預(yù)算管理是高等學(xué)校財(cái)務(wù)管理的核心與關(guān)鍵。按照《高等學(xué)校財(cái)務(wù)制度》規(guī)定:“高等學(xué)校預(yù)算是指高等學(xué)校根據(jù)事業(yè)發(fā)展計(jì)劃和任務(wù)編制的年度財(cái)務(wù)收支計(jì)劃。高等學(xué)校必須在年度開始前編制預(yù)算。預(yù)算的內(nèi)容包括收入預(yù)算和支出預(yù)算。預(yù)算由校級預(yù)算和所屬各級預(yù)算組成?！笨梢哉f,預(yù)算管理就是指一種貨幣化、具體化的學(xué)校事業(yè)發(fā)展計(jì)劃與管理活動。高等學(xué)校預(yù)算管理的基本職能主要包括兩個方面。一是資源配置。這是其最基本的職能。在可能的范圍內(nèi),通過充分掌握相關(guān)信息,制定有效的預(yù)算計(jì)劃,有利于其合理的資源配置。二是成本控制。這也是其重要職能。高等學(xué)校的預(yù)算,尤其是支出預(yù)算,實(shí)際上就是一種成本控制?！督逃控?cái)政部關(guān)于“十一五”期間進(jìn)一步加強(qiáng)高等學(xué)校財(cái)務(wù)管理工作的若干意見》明確指出,各項(xiàng)支出要有預(yù)算安排,要有支出標(biāo)準(zhǔn),要有制度依據(jù)。另外,高等學(xué)校預(yù)算管理還具有資金籌措的功能,作為自主辦學(xué)主體,可以從多種渠道籌措發(fā)展資金,以滿足學(xué)校發(fā)展需要。地方高等學(xué)校預(yù)算管理有其突出的矛盾和問題,因而形成了相對特殊的預(yù)算管理?xiàng)l件和要求,只有在對這些特殊的預(yù)算管理問題、條件和要求正確認(rèn)知和把握的基礎(chǔ)上,才可能進(jìn)行正確的預(yù)算管理行為選擇,優(yōu)化其預(yù)算管理,形成基本特色,最大化地發(fā)揮預(yù)算管理效能。
一、地方高等學(xué)校預(yù)算管理的特殊困境
地方高等學(xué)校諸多相對特殊的預(yù)算管理?xiàng)l件,規(guī)定、制約著其預(yù)算管理行為,極易使其陷入困境。
第一,有效資源相對短缺。相對其他高等學(xué)校而言,地方高等學(xué)校有效資源更為短缺,這集中地表現(xiàn)在一些主體資源上。如,學(xué)費(fèi)收入。地方高等學(xué)校生均學(xué)費(fèi)收入一般都較其它高等學(xué)校低,尤其是那些依托腹地處于欠發(fā)達(dá)地區(qū)的學(xué)校,學(xué)費(fèi)收入不僅偏少,而且收繳學(xué)費(fèi)難度更大,這必然會導(dǎo)致其有效資源的相對不足,收入預(yù)算難以到位。再如,財(cái)政撥款。近幾年來,我國教育事業(yè)取得了長足的發(fā)展,但隨之帶來的是資金的嚴(yán)重不足,特別是財(cái)政撥款缺口較大。據(jù)統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示,在我國,國家財(cái)政收入占GDP的比例,即使在2002年這個比例最高的年份,也只達(dá)到3.32%,與世界平均水平5.1%仍然相距甚遠(yuǎn),而許多地方高等學(xué)校,國家和地方對其持續(xù)加大投入,沒有與財(cái)政支出的高速增長實(shí)現(xiàn)同步,因而嚴(yán)重滯后于地方高等學(xué)校對辦學(xué)資金的需求,這必然會造成其收支矛盾日益突出。又如,赤字預(yù)算?！