作者：[龐友生]
縣鄉(xiāng)政府債務(wù)是指縣鄉(xiāng)兩級政府及所屬行政事業(yè)單位向上級部門、金融機構(gòu)、有關(guān)單位直接或間接借款最終由縣鄉(xiāng)政府承擔(dān)直接或間接償還責(zé)任的債務(wù)。由于計劃經(jīng)濟以及計劃經(jīng)濟向市場經(jīng)濟轉(zhuǎn)軌的歷史和現(xiàn)實的原因，縣鄉(xiāng)政府債務(wù)的成因是復(fù)雜的，既有縣鄉(xiāng)政府的主觀因素，也有上級部門的政策因素。主要表現(xiàn)在以下幾個方面：
一是經(jīng)濟發(fā)展不平衡，財稅體制欠完善。經(jīng)濟薄弱地區(qū)財政支出的剛性增長大大超過了財力增長，縣鄉(xiāng)財政運行十分困難，縣鄉(xiāng)政府欠發(fā)工資的現(xiàn)象相當(dāng)嚴重。二是農(nóng)村合作基金會無序運行，縣鄉(xiāng)政府包攬苦果。前些年的農(nóng)村合作基金會受到縣鄉(xiāng)政府及主管部門的權(quán)力控制，起步晚、運行快，經(jīng)辦人員沒有經(jīng)過系統(tǒng)的培訓(xùn)學(xué)習(xí)，缺乏嚴格的管理及監(jiān)督機制。到頭來，企業(yè)垮了，大筆債務(wù)落到縣鄉(xiāng)政府的頭上，地方財政的包袱就更加沉重了。三是企業(yè)貸款，政府擔(dān)保。那些由縣鄉(xiāng)政府出面或財政負責(zé)貸款擔(dān)保的企業(yè)關(guān)停并轉(zhuǎn)后，有關(guān)債務(wù)一下子落到政府的頭上，壓在縣鄉(xiāng)財政的肩上。四是企業(yè)欠債，縣鄉(xiāng)政府買單。縣鄉(xiāng)政府為了保證地方的穩(wěn)定，在出售、合并、轉(zhuǎn)軌過程中，一些企業(yè)的債務(wù)全由縣鄉(xiāng)政府買單。五是縣鄉(xiāng)政府亂樹形象，部門攀比政績。一些地方的縣鄉(xiāng)政府領(lǐng)導(dǎo)一味追求城市形象，往往不顧當(dāng)?shù)亟?jīng)濟發(fā)展水平，不問財政承受能力，在任職期內(nèi)亂建樓、堂、館、所。六是城鎮(zhèn)建設(shè)投入過量，地方財政不堪重負。過熱、過快的城鎮(zhèn)建設(shè)使本來就很困難的地方財政十分拮據(jù)，有的地方財政部門每年都要向上級財政部門借大筆的往來款項暫渡難關(guān)。
筆者認為，要有效消化縣鄉(xiāng)政府債務(wù)，防范縣鄉(xiāng)政府債務(wù)的膨脹，必須依法采取防范和控制措施，以切實保證地方政府各項事業(yè)能夠健康有序地向前發(fā)展。
思考之一：建立債務(wù)消化轉(zhuǎn)移支付機制。冰凍三尺，非一日之寒?？h鄉(xiāng)政府的債務(wù)居高不下，使得縣鄉(xiāng)財政運行相當(dāng)困難。那些以農(nóng)業(yè)為主要財源支柱的地方，單靠縣鄉(xiāng)政府增收節(jié)支、精簡和控制財政供給人員來消化債務(wù)是遠遠不夠的，必須依靠上級財政部門對現(xiàn)有財政體制進行調(diào)整，因此在加大對經(jīng)濟薄弱地區(qū)的財政轉(zhuǎn)移支付力度時應(yīng)充分考慮債務(wù)消化問題。在全面對縣鄉(xiāng)政府債務(wù)情況調(diào)查摸底的基礎(chǔ)上，按照各地標(biāo)準(zhǔn)對人均財力及地方舉債等情況每年進行考核。在考核中，既要防止虛報瞞報的現(xiàn)象，又要防止債務(wù)消化的依賴性思想。省級財政要按照考核結(jié)果給予困難大、債務(wù)重的貧困縣必要的專項補助，要建立債務(wù)消化轉(zhuǎn)移支付機制。
思考之二：依法控制財政債務(wù)總量。按照《預(yù)算法》的要求，地方政府不得負債。事實上，地方政府的債務(wù)是客觀存在的，不少地方不僅有財政赤字，而且隱性負債相當(dāng)嚴重。另外，作為地方政府要保證財權(quán)和事權(quán)的統(tǒng)一，應(yīng)該有舉債的權(quán)力和償還債務(wù)的能力，地方政府的舉債必須依法進行。建議修改《預(yù)算法》賦予地方政府舉債的權(quán)力，明確地方政府舉債責(zé)任，同時要測算確定地方政府舉債總額占地方當(dāng)年可用財力的比例，嚴格控制地方政府債務(wù)總量，確保地方的經(jīng)濟發(fā)展和政治穩(wěn)定。
思考之三：遵循政府舉債原則。在允許地方政府可以舉債的情況下，《預(yù)算法》或省級政府要明確地方政府舉債的原則。一般情況下，縣鄉(xiāng)政府不得發(fā)生舉債行為，確實需要發(fā)生舉債行為的，必須依法遵循地方政府的舉債原則。比如：量力而行、量財辦事的原則，地方政府舉債的謹慎性原則，誰舉債誰償還的原則，舉債償還期限原則，舉債額度占投資總額比例的原則，不得向社會和個人籌集借款的原則，等等。只有遵循政府舉債的一般性原則，并切實加強財政管理與監(jiān)督，才能有效降低和減少縣鄉(xiāng)政府債務(wù)風(fēng)險。
