一、研究高校財務(wù)管理體制的背景
（一） 教育部提出“深化高校財務(wù)管理體制改革”
最近三年來，有兩個文件中提到“高校財務(wù)管理體制改革”，引起了我們對研究高校財務(wù)管理體制的重視。
1.2007年1月15日，教育部、財政部發(fā)布的《關(guān)于“十一五”期間進(jìn)一步加強(qiáng)高等學(xué)校財務(wù)管理工作的若干意見》第二條規(guī)定：“進(jìn)一步深化改革，建立與公共財政體制和現(xiàn)代大學(xué)制度相適應(yīng)的高校財務(wù)管理體制與運(yùn)行機(jī)制?！?br />
2.2008年9月17日，中共教育部黨組印發(fā)了《貫徹落實(shí)<建立健全懲治和預(yù)防腐敗體系2008—2012年工作規(guī)劃>實(shí)施辦法》第十六條規(guī)定：“深化高校財務(wù)管理體制改革，健全高校各級經(jīng)濟(jì)責(zé)任制，探索建立直屬高校總會計師制度，繼續(xù)推行和完善高校內(nèi)部會計委派制?！?br />
這兩個文件都強(qiáng)調(diào)了“改革”，改革是事業(yè)發(fā)展的動力，也是高校財務(wù)可持續(xù)發(fā)展的動力。高校財務(wù)管理體制之所以需要改革，是高校財務(wù)環(huán)境的變化要求“深化高校財務(wù)管理體制改革”。
（二）建國以來高校財務(wù)管理體制類型的演變
改革是為了開創(chuàng)未來，但必須總結(jié)歷史經(jīng)驗(yàn)。建國以來高校財務(wù)管理體制已經(jīng)歷了六次變革。
1.“統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、集中管理、統(tǒng)一核算”
在計劃經(jīng)濟(jì)體制下，我國高校實(shí)行的是“統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、集中管理、統(tǒng)一核算” 的財務(wù)管理體制。
2.“統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、集中管理”
1982年1月11日，教育部發(fā)布的《部屬高等學(xué)校財務(wù)管理試行辦法》第四條規(guī)定：“部屬高等學(xué)校的財務(wù)工作應(yīng)當(dāng)實(shí)行‘統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、集中管理、分工負(fù)責(zé)、權(quán)責(zé)結(jié)合’的原則?！?br />
3.“統(tǒng)一管理、一級核算”與“統(tǒng)一管理、兩級核算”
1986年10月15日，國家教委、財政部頒布的《高等學(xué)校財務(wù)管理改革實(shí)施辦法》第十條規(guī)定：“高等學(xué)校內(nèi)部的經(jīng)費(fèi)管理，原則上實(shí)行‘統(tǒng)一管理、一級核算、定額包干、節(jié)余留用’的辦法。規(guī)模較大的院校，對本校財務(wù)管理基礎(chǔ)較好的單位，可以實(shí)行‘統(tǒng)一管理、兩級核算、經(jīng)費(fèi)包干、節(jié)余留用’的辦法?！?br />
4.“一級核算、二級管理”與“二級核算、二級管理”
1989年5月13日，國家教委發(fā)出的《關(guān)于適當(dāng)集中財權(quán)加強(qiáng)財務(wù)管理的意見》第二條規(guī)定：“根據(jù)當(dāng)前實(shí)際情況和管理要求，各院校原則上應(yīng)實(shí)行‘一級核算、二級管理’的財務(wù)管理體制，規(guī)模較大而且具備條件的院校也可以實(shí)行‘二級核算、二級管理’的財務(wù)管理體制?！?br />
5.“統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、集中管理” 與“統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、分級管理”
1991年4月8日，國家教委、財政部發(fā)布的《高等學(xué)校“八五”期間財務(wù)工作的若干意見》第一條規(guī)定：“完善統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、分級管理的校內(nèi)財務(wù)管理體制?！?br />
