為適應社會主義市場經(jīng)濟體制下公共財政體系建設的要求,2000年,中央本級率先在農(nóng)業(yè)部、科技部、教育部、勞動和社會保障部等四部門試編了部門預算。高等學校的財務預算作為教育部門預算的主要內(nèi)容納入政府的部門預算管理,并根據(jù)部門預算的原則、方法和程序編制高等學校預算,按照國家有關財政法規(guī)制度和教育主管部門的相關規(guī)定執(zhí)行財務預算。但目前,這項制度在高等學校的實踐中仍然存在許多問題需要進一步完善。筆者現(xiàn)結(jié)合廣東省高等院校情況,對深化部門預算改革問題進行剖析和探討。
一、目前我省高校部門預算編制和執(zhí)行中存在的突出問題
(一)預算“兩張皮”現(xiàn)象普遍
高等學校預算應當與編制和報送的部門預算保持一致,禁止“部門預算”與“學校預算”兩張皮的現(xiàn)象,這是部門預算對高等學校預算最基本的要求。但目前,高等學校普遍存在部門預算和單位內(nèi)部預算“兩張皮”的現(xiàn)象。一是按照部門預算的要求編制學校的“部門預算”,上交教育主管部門和財政部門;二是根據(jù)學校辦學的實際情況,按照現(xiàn)行財務制度的規(guī)定編制的校內(nèi)執(zhí)行的綜合財務收支預算,這就形成“兩本預算、兩張皮”的弊端。部門預算是按照《政府收支分類科目》的規(guī)定,按“類”、“款”、“項”分基本支出和項目支出編制的;而單位綜合財務收支預算是按照現(xiàn)行財務制度規(guī)定的支出的用途編制的,并作為高等學校校內(nèi)預算執(zhí)行的主要依據(jù)。由于兩本預算編制的依據(jù)和編制的方法不同,使得兩本預算的差異很大,相互脫節(jié)的現(xiàn)象比較嚴重。
(二)預算編制方法不夠科學
當前高校預算的編制方法仍然多采用增量預算法,即以上一年的實際支出為基礎,考慮下年度財務收支的各種因素的變化來確定新年度的預算。這種方法雖然簡單易行,但易于形成剛性支出,不利于支出數(shù)額與支出結(jié)構(gòu)的調(diào)整和優(yōu)化。況且基數(shù)是多年形成的,其中包含有不科學和不合理的因素,因此用這種方法編制的預算基本結(jié)果是一年比一年提高,節(jié)約使用經(jīng)費的意識淡薄。廣東省高校部門預算“一上”編制的文件一般在暑假期間八月下達,要求10天左右報送,部門預算的編制也主要由財務部門個別人員參與,因為他們不參與學校戰(zhàn)略規(guī)劃,無法了解下一年度的工作計劃,對學校紛繁復雜的業(yè)務活動也了解有限,使得編制預算只能是在往年的開支基礎上進行簡單的加減,只要能保證填寫完整,保證勾稽關系正確,通過審核按時報送上去就行了,缺乏科學認證,編制預算成為“數(shù)字游戲”,使得教育主管部門難以了解和掌握高校部門預算的實際情況。
(三)預算編制范圍不完整
部門預算中應該把實際用于該部門的全部政府性財力都反映出來,實現(xiàn)部門預算內(nèi)容的完整?！陡叩葘W校財務制度》提出了高校預算新概念,并規(guī)定了“大口徑”范圍,將學校的全部收支都納入預算管理,以準確反映高校財務收支總體規(guī)模。但是,由于高校資金來源日益多元化,下屬各院(系)、部門多渠道創(chuàng)收的收入和相應的支出往往沒有全部納入到預算中,脫離了預算的監(jiān)督管理,而上級財政部門或主管部門對高校的專項經(jīng)費撥款,由于年初具有不確定性,因此無法在年初部門預算中反映,只能在年中追加,特別是項目確立滯后,預算指標一般在下半年甚至年末下達,致使部門預算內(nèi)容殘缺,預算不完整,使預算收支的口徑與會計核算的口徑不一致,對預算執(zhí)行的考核缺乏可比性。
(四)信息系統(tǒng)有待進一步完善
實行部門預算、政府采購和國庫單一賬戶后,不但部門預算軟件沒有和原來各高校使用的會計賬務管理軟件聯(lián)網(wǎng),部門預算、政府采購、國庫支付三個軟件也是互相獨立的。廣東省高校部門預算采用單機版的部門預算系統(tǒng),實現(xiàn)預算數(shù)據(jù)錄入和倒盤上報預算數(shù)據(jù),基本屬于數(shù)據(jù)錄入軟件,并沒有實現(xiàn)預算監(jiān)督執(zhí)行等管理功能;政府采購軟件實現(xiàn)政府采購計劃申報;國庫支付系統(tǒng)實現(xiàn)財政撥款資金的用款計劃申報和支付申請,高校財務部門使用的各軟件系統(tǒng)之間沒有銜接配套,不能達到數(shù)據(jù)共享。
