電子政務(wù)支持下的政府績效評估體系研究
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□ 鄧 崧 彭 艷 《中國管理信息化》 2006年第01期
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[摘 要] 結(jié)合電子政務(wù)的發(fā)展,討論了傳統(tǒng)政府績效評估體系的不足,認(rèn)為我國政府績效評估體系應(yīng)該結(jié)合新的形勢,充分考慮信息技術(shù)的發(fā)展,在我國開展電子政務(wù)支持下的政府績效評估體系研究有著重要的意義,并研究了電子政務(wù)支持下的中國政府績效評估的特點(diǎn)。
[關(guān)鍵詞] 政府績效評估;電子政務(wù);必要性;特點(diǎn)
[中圖分類號] C931.9;TP315 [文獻(xiàn)標(biāo)識碼]A [文章編號] 1673-0194(2006)01-0061-02
一、引言
政府績效是指政府在社會經(jīng)濟(jì)管理活動中的結(jié)果、效益及其管理工作效率、效能,是政府在行使其功能、實(shí)現(xiàn)其意志過程中體現(xiàn)出的管理能力,它包含了政治績效、經(jīng)濟(jì)績效、文化績效、社會績效四個方面。
政府績效評估一直是受到重點(diǎn)關(guān)注的問題。它的客觀、公正及科學(xué)與否,將直接影響政府的管理運(yùn)作。由于政府績效評估的復(fù)雜性,盡管國內(nèi)外很多人做了相關(guān)的研究,但還是沒有一套公認(rèn)的理想評估模式。尤其是國情的不同和地區(qū)的差別,各種評估模式的應(yīng)用效果有很大差異。政府績效評估是一個國際公認(rèn)的難題,這主要體現(xiàn)在:目標(biāo)的多元性;產(chǎn)出的特殊性;勞動的密集性;評估標(biāo)準(zhǔn)指標(biāo)的難確定性;評估信息的稀缺性;文化背景的交叉性;認(rèn)知效應(yīng)的偏差性等。
近年來,隨著信息技術(shù)的飛速發(fā)展,對包括政府和企業(yè)在內(nèi)的生產(chǎn)生活均產(chǎn)生很大的影響。電子政務(wù)作為一個開放的、具有耗散結(jié)構(gòu)的復(fù)雜系統(tǒng),對傳統(tǒng)的政府運(yùn)作模式產(chǎn)生重大的影響。電子政務(wù)可以有效地推動我國政府走向高效、廉潔、開放、透明,如何利用電子政務(wù)發(fā)展這樣一個契機(jī),來實(shí)現(xiàn)政府職能轉(zhuǎn)變和業(yè)務(wù)流程優(yōu)化,使我國政府成為一個高效、廉潔、開放的政府,這是一個復(fù)雜問題。毫無疑問,電子政務(wù)支持下的政府管理與傳統(tǒng)的政府管理在運(yùn)作模式上將有不小的差異,于是就產(chǎn)生這樣一個問題:如何評估電子政務(wù)支撐下的政府績效?
中國電子政務(wù)建設(shè)中的現(xiàn)實(shí)案例表明:網(wǎng)絡(luò)信息技術(shù)作為先進(jìn)生產(chǎn)力代表的價值和作用,并沒有得到充分地顯示和發(fā)揮。大約70%的電子政務(wù)項(xiàng)目超出預(yù)定的開發(fā)周期,許多大型政府信息化項(xiàng)目超出計(jì)劃交付時間20%～50%是常有的事,軟件項(xiàng)目開發(fā)費(fèi)用超出預(yù)算的情況則更為嚴(yán)重。并且項(xiàng)目越大,超計(jì)劃的支出越高。在新的歷史條件下,該如何考核與電子政務(wù)相關(guān)的政府績效?并如何衡量它和國民經(jīng)濟(jì)的關(guān)系?這些都是值得深思的問題。
二、在我國開展電子政務(wù)支持下的政府績效評估體系研究的必要性
績效評估作為績效管理的核心環(huán)節(jié)越來越受到各國政府的重視,科學(xué)的政府績效評估體系亦是電子政府追求的重要內(nèi)容?；陔娮诱?wù)的中國電子政府正在積極發(fā)展之中,傳統(tǒng)政府績效評估理論陳舊并且在實(shí)踐上存在很多問題,已很難適應(yīng)迅速發(fā)展的中國電子政府,構(gòu)建適合我國國情的新型政府績效評估體系不僅必要而且迫在眉睫。下面就此進(jìn)行闡述。
1.傳統(tǒng)政府績效評估存在的問題
尼古拉斯·亨利認(rèn)為至少有八種限制因素:測量錯的東西;使用無意義的測量;對“同樣”概念的不同理解;置換目標(biāo);轉(zhuǎn)嫁成本而不是節(jié)約成本;利用總體指標(biāo)掩蓋亞群體差異;忽視客觀測量的有限性;不能回答怎樣與為什么這類問題等。
根據(jù)大量的研究,當(dāng)前我國傳統(tǒng)政府績效評估在理念、方法、技術(shù)及實(shí)踐中主要存在以下問題:
(1) 認(rèn)識上的偏差和理論上的滯后。政府及整個社會在相當(dāng)長一段時間內(nèi)對政府績效評估缺乏理論上的完全認(rèn)知,定位不合理且重視程度不夠,甚至將政府績效評估等同于公共部門以“德、能、勤、績”為基本考核內(nèi)容的國家公務(wù)員考績。
(2) 規(guī)范化、法治化不足。表現(xiàn)在評估以政府審計(jì)、經(jīng)濟(jì)性評介、人事組織考核為主,不僅缺乏強(qiáng)有力的法律支持、司法保障,且評估的內(nèi)容不具備相對科學(xué)性和穩(wěn)定性,評估程序和方法有很大隨意性,評估手段以定性為主,評估主體自立性受到嚴(yán)重干預(yù)和影響。這是制約和阻礙我國政府績效評估改善和發(fā)展的主要原因之一。
(3)“效率中心主義”影響過大。雖然政府績效評估的指標(biāo)一般以經(jīng)濟(jì)、效率、效果和公平(即4E指標(biāo))得到公認(rèn),但在我國政府績效評估實(shí)踐中都不由自主把效率作為基本的價值取向和判斷準(zhǔn)則,對政府的經(jīng)濟(jì)性評價特別感興趣,進(jìn)而忽視政府績效的其他方面,產(chǎn)生政府行為的“短期效應(yīng)”。
(4) 公眾參與性不足。長期以來中國政治生活的集權(quán)性和非自主性造成了民眾對政府的依賴心理和冷漠心理。一方面,政治生活似乎淹沒了民眾社會生活的各個方面;另一方面人民似乎又遠(yuǎn)離了政治,成為政治邊緣人。根據(jù)馬克斯·韋伯“官僚制組織”理論,我國傳統(tǒng)政府組織結(jié)構(gòu)的高度正式化、自上而下、嚴(yán)格層級節(jié)制的金字塔型組織模式將公眾排斥在政府組織之外,嚴(yán)重限制和阻礙了公眾的政治參與,作為被管理者的公眾不愿也很難通過煩瑣的層級來參與和自身利益息息相關(guān)的政府績效評估。
(5) 在實(shí)際評估操作中往往強(qiáng)調(diào)經(jīng)濟(jì)等一些硬指標(biāo),而忽視了公共服務(wù)這樣一些最本質(zhì)的軟指標(biāo)。當(dāng)然,這其中也存在著一些操作上的技術(shù)問題。
(6) 經(jīng)濟(jì)指標(biāo)是一關(guān)鍵指標(biāo),但如何評估,仍值得深入研究。綠色GDP的概念提出已有一段時間,但如何應(yīng)用到實(shí)際評估中去,仍有待進(jìn)一步研究。
(7) 電子政務(wù)的快速發(fā)展,不僅對政府本身產(chǎn)生重大的影響,而且會對上述幾個問題方面產(chǎn)生相關(guān)影響。而目前的各種評估模式中,對電子政務(wù)所帶來的績效影響尚未合理地體現(xiàn)出來。
(8) 我國電子政務(wù)發(fā)展除了一些自身問題外,還在很大程度上受到了政府行政權(quán)力的制約。而傳統(tǒng)的績效評估體系還不能充分地引導(dǎo)政府去發(fā)展電子政務(wù)。
(9) 電子政務(wù)本身是政府績效的一部分。而目前的績效評估體系對此所做的研究還不夠。
(10) 電子政務(wù)對績效評估的方式也會產(chǎn)生影響,而對此所做的研究和影響卻比較少。信息技術(shù)的發(fā)展,使得過去一些較難收集的數(shù)據(jù)變?yōu)槿菀撰@取,同時也會相對降低評估模式的成本,如何將電子政務(wù)體系中的信息融入政府績效評估模式中去,傳統(tǒng)的評估模式還很難解決這個問題。
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2.開展電子政務(wù)支持下的政府績效評估體系研究的必要性分析
政府績效評估體系研究本身就是一項(xiàng)非常復(fù)雜的難題,再由于現(xiàn)代技術(shù)的飛速發(fā)展,使得對該體系的研究方法和內(nèi)容必須具備動態(tài)性,以適應(yīng)新形勢的發(fā)展。顯然,如上所述,傳統(tǒng)的政府績效評估體系在這方面有不少的局限性,在我國開展電子政務(wù)支持下的政府績效評估體系研究就有著重要的意義。除此之外,在我國開展電子政務(wù)支持下的政府績效評估體系研究還有以下重要因素。
(1)是國家經(jīng)濟(jì)政治發(fā)展的需要。隨著我國經(jīng)濟(jì)的飛速發(fā)展,政治體制的進(jìn)一步改革,公民素質(zhì)不斷提升,建立科學(xué)的政府績效評估體系可促進(jìn)并保障我國政治體制朝著正確的方向變革,在理念上由管制變?yōu)榉?wù),由暗箱變?yōu)橥该?由壟斷變?yōu)楦偁?由封閉變?yōu)殚_放,由人治變?yōu)榉ㄖ?由低效變?yōu)楦咝У姆较蜣D(zhuǎn)換。