1997年6月23日，《高校財務(wù)管理制度》規(guī)定，高等學(xué)校實(shí)行“統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、集中管理”的財務(wù)管理體制；規(guī)模較大的學(xué)校實(shí)行“統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、分級管理”的財務(wù)管理體制。
6.“統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、集中管理” 與“統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、分級管理、集中核算”
2007年1月15日，教育部、財政部發(fā)布的《關(guān)于“十一五”期間進(jìn)一步加強(qiáng)高等學(xué)校財務(wù)管理工作的若干意見》第五條規(guī)定：“高等學(xué)校應(yīng)實(shí)行‘統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、集中管理’的財務(wù)管理體制，規(guī)模較大的學(xué)校也可實(shí)行‘統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、分級管理、集中核算’的財務(wù)管理體制?！?br />
上述六個規(guī)章顯示了高校財務(wù)管理體制這樣的發(fā)展軌跡：“統(tǒng)一管理、兩級核算”→“ 一級核算、二級管理”或“二級核算、二級管理”→“ 適當(dāng)集中財權(quán)，統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、分級管理”或“統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、集中管理”→“ 統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、分級管理、集中核算”。從上述我國高校財務(wù)管理體制類型演變的軌跡可以看出，我國高校財務(wù)管理體制類型完成了從計劃經(jīng)濟(jì)體制向市場經(jīng)濟(jì)體制的轉(zhuǎn)化過程，經(jīng)過了逐步完善與成熟的過程。
（三） “統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、分級管理的校內(nèi)財務(wù)管理體制”應(yīng)始于20世紀(jì)80年代中期
一般認(rèn)為，我國高?！敖y(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、分級管理” 的財務(wù)管理體制是從“20世紀(jì)90年代以后出現(xiàn)的”。如仝乃禮、趙莉萍認(rèn)為：“20世紀(jì)90年代以后出現(xiàn)的‘分權(quán)’體制，即‘統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，分級管理’的管理體制?！鄙鲜鰧W(xué)者的依據(jù)可能是《高等學(xué)?！鞍宋濉逼陂g財務(wù)工作的若干意見》的第一條規(guī)定：“完善統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、分級管理的校內(nèi)財務(wù)管理體制?！钡?，1986年10月15日的規(guī)定已有了“統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、分級管理”的雛形，而1989年5月13日的規(guī)定已明確了“統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、二級管理’的財務(wù)管理體制?！币虼耍?991年4月8日的規(guī)定就提的是“完善”和“繼續(xù)實(shí)行”統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、分級管理的財務(wù)管理體制。
（四）這次改革緣于21世紀(jì)以來高校財務(wù)環(huán)境發(fā)生了重大變化
1.校外財務(wù)環(huán)境的變化
（1）實(shí)行部門預(yù)算制度；（2）實(shí)行政府采購制度；（3）實(shí)行國庫集中收付制度；（4）實(shí)行收支兩條線制度；（5）實(shí)行新的“政府收支分類改革方案”。
2.校內(nèi)財務(wù)環(huán)境的變化