(五)預算制度缺乏績效信息
目前,我國部門預算支出績效評價僅僅處于試點階段,尚未全面推開,并且缺乏系統(tǒng)性研究。從高等學校來說,存在重分配、輕監(jiān)督的問題,當前的財政資金績效審計也主要監(jiān)督各預算單位編制和執(zhí)行預算的規(guī)范性,對資金使用的效益性和社會效果的關注不夠。各高校部門預算編制方法仍是投入預算,重心放在爭取預算撥款,而對預算執(zhí)行中資金的產(chǎn)出和效果并不關心,資金分配后,缺少跟蹤問效,預算多少和績效之間沒有聯(lián)系,加之現(xiàn)行的《高等學校會計制度》沒有成本核算的概念,不能適應部門預算進一步深化改革建立預算績效考評的需要。
二、解決上述問題的對策和思路
(一)加強領導,統(tǒng)一思想,提高認識,轉(zhuǎn)變觀念,高度重視部門預算編制工作
部門預算編制的好壞,直接關系到一個部門下一年度經(jīng)費需求的保障程度、各項工作的正常開展和各項任務的順利完成。因此,高校一定要認真把部門預算編制工作當作一件大事來抓,加強對部門預算編制工作的領導。單位領導應親自主持預算的制定,并監(jiān)督執(zhí)行。同時,在組織機構(gòu)上要給予充分保障,加大編制預算的組織管理力度。要抽調(diào)一批政治素質(zhì)好、業(yè)務能力強的同志,集中匯審編制預算,保證預算編制和報送時間。要明確各單位的責任,做到分工合理,責任明確,相互配合,環(huán)環(huán)相扣,保證預算編制工作的順利進行。要適應國家預算管理制度改革的要求,加快職能轉(zhuǎn)變的步伐,強化預算管理力量,將工作重點轉(zhuǎn)變到加強預算管理和監(jiān)督預算執(zhí)行上來。
(二)完善制度,提高部門預算綜合性
現(xiàn)行的《高等學校財務制度》和《高等學校會計制度》是1997,1998年頒布實施的,這兩項制度頒布實施時正值我國市場經(jīng)濟體制改革的初期,與市場經(jīng)濟體制相適應的公共財政體系建設問題尚處于理論探討階段,相應的財政預算管理體制改革是2000年前后的事。所以,相對于部門預算、政府采購、國庫單一賬戶等公共財政制度來說,現(xiàn)行的高等學校財務制度和會計制度已不能適應公共財政建設及相應制度改革的需要,必須及時地加以研究并作出修訂。但另一方面高校應當重視和加強預算管理,根據(jù)各項事業(yè)活動需要和財力可能,按照《預算法》和《高等學校財務制度》的規(guī)定編制預算,把高校的所有財務收支都納入預算管理。同時,也應當按照公共財政建設和部門預算制度改革的規(guī)定,編制高校的財務預算。也就是說,高等學校應當把學校的財務預算與部門預算有機地統(tǒng)一起來,嚴禁把高校校內(nèi)預算與部門預算割裂開來,或把部門預算當作應付財政部門和主管部門的需要。只有把部門預算作為學校預算年度執(zhí)行的校內(nèi)預算來認真對待、認真編制,才能保證部門預算制度得到貫徹實施,也才能真正樹立起預算的權(quán)威性和嚴肅性。
(三)健全預算信息管理系統(tǒng)
為提高部門預算編制的準確性和工作效率,加強部門預算編制基礎數(shù)據(jù)的搜集、整理工作,應采用先進的網(wǎng)絡技術(shù)和數(shù)據(jù)庫管理模式,使部門預算的編制能建立在一個扎實的基礎之上,加強財務管理的信息系統(tǒng)建設,為部門預算改革提供必要的技術(shù)信息保證,提高預算管理信息化水平。各高校應將現(xiàn)有的各個應用系統(tǒng)整合,建立綜合信息平臺,將單機版部門預算系統(tǒng)改進,變成網(wǎng)絡版,統(tǒng)籌管理預算基礎信息、專項支出項目庫、預算編制審查、預算指標管理、預算執(zhí)行監(jiān)測分析等工作,并將各項預算數(shù)據(jù)及預算執(zhí)行情況都集中體現(xiàn)在網(wǎng)絡上,財務部門預算控制人員可隨時調(diào)用,查詢預算執(zhí)行情況及單位財務狀況,以便全面控制各責任單位的業(yè)務活動情況,及時發(fā)現(xiàn)問題所在,糾正預算執(zhí)行偏差。同時,在執(zhí)行數(shù)據(jù)的匯總與分析的基礎上為滾動預算做數(shù)據(jù)準備。