(2)信息技術(shù)發(fā)展的需要。信息技術(shù)的發(fā)展,給人民的生活工作行為帶來巨大的變化,有些變化甚至是革命性,因此,政府績效評估體系應(yīng)能適應(yīng)這一變化。
(3) 中國電子政府理論的特質(zhì)要求一套與之適應(yīng)的績效評估體系。電子政府是以信息化、網(wǎng)絡(luò)化作為基本技術(shù)支撐的新型政府治理形態(tài),并非傳統(tǒng)政府內(nèi)部實(shí)行技術(shù)性的信息化,技術(shù)只是手段,它必定服務(wù)于某種更宏大或更長遠(yuǎn)的價值目標(biāo)。電子政府的核心并不是技術(shù),而是借助技術(shù)來實(shí)現(xiàn)政府新的管理模式?；陔娮诱?wù)的中國電子政府已初具雛形,但由于歷史的因素、制度的束縛以及技術(shù)的欠缺,中國電子政府還存在著諸多缺陷。但是,它帶來的開放性大大加強(qiáng)了政府行政的透明度和民主程度,為公共部門績效評估提供了可以利用的載體,這些不但為績效評估體系的建立提供了所需信息、技術(shù)、人員上的支持,還為整個績效評估活動的開展創(chuàng)造良好的物質(zhì)基礎(chǔ)和制度環(huán)境。政府績效評估是電子政府政治改革的重要組成部分,也是信息化與先進(jìn)管理理論相結(jié)合在公共管理實(shí)踐中的一項(xiàng)技術(shù)應(yīng)用,根本目的是對政府的公共管理活動進(jìn)行監(jiān)督和激勵,提供信息咨詢,促進(jìn)政府治理水平的提高,實(shí)現(xiàn)善治。
三、電子政務(wù)支持下的中國政府績效評估的特點(diǎn)
中國電子政府績效評估作為政府公共管理的必要管理技術(shù)和提高政府績效的強(qiáng)大動力機(jī)制,它應(yīng)該有以下特點(diǎn):
(1)體現(xiàn)中國電子政府的發(fā)展和特質(zhì),是中國電子政府發(fā)展的產(chǎn)物;
(2)中國電子政府績效評估是政府內(nèi)部機(jī)制和外部因素有機(jī)結(jié)合、相互利用的開放系統(tǒng),是一個逐步建設(shè)的過程,也需要根據(jù)國情適時加以調(diào)整和完善;
(3)更加注重公共組織績效,而非傳統(tǒng)模式的公務(wù)員個人績效;
(4)提出全新的價值取向,運(yùn)用定性分析與定量分析相結(jié)合的方法,實(shí)行新型績效評估指標(biāo)體系并注重切實(shí)可行的評估過程;
(5)杜絕評估過程中的“居中”現(xiàn)象,真實(shí)、全面、準(zhǔn)確的反映政府績效;
(6)評估不是目的和結(jié)果,只是手段和方法,目的在于激勵政府績效提高,實(shí)現(xiàn)“善治”;
(7)打破傳統(tǒng)政府組織結(jié)構(gòu)模式的封閉,提供機(jī)會讓公眾參與;
(8)保障政府績效評估規(guī)范化、程序化和客觀性的法律機(jī)制及其創(chuàng)新;
(9)中國電子政府績效評估是我國政治與行政體制改革的重要組成部分,以促進(jìn)電子政府更加完善,推進(jìn)政治文明建設(shè);
(10)更加注重政府的公共服務(wù)績效。
四、結(jié)束語
中國電子政府績效評估應(yīng)借助信息網(wǎng)絡(luò),形成以實(shí)現(xiàn)目標(biāo)和效果為導(dǎo)向的運(yùn)作規(guī)范、優(yōu)勢明顯、效果最佳的系統(tǒng),為公共政策制定和具體目標(biāo)的確立提供信息需求。不管形式還是內(nèi)容,既不能照抄照搬西方的那一套,也不能自行其是,而是借鑒西方科學(xué)的、具有學(xué)習(xí)價值的先進(jìn)理念、方法、價值取向,并與我國電子政府特質(zhì)相結(jié)合,即是電子政府的共性和中國國情的個性的結(jié)合體。
評估體系作為一個復(fù)雜的系統(tǒng),還要受到外部環(huán)境的影響。信息技術(shù)的飛速發(fā)展,電子政務(wù)對政府管理帶來的變革,使我們有必要重新考慮一套基于電子政務(wù)的績效評估體系,因此在我國開展電子政務(wù)支持下的政府績效評估體系研究在現(xiàn)代技術(shù)迅猛發(fā)展的情況下是必要的,有著重要的意義。盡管已有學(xué)者開始關(guān)注這個問題,但關(guān)于這方面的理論研究和實(shí)踐還很少。因此,借鑒國內(nèi)外優(yōu)秀的績效評估方法,聯(lián)系電子政務(wù)的機(jī)制,促進(jìn)我國政府績效評估理念的改革、評估方法和評估機(jī)制的完善,就成為還需進(jìn)一步深入探討的課題。
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