（1）高校后勤實(shí)現(xiàn)社會化；（2）校辦企業(yè)改制與高校脫鉤；（3）獨(dú)立學(xué)院獨(dú)立于母體；（4）擴(kuò)招引起籌資活動凸現(xiàn)，并大建新校區(qū)；（5）并校造成多校區(qū)格局；（6）非義務(wù)教育收費(fèi)成為高?；I資的重要渠道。
二、財權(quán)配置是財務(wù)管理體制的核心
（一） 財權(quán)的涵義
所謂財權(quán)，是指財務(wù)主體擁有財力方面的一組權(quán)利束，財權(quán)的核心是支配權(quán)?！冬F(xiàn)代漢語詞典》解釋：“權(quán)力：職責(zé)范圍內(nèi)的支配力量?！薄妒袌鼋?jīng)濟(jì)大詞典》解釋：“財權(quán)指某個地區(qū)、部門或單位對一定財力（資金）所具有的支配使用權(quán)，即控制、管理、使用權(quán)?！?br />
（二） 財權(quán)配置是高校財務(wù)管理體制的核心
在論述高校財務(wù)管理體制時，學(xué)者們注意到“管理權(quán)限的劃分是管理體制的核心”。
王大勇認(rèn)為：“‘體制，是指國家機(jī)關(guān)、企業(yè)事業(yè)單位的權(quán)限劃分和按照這種劃分所設(shè)置的機(jī)構(gòu)，所形成的組織、制度與體系?！浜诵氖枪芾頇?quán)限的劃分。財務(wù)管理體制是調(diào)節(jié)和反映財務(wù)關(guān)系的制度和辦法。高等學(xué)校財務(wù)管理體制是正確處理高校各種財務(wù)關(guān)系的重要管理制度和組織形式，是國家預(yù)算管理體制的具體化，是教育管理體制的重要組成部分，是高校經(jīng)濟(jì)活動正常運(yùn)轉(zhuǎn)的核心和基礎(chǔ)?！?br />
白云龍認(rèn)為：“體制問題是管理工作中的根本問題。完善高校內(nèi)部的財務(wù)管理體制，其實(shí)質(zhì)是學(xué)校內(nèi)部財務(wù)管理權(quán)限的調(diào)整和再分配，其中隱含著利益關(guān)系的界定和劃分?！?br />
羅小紅認(rèn)為：“高等學(xué)校財務(wù)管理體制是高等學(xué)校財務(wù)關(guān)系的表現(xiàn)形式，是高等學(xué)校財務(wù)管理權(quán)限劃分和財務(wù)管理機(jī)構(gòu)設(shè)置的體系制度。”
程相斌認(rèn)為：“財務(wù)管理體制的核心是劃分財權(quán)，建立和完善經(jīng)濟(jì)責(zé)任制度財務(wù)管理體制是通過合理劃分財權(quán)，建立責(zé)權(quán)分明、責(zé)權(quán)利相結(jié)合的經(jīng)濟(jì)責(zé)任制，以理順財務(wù)關(guān)系，使高校的財經(jīng)工作和財務(wù)活動在校（院）長、總會計師和學(xué)校財務(wù)機(jī)構(gòu)的領(lǐng)導(dǎo)和組織下順利進(jìn)行?！?br />
可能限于論文篇幅，上述學(xué)者未進(jìn)一步論述財權(quán)配置中集權(quán)與分權(quán)、事權(quán)與財權(quán)以及財權(quán)配置的載體。本文下面論述高校財權(quán)配置中的這些問題。
三、集權(quán)與分權(quán)
財務(wù)管理體制的核心在于對集權(quán)與分權(quán)的有效選擇。高校的校級與二級單位之間，不同于中央政府與地方政府、也不同于母公司與子公司，因?yàn)槎墕挝徊皇蔷哂小皼Q策權(quán)”的自主辦學(xué)的實(shí)體，而是只有“執(zhí)行權(quán)”部門。這個關(guān)鍵點(diǎn)是研究高校集權(quán)與分權(quán)問題必須注意的，也是研究高校財務(wù)管理體制必須注意的。
（一）我國學(xué)者關(guān)于“適度分權(quán)”的論述
劉啟勝認(rèn)為：“在新財務(wù)管理體制下，學(xué)校保留統(tǒng)一制定學(xué)校財務(wù)方針政策和財務(wù)規(guī)章制度、制定經(jīng)費(fèi)分配政策的權(quán)力，通過適度分權(quán)、授權(quán)，將人事、教學(xué)和科研等方面的權(quán)力下放給學(xué)院，同時按照財權(quán)與事權(quán)相結(jié)合的原則，也將部分財權(quán)下放給學(xué)院分級管理?！?
曹勇認(rèn)為：“適度分權(quán)、授權(quán)，在合理制訂具體到每個院系的預(yù)算的基礎(chǔ)上，對各院系實(shí)行目標(biāo)管理，將部門預(yù)算框架下的權(quán)力下放給各院系領(lǐng)導(dǎo)，并將其作為各部門執(zhí)行任務(wù)的控制機(jī)制和考核激勵機(jī)制，對各院系的預(yù)算執(zhí)行過程進(jìn)行必要的控制，保證各部門的活動不偏離企業(yè)的目標(biāo)，并對各院系的預(yù)算執(zhí)行情況進(jìn)行考核，根據(jù)各院系的預(yù)算完成情況確定獎懲，充分調(diào)動各院系的積極性。”