(四)健全績效機制
績效管理作為一種有效的管理手段,它提供的絕對不僅僅是一個獎罰措施,更重要的意義在于它能為高校提供一個促進財務預算工作改進和業(yè)績提高的信號。這里,實現(xiàn)績效目標耗費的資源是成本費用的概念,而不是傳統(tǒng)預算管理中的支出概念。預算績效考核是對經(jīng)費支出與產(chǎn)生的效果和影響進行評價的行為,是以支出“結(jié)果”和“追蹤問效”為導向,是以定性分析和定量評判為手段的預算支出管理模式,這對強化支出管理意識,優(yōu)化預算支出結(jié)構(gòu),提高預算支出的社會效益和經(jīng)濟效益具有重要作用?？冃е笜俗?0世紀80年代開始就在國外高校中得到了比較普遍的應用?？冃е笜说臏y量能夠提供關于高校運行狀況的準確信息,同時也衡量高校完成戰(zhàn)略目標的情況,使高校在進行預算編制時有據(jù)可依,確定了十分詳細和縝密的關鍵績效指標。我國高?？冃е笜梭w系可以使用平衡計分卡評價體系和關鍵績效指標體系相結(jié)合的方法,并借鑒《英國高校管理統(tǒng)計和績效指標體系》的做法,將我國高校的戰(zhàn)略目標劃分為教學績效、科研績效、自籌能力、資產(chǎn)績效、校產(chǎn)績效、聲譽績效等六大層次,然后在這六大層次中選取更詳盡的關鍵績效指標,對預算執(zhí)行結(jié)果加以衡量,從一些看似細微的關鍵點衡量預算執(zhí)行效果以及資金使用效率。
(五)完善監(jiān)督體系
監(jiān)督部門預算是一項復雜的行為,需要若干部門或組織分別從不同的角度進行,并形成一個有機體系。首先要落實人大的監(jiān)督權(quán),每年預算在上一年12月底前完成,人大代表要在次年3月人大會議期間審議,這說明每年在人大審議通過前其實已經(jīng)在執(zhí)行,而且審議時間只有短短幾天,并且多數(shù)代表并非這方面相關專家,所以每年都會提出報表看不懂的意見。為此,我們應通過一系列制度建設改進審批的效果,具體包括:人大代表可通過培訓或聘請專家或中介機構(gòu)提高預算監(jiān)督力量及專業(yè)水平,同時提前和延長預算審查時間,保證人大代表有足夠的時間進行審議,以提高預算監(jiān)督的效率和效果。其次提高審計機構(gòu)監(jiān)督地位,每年高校內(nèi)部審計部門會對部門預算進行例行審計,但審計的意見和建議得不到全面的落實和執(zhí)行,所以很難發(fā)揮審計監(jiān)督預算的作用,建議提高審計機構(gòu)的監(jiān)督地位,拓寬審計監(jiān)督的范圍、推進預算審計的深度、增加預算審計的頻率等。再次是擴大及提升財政部門監(jiān)督視角。目前高校已全面實現(xiàn)了國庫集中支付、收支兩條線及政府采購等各項改革,其中國庫集中支付和政府采購都是采用與財政聯(lián)網(wǎng)的系統(tǒng)實現(xiàn),財政部門可以實時對部門預算的執(zhí)行進行監(jiān)管,財政部門應該充分利用這一優(yōu)勢,不但對具體支付細節(jié)進行審核監(jiān)控,更重要的是加強對財政部門預算的宏觀調(diào)控和對資源配置管理的優(yōu)化。最后,加強群眾監(jiān)督。對于高校來說就是要將部門預算通過教代會、互聯(lián)網(wǎng)等多渠道以易理解的方式向廣大教職工和學生公開,內(nèi)容包括預算的編制和執(zhí)行。這樣不僅有利于部門預算編制質(zhì)量的提高,也有利于部門預算的執(zhí)行。
總之,部門預算編制是一項涉及面廣、技術(shù)性強的工作,不僅需要各級領導的重視與支持,還需要不斷總結(jié)部門預算編制與執(zhí)行中的經(jīng)驗教訓,完善預算編制方法,提高預算資金管理水平,保證高等學校持續(xù)平穩(wěn)發(fā)展。
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