思考之四：公開發(fā)行教育彩票。縣鄉(xiāng)教育資金的投入占縣鄉(xiāng)財政支出的比重很大。教育是國家的公共產(chǎn)品，九年制義務(wù)教育經(jīng)費不應(yīng)由縣鄉(xiāng)政府全部承擔(dān)。要加快縣鄉(xiāng)教育事業(yè)發(fā)展的步伐，保證九年義務(wù)教育資金的投入，一要靠加大財政轉(zhuǎn)移專項支付力度，二要靠征繳人民教育基金。除此之外，建議國家允許地方政府公開發(fā)行教育彩票。地方政府通過發(fā)行教育彩票，可以將教育彩票公益金轉(zhuǎn)入人民教育基金，一是用于消化縣鄉(xiāng)教育體制布局調(diào)整過程中形成的債務(wù)，二是用于貧困地區(qū)縣鄉(xiāng)九年制義務(wù)教育事業(yè)的有效投入。
思考之五：建立償債基金。為了提高縣鄉(xiāng)政府防范債務(wù)風(fēng)險的意識，有必要將隱性債務(wù)公開化，變暗債為明債。為了努力化解縣鄉(xiāng)政府債務(wù)，建議建立償債基金。償債基金主要來源于：一是財政部門在編制預(yù)算時，根據(jù)到期債務(wù)應(yīng)償還的額度，從當(dāng)年的財政收入中安排的專項資金；二是對縣鄉(xiāng)閑置的公有資產(chǎn)進行清理，及時公開拍賣或公開競價出讓，努力盤活現(xiàn)有閑置公有資產(chǎn)的資金；三是政府應(yīng)收回一般經(jīng)營性領(lǐng)域中的資本，即政府退出經(jīng)營領(lǐng)域所收回的國有股份金、集體股份金、公有投資金；四是對改制企業(yè)的土地進行出讓所得的土地出讓金；五是社會及個人為興辦公益事業(yè)的各項捐資或捐贈變價款。償債基金必須堅持專款專用的原則，由財政部門管理，嚴格按照規(guī)定的范圍和程序使用，不得挪用。
思考之六：明確政府舉債審批權(quán)限。為了控制縣鄉(xiāng)兩級政府及部門的舉債行為，建議上級政府明文規(guī)定有關(guān)舉債的程序和審批權(quán)限：鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府所屬行政事業(yè)單位及有主管部門的二級預(yù)算單位，把需要發(fā)生舉債的事項，向鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政所、主管部門匯報其用途、規(guī)模、償還保證等舉債方案，經(jīng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、主管部門簽署意見后，上報縣財政局審核，并報縣政府研究批準(zhǔn)；鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府及縣級部門需要發(fā)生舉債事項時，必須在做好舉債項目的用途、規(guī)模、資金來源、舉債金額、償還期限以及效益、風(fēng)險的分析論證后，提出書面申請，經(jīng)縣財政局審核，報縣政府研究批準(zhǔn)；縣政府必須就舉借債務(wù)的事項，在經(jīng)縣財政局、國土資源等有關(guān)政府部門充分論證的基礎(chǔ)上，提出具體實施方案，報縣政府組成人員討論研究后提交縣人大審查批準(zhǔn)。
思考之七：實行政府舉債內(nèi)容公開制度。為了增強縣鄉(xiāng)兩級政府及部門舉債的透明度，加強社會對政府及部門負責(zé)人舉債行為的約束，明確部門或單位的舉債責(zé)任，縣鄉(xiāng)兩級政府及部門應(yīng)當(dāng)如實將當(dāng)年舉債的內(nèi)容與方案及時地在地方新聞媒體上公開或在指定的地方張榜公布，以此來接受社會各界的輿論監(jiān)督。堅決制止各種不按舉債程序和審批權(quán)限的行為發(fā)生。
思考之八：杜絕政府擔(dān)保負債。隨著市場經(jīng)濟的不斷發(fā)展，縣鄉(xiāng)兩級政府加強了招商引資的力度，企業(yè)利用外債的情況將會隨時發(fā)生。作為政府機構(gòu)要做到政企分開，吸取以往的教訓(xùn)，切不可以政府或財政的名義為企業(yè)和生產(chǎn)經(jīng)營型事業(yè)單位的外債實施經(jīng)濟責(zé)任擔(dān)保。
思考之九：依法審計財政債務(wù)。審計部門要依法對政府及所屬部門的舉債行為進行定期審計，在將債務(wù)償還情況作為領(lǐng)導(dǎo)干部履行工作職責(zé)考核內(nèi)容的同時，列入部門和單位領(lǐng)導(dǎo)干部的經(jīng)濟責(zé)任離任審計的范圍。對違反規(guī)定的舉借債務(wù)或給財政帶來損失的責(zé)任單位和責(zé)任人員，追究行政責(zé)任和經(jīng)濟責(zé)任；構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任。