（二）筆者認(rèn)為，即使“統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、分級管理”，也應(yīng)“適度集權(quán)”
1990年明確“統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、分級管理”后強(qiáng)調(diào)“適度集權(quán)”。1990年4月12日，國家教委發(fā)布的《關(guān)于委屬高校一九九O年財務(wù)工作的若干意見》第三條規(guī)定：“適當(dāng)集中財權(quán)，加強(qiáng)財務(wù)工作的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)?！?br />
1991年4月8日，國家教委、財政部發(fā)布的《高等學(xué)校“八五”期間財務(wù)工作的若干意見》第一條規(guī)定：“適當(dāng)集中財權(quán)，完善統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、分級管理的校內(nèi)財務(wù)管理體制。完善高等學(xué)校內(nèi)部統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、分級管理的財務(wù)管理體制。在繼續(xù)實(shí)行高校內(nèi)部財務(wù)分級管理的同時，必須加強(qiáng)財務(wù)工作的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，堅持“一支筆”審批制度，集中財權(quán)?！?br />
2000年6月12日，教育部、財政部發(fā)布的《關(guān)于高等學(xué)校建立經(jīng)濟(jì)責(zé)任制加強(qiáng)財務(wù)管理的幾點(diǎn)意見》第二條第五款規(guī)定：“高等學(xué)校校內(nèi)結(jié)算中心的主要任務(wù)是適當(dāng)集中財力，加強(qiáng)內(nèi)部資金管理，防止體外循環(huán)，不得超出業(yè)務(wù)范圍從事非法集資、高息攬存、儲蓄或發(fā)放貸款等金融業(yè)務(wù)?！?br />
2002年2月11日，教育部、財政部發(fā)布的《關(guān)于清理檢查直屬高校資金往來情況，加強(qiáng)資金管理確保資金安全的通知》第二條規(guī)定：“加強(qiáng)資金集中管理，實(shí)行會計委派制。”
從上面的部門規(guī)章可以得出結(jié)論，在規(guī)定“統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、分級管理的財務(wù)管理體制” 時，都強(qiáng)調(diào)了“適當(dāng)集中財權(quán)”；并提出“集中核算”、“加強(qiáng)資金集中管理”、實(shí)行會計委派制。上述政府實(shí)行的實(shí)行部門預(yù)算制度、政府采購制度、國庫集中收付制度、收支兩條線制度等這些高度集權(quán)的措施，高校財務(wù)必須執(zhí)行。
恩格斯曾在《集權(quán)和自由》指出：“集權(quán)是國家的本質(zhì)，國家的生命基礎(chǔ)，而集權(quán)之不無道理正在于此。每個國家必然要力求實(shí)現(xiàn)集權(quán)，每個國家，從專制君主政體起到共和政體止，都是集權(quán)的。美國是這樣，俄國也是這樣。沒有一個國家可以不要集權(quán)，聯(lián)邦制國家需要集權(quán)，絲毫也不亞于發(fā)達(dá)的集權(quán)國家。只要存在著國家，每個國家就會有自己的中央，每個公民只是因?yàn)橛屑瘷?quán)才履行自己的公民職責(zé)?！?
謝志華指出：“最好的集權(quán)就是有效的分權(quán)、分權(quán)職責(zé)明確，并相互協(xié)調(diào)一致本身就實(shí)現(xiàn)了集權(quán)的要求。這兩者之間尤其要調(diào)劑有度，協(xié)同使用。而有效控制此‘度’的根源就在于，明確財務(wù)申批者的權(quán)、責(zé)、利。這個無形的尺度使集權(quán)與分權(quán)并存而不產(chǎn)生矛盾，誰的權(quán)責(zé)所在，誰來控制財權(quán)。清晰界定各自的權(quán)、責(zé)、利?！?
四、財權(quán)與事權(quán)的關(guān)系
（一）財權(quán)與事權(quán)概念的由來
前已述及財權(quán)的概念。財權(quán)與事權(quán)的概念首先來自財政。許毅、陳寶森指出：“財權(quán)和事權(quán)也是聯(lián)系在一起，我國的社會制度決定國民經(jīng)濟(jì)的主體是國營企業(yè)與事業(yè)。國營企業(yè)和事業(yè)歸哪一級管理，即事權(quán)放在哪一級，財權(quán)也相應(yīng)放在哪一級?！胤截敊?quán)的大小和中央劃給地方的事權(quán)應(yīng)當(dāng)一致起來?！胤截敊?quán)的大小，表現(xiàn)在事權(quán)的劃分上，反映在各項支出的支配權(quán)上。” 這可能是最早的經(jīng)典解釋了。
李剛認(rèn)為：“事權(quán)和財權(quán)的概念為中國財政理論所特有，國際財政分權(quán)理論基本上不使用這樣的表述。這一理論和概念的形成，與中國計劃經(jīng)濟(jì)歷史密切相關(guān)。事權(quán)和財權(quán)及兩者的統(tǒng)一，比較權(quán)威的表述，是財權(quán)和政權(quán)總是聯(lián)系在一起，有政權(quán)就必須有財權(quán)，否則無法實(shí)現(xiàn)其政治經(jīng)濟(jì)任務(wù)。”
張揚(yáng)認(rèn)為：“事權(quán)是按照各部門的職能分工、業(yè)務(wù)性質(zhì)進(jìn)行劃分，并以經(jīng)濟(jì)責(zé)任的形式得以體現(xiàn)，同時通過業(yè)績考核對其經(jīng)濟(jì)責(zé)任履行情況進(jìn)行評價。但是，事權(quán)的行使和經(jīng)濟(jì)責(zé)任的履行必須有財權(quán)作保障，才能有效保證各預(yù)算單位嚴(yán)格按預(yù)算完成預(yù)定目標(biāo)，各司其職。事權(quán)是本質(zhì)，財權(quán)是保障，賦予財權(quán)才能使事權(quán)得以落實(shí)。財權(quán)集中表現(xiàn)在收入權(quán)和支出權(quán)兩方面，各責(zé)任部門履行其職責(zé)就必然發(fā)生支出，即通過支出行使事權(quán)。所以，要考核其業(yè)績就必須使行為人能通過支出權(quán)的行使調(diào)整其行為，以實(shí)現(xiàn)預(yù)算目標(biāo)。否則脫離了財權(quán)的事權(quán)就是一種空洞的權(quán)利，履行職責(zé)就是一種被動行為?！?br />
（二） “財權(quán)與事權(quán)統(tǒng)一”還是“財權(quán)與事權(quán)相結(jié)合”
1.提到“財權(quán)與事權(quán)統(tǒng)一”的有：
1994年7月3日，國務(wù)院頒布的《關(guān)于<中國教育改革和發(fā)展綱要>的實(shí)施意見》 第二十二條規(guī)定：“為實(shí)現(xiàn)事權(quán)與財權(quán)的統(tǒng)一，要進(jìn)一步改革教育經(jīng)費(fèi)管理體制?！?br />
1994年11月17日，國家教育委員會發(fā)布的《關(guān)于當(dāng)前國家教委委屬高校財經(jīng)工作中幾點(diǎn)意見的通知》第二條規(guī)定：“學(xué)校內(nèi)部應(yīng)建立和完善各級經(jīng)濟(jì)責(zé)任制，按照財權(quán)和事權(quán)統(tǒng)一的原則，明確學(xué)校領(lǐng)導(dǎo)、校級財務(wù)部門和二級財務(wù)部門及有關(guān)管理人員的經(jīng)濟(jì)權(quán)限和應(yīng)承擔(dān)的職責(zé)，進(jìn)行定期檢查和考核。”
2.提到“財權(quán)與事權(quán)相結(jié)合”的有：
2007年1月15日，教育部、財政部發(fā)布的《關(guān)于“十一五”期間進(jìn)一步加強(qiáng)高等學(xué)校財務(wù)管理工作的若干意見》第十二條規(guī)定：“高等學(xué)校應(yīng)根據(jù)財權(quán)與事權(quán)相結(jié)合的原則，探索建立與目標(biāo)、任務(wù)、績效掛鉤的資源分配機(jī)制?！?br />
（三）采用“財權(quán)與事權(quán)統(tǒng)一”與“財權(quán)與事權(quán)相結(jié)合” 哪個為宜
1.關(guān)于對“財權(quán)與事權(quán)統(tǒng)一”爭議
原財政部副部長樓繼偉在“中國發(fā)展高層論壇”2006年會上表示，事權(quán)與財權(quán)要統(tǒng)一是“一個錯誤的概念”。還有的學(xué)者認(rèn)為：“事權(quán)與財權(quán)的不統(tǒng)一是多數(shù)國家的通常做法?！薄霸诶眄樦醒肱c地方的財政關(guān)系中，我國一些實(shí)際部門和學(xué)術(shù)界似乎有一種約定俗成的觀點(diǎn)，即‘事權(quán)與財權(quán)統(tǒng)一論’；有的甚至把它作為理順中央與地方財政關(guān)系的準(zhǔn)則，作為財政管理體制改革的方向。這個論點(diǎn)在理論上是否站得住，在實(shí)踐中是否行得通，很值得進(jìn)一步探討。究竟采用哪一種改革思路?我們主張按照世界多數(shù)國家通常的做法，財權(quán)適當(dāng)集中在中央，事權(quán)以地方為主。”
2.“相匹配”的提法
黨的十六屆五中全會通過的《中共中央關(guān)于制定國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展第十一個五年規(guī)劃的建議》中強(qiáng)調(diào)：“合理界定各級政府的事權(quán)，調(diào)整和規(guī)范中央與地方、地方各級政府間的收支關(guān)系，建立健全與事權(quán)相匹配的財稅體制?！?br />
3.筆者的觀點(diǎn)
類似的表述還有財權(quán)與事權(quán)“相一致” 、“相對應(yīng)”、“相對稱”、“相平衡”等等。劉維民、齊紅更明確指出：“建立‘錢隨事走’的預(yù)算觀念?！?br />
筆者認(rèn)為，采用財權(quán)與事權(quán)相匹配，財權(quán)與事權(quán)相結(jié)合或事權(quán)與財權(quán)相適應(yīng)為宜。注意：這兩者關(guān)系是“財權(quán)”在前，“事權(quán)”在后，即財權(quán)與事權(quán)相匹配（辦多少事有多少錢保障），而不是事權(quán)與財權(quán)相匹配（有多少錢辦多少事了）。
五、高校預(yù)算是財權(quán)配置的載體
（一） 高校預(yù)算在財權(quán)配置中的作用
1.財權(quán)配置中主導(dǎo)作用
2007年1月15日，教育部、財政部發(fā)布的《關(guān)于“十一五”期間進(jìn)一步加強(qiáng)高等學(xué)校財務(wù)管理工作的若干意見》第十三條規(guī)定：“高等學(xué)校應(yīng)充分發(fā)揮預(yù)算在資源配置中的主導(dǎo)作用?！A(yù)算執(zhí)行的責(zé)任應(yīng)分解到校內(nèi)各部門、各單位。”
2.全校經(jīng)濟(jì)工作的指揮棒作用
2000年6月12日，教育部、財政部發(fā)布的《關(guān)于高等學(xué)校建立經(jīng)濟(jì)責(zé)任制加強(qiáng)財務(wù)管理的幾點(diǎn)意見》第一條第一款規(guī)定：“學(xué)校預(yù)算一經(jīng)正式確定，就應(yīng)成為全校經(jīng)濟(jì)工作的‘指揮棒’?！?br />
已有的研究成果還表明，“高校預(yù)算管理體制”是高校財務(wù)管理體制的核心，是財務(wù)管理體制的主導(dǎo)環(huán)節(jié)，它負(fù)責(zé)高校的財權(quán)配置問題。
（二） 高校預(yù)算的定義未突出“財權(quán)配置”
刁育敏認(rèn)為：“高等學(xué)校財務(wù)預(yù)算是高等學(xué)校根據(jù)自身事業(yè)發(fā)展計劃和任務(wù)編制的年度收支計劃。高等學(xué)校預(yù)算是國家預(yù)算的重要組成部分，是學(xué)校經(jīng)濟(jì)命脈的中樞神經(jīng)，是帶動學(xué)校經(jīng)濟(jì)工作的龍頭，是整個學(xué)校財經(jīng)管理的核心，它反映了高等學(xué)校事業(yè)計劃和工作任務(wù)的規(guī)模和方向，是高等學(xué)校財務(wù)工作的基本依據(jù)。”
于輝認(rèn)為：“高等學(xué)校預(yù)算是指高等學(xué)校根據(jù)事業(yè)發(fā)展計劃和任務(wù)編制的年度財務(wù)收支計劃。也可以說，高等學(xué)校預(yù)算是高等學(xué)校年度內(nèi)所要完成的事業(yè)計劃和工作任務(wù)的貨幣表現(xiàn)，是高等學(xué)校日常組織收入和控制支出的依據(jù)。同時，它是一個學(xué)校的規(guī)模和事業(yè)計劃的財力保證，也是高等學(xué)校對事業(yè)發(fā)展方向的綜合反映。”
張和生認(rèn)為：“高校預(yù)算是指高校根據(jù)事業(yè)發(fā)展計劃和任務(wù)編制的年度財務(wù)收支計劃。也可以說，高校預(yù)算是高校年度內(nèi)所要完成的事業(yè)計劃和工作任務(wù)的貨幣體現(xiàn)，是高校日常收入組織和支出控制的依據(jù)，也是一個高校的規(guī)模和事業(yè)發(fā)展方向的綜合反映?！?br />
林慧卿認(rèn)為：“高校財務(wù)預(yù)算是指高校根據(jù)學(xué)校各項事業(yè)發(fā)展計劃和任務(wù)編制的年度財務(wù)收支計劃，是學(xué)校經(jīng)濟(jì)狀況的綜合反映，包含高校全部資金的收支內(nèi)容。預(yù)算管理的好壞將直接影響到高校的財務(wù)狀況和持續(xù)發(fā)展能力。因此如何做好預(yù)算管理工作，對推進(jìn)學(xué)校穩(wěn)定、協(xié)調(diào)、快速發(fā)展具有重要意義。”
在編制高等學(xué)校預(yù)算時，經(jīng)常用到經(jīng)濟(jì)學(xué)上的“切蛋糕”理論。中央宣傳部理論局指出：“經(jīng)濟(jì)學(xué)家們往往把國民收入總量比喻成‘蛋糕’，而把收入分配比喻成‘切蛋糕’。‘蛋糕’的切割和分配是個變量，切多切少、切大切小、怎樣分配很有講究?！?中國（海南）改革發(fā)展研究院院長遲福林指出：中國已到了“不分好蛋糕就無法做大蛋糕的關(guān)鍵階段?！薄扒械案狻崩碚搶?shí)際上就是財權(quán)配置理論。
因此，筆者認(rèn)為，高等學(xué)校預(yù)算是指高等學(xué)校根據(jù)事業(yè)發(fā)展計劃和任務(wù)，依照高校預(yù)算管理體制，運(yùn)用財權(quán)配置的方式編制的年度財務(wù)收支計劃。是學(xué)校年度內(nèi)要完成的事業(yè)計劃和工作任務(wù)的貨幣表現(xiàn)，是高等學(xué)校組織收入和控制支出的依據(jù)，反映了高等學(xué)校事業(yè)計劃和工作任務(wù)的規(guī)模和方向，是高等學(xué)校財務(wù)工作的的核心。高等學(xué)校預(yù)算是財權(quán)配置的載體，要充分發(fā)揮高校預(yù)算在財權(quán)配置中的作用，學(xué)校預(yù)算一經(jīng)正式確定，就應(yīng)成為全校經(jīng)濟(jì)工作的“指揮棒”。
（三） 高等學(xué)校預(yù)算體現(xiàn)“財權(quán)配置”時應(yīng)注意的問題
1.編制高校預(yù)算在財權(quán)配置上應(yīng)有一定比例
（1） 美國
孟慶鵬的考察顯示：“在預(yù)算支出方面，美國高校主要包括人員經(jīng)費(fèi)支出和日常公用經(jīng)費(fèi)支出。在經(jīng)費(fèi)支出構(gòu)成上，工資支出占相當(dāng)高的比例，一般為學(xué)校支出的50~60%。在公立院校中普遍達(dá)到了60%，例如，在加利福尼亞州立大學(xué)北嶺分校和紐約州立大學(xué)石溪分校其工資支出均達(dá)到了學(xué)校支出的60%。美國高校為了吸引人才，建立高素質(zhì)的師資隊伍，對教師都采取適度的高薪政策，其待遇隨著政府物價指數(shù)的增長而增加。在工資支出之外，高校較大的支出項目是教學(xué)費(fèi)用、科研費(fèi)用、辦公用品和水電費(fèi)?！?br />
（2） 德國、法國、瑞典
冶金高校財務(wù)管理考察團(tuán)的考察顯示：“編制的內(nèi)容：在年度計劃經(jīng)費(fèi)核定的基礎(chǔ)上，首先按大項目分類，主要有人員、教學(xué)、科研、公共條件和維修等方面的費(fèi)用。人員經(jīng)費(fèi)在財務(wù)計劃中占的比例較大，如亞深工業(yè)大學(xué)，人員經(jīng)費(fèi)占總經(jīng)費(fèi)的65%~70%，隆德大學(xué)的人員經(jīng)費(fèi)也占總計劃的53%?！?br />
（3） 澳大利亞、新西蘭
盛裕良等的考察顯示：“各學(xué)校一般可將經(jīng)費(fèi)分為人員經(jīng)費(fèi)和非人員經(jīng)費(fèi)。澳、新高校經(jīng)費(fèi)預(yù)算中65%~75%寫的經(jīng)費(fèi)為人員經(jīng)費(fèi)，25%~35%為公用經(jīng)費(fèi)，兩者有效的調(diào)整系數(shù)為1.5%~1.9%?！?br />
（4） 中國香港
王舒、張文娟的考察顯示：“大部分香港高校預(yù)算分配上采用了按一定的比例切塊的資源調(diào)配模式。例如，香港城市大學(xué)按5%的機(jī)動費(fèi)（3%校長儲備及2%特別儲備，以應(yīng)對非常開支的需要）、65%學(xué)術(shù)及科研經(jīng)費(fèi)、30%行政及學(xué)術(shù)支援經(jīng)費(fèi)來切塊；總教學(xué)預(yù)算中按教學(xué)80%、科研20%切塊。教學(xué)預(yù)算中各課程的資源分配主要以學(xué)分?jǐn)?shù)（或?qū)W生數(shù)）為主要基數(shù)來分配，同時考慮的因素還有：教職員薪金及部門運(yùn)作開支、電腦及各項資訊開支、專科教學(xué)設(shè)備開支（如專項實(shí)驗(yàn)室）以及績效綜合指數(shù)等。科研預(yù)算主要考慮以下兩個因素：純科研預(yù)算根據(jù)部門中的研究人員數(shù)目來制定，應(yīng)用研究預(yù)算根據(jù)部門中的教職員人數(shù)來制定?！?
2.編制高校預(yù)算應(yīng)有專家參與
張貴龍認(rèn)為：“學(xué)術(shù)委員會在預(yù)算制定過程中的作用。同美國其他大學(xué)一樣，伯克利大學(xué)的學(xué)術(shù)委員會（academic senate）由學(xué)校全體教師組成，學(xué)術(shù)委員會下設(shè)預(yù)算委員會（budgetcommittec），該委員會負(fù)責(zé)全校人員經(jīng)費(fèi)預(yù)算的政策制定，委員會成員由主管計劃和預(yù)算工作的副校長、行政部門負(fù)責(zé)人以及院、系教授組成。委員會的設(shè)立保證了在制定預(yù)算時既能反映行政權(quán)力的要求，也能反映學(xué)校力量的聲音?！?br />
王舒、張文娟認(rèn)為：“預(yù)算制定的科學(xué)性。這主要體現(xiàn)在其實(shí)施的嚴(yán)肅性和權(quán)威性。高校的預(yù)算工作先由五名工作人員組成的工作小組撰寫草案，組成有九名專家組成的預(yù)算建議顧問委員會，該委員會由分管的副校長負(fù)責(zé)，由各學(xué)院教授、財務(wù)處長和各學(xué)院代表組成。該委員會向分管校長和執(zhí)行委員會提出建議，如：總體預(yù)算的政策與結(jié)構(gòu)；計劃目標(biāo)與預(yù)算之間的關(guān)系；預(yù)算支出與實(shí)際支出之間的關(guān)系等等。” 3.預(yù)算執(zhí)行剛性
王舒、張文娟認(rèn)為：“美國高校的預(yù)算控制相當(dāng)嚴(yán)格。學(xué)校財務(wù)處下設(shè)專門的控制辦公室，校內(nèi)各單位均設(shè)置預(yù)算員，負(fù)責(zé)執(zhí)行本單位的預(yù)算，任何單位都不得突破預(yù)算。高校校長盡管掌握一定的機(jī)動資金，但無權(quán)動用，在特殊情況下經(jīng)校董事會同意后方可動用?！?br />
王林昌、薛秀清也認(rèn)為：“預(yù)算的編制與使用。美國高校預(yù)算編制有嚴(yán)格的程序，要提前一年編制，層層審查論證，不斷完善，最后上報到州長。州長批準(zhǔn)的預(yù)算，各高校必須無條件遵守。為嚴(yán)格控制預(yù)算，高校財務(wù)處下設(shè)有專門的控制辦公室，校內(nèi)各預(yù)算單位均設(shè)有預(yù)算員，負(fù)責(zé)執(zhí)行本單位的預(yù)算，任何單位都不得突破預(yù)算?！?br />
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