坝捎谡畬Ω咝＝逃?jīng)費(fèi)投入不足,而高校擴(kuò)大招生規(guī)模后,辦學(xué)條件、基本建設(shè)和自身發(fā)展對資金需求旺盛,辦學(xué)經(jīng)費(fèi)的供需矛盾十分突出,加上教育形勢發(fā)展所迫,金融市場的開放與競爭,政府部門的默許,利用銀行貸款發(fā)展已成為高校新的資金來源。”而這同時也會帶來預(yù)算編制的赤字,構(gòu)成高校發(fā)展的潛在風(fēng)險;還如,助學(xué)貸款。由于地方高等學(xué)校區(qū)域狹小,助學(xué)貸款資金運(yùn)作空間不大,導(dǎo)致學(xué)生助學(xué)貸款相對額度小、數(shù)量少、不到位等情況,尤其是那些欠發(fā)達(dá)地區(qū)的高等學(xué)校,更是不能足額配置到位,再加之來自這些地區(qū)的許多學(xué)生普遍還貸能力較弱,極易形成銀行與貸款學(xué)生之間的不良關(guān)系,而生源地學(xué)生貸款更是手續(xù)繁瑣,延時漫長,這些都會造成地方高等學(xué)校在助學(xué)貸款資源配置上的困境,從而影響到其有效的預(yù)算管理。
第二,財(cái)會隊(duì)伍建設(shè)滯后。地方高等學(xué)校面對未來,實(shí)施預(yù)算管理,必須要有一支具有高素質(zhì)的現(xiàn)代化財(cái)會隊(duì)伍。但地方高等學(xué)校由于資金有限、人力資源缺乏,其財(cái)務(wù)人員大都不能得到及時而又良好的預(yù)算管理培訓(xùn),特別是那些欠發(fā)達(dá)地區(qū)的高等學(xué)校,其財(cái)會隊(duì)伍建設(shè)嚴(yán)重滯后,一些財(cái)務(wù)人員對預(yù)算管理的重要性、科學(xué)性、其中所具有的技術(shù)性及其歷史的演化、適時的演進(jìn)大都缺乏必要的認(rèn)知、正確的理解和準(zhǔn)確的把握,這十分不利于學(xué)校在預(yù)算管理中編制富有成效的預(yù)算管理方案。
第三,信息資源內(nèi)強(qiáng)外弱。地方高等學(xué)校預(yù)算管理的又一特殊因素就是信息資源的占有與交流問題。從內(nèi)部信息資源來看,由于一般來說,其規(guī)模相對較小,關(guān)系相對簡明,學(xué)校各級預(yù)算管理的內(nèi)部信息也就相對更為透亮,因而對預(yù)算管理的把握相對較為容易。然而,從其預(yù)算管理整個信息資源系統(tǒng)來看,由于信息渠道層級流轉(zhuǎn)環(huán)節(jié)較多,信息傳遞速度相對緩慢,因而其在對外部信息資源的占有、把握較省屬、部屬等高等學(xué)校明顯偏弱,這也就必然會導(dǎo)致地方高等學(xué)校在預(yù)算管理的調(diào)控力度、調(diào)控政策、調(diào)控范圍諸多方面都居于劣勢。
第四,層級調(diào)控時差偏大。由于地方高等學(xué)校內(nèi)外部預(yù)算管理層級相對更多,在預(yù)算管理的不同層次、部門之間調(diào)控時,相對存在著更大的時差,預(yù)算編制時間及指標(biāo)下達(dá)往往嚴(yán)重滯后,因而很難進(jìn)行事前控制。事中如果缺乏完善的預(yù)算制度,也無法對諸多事項(xiàng)進(jìn)行有效的預(yù)算制度規(guī)范。由此會影響到事后對預(yù)算管理的科學(xué)分析,導(dǎo)致其無法提供詳盡、有效的指標(biāo)信息。這也是許多地方高等學(xué)校預(yù)算管理工作之所以在調(diào)控的力量組合、要素整合、手段選擇等方面經(jīng)常與學(xué)?，F(xiàn)實(shí)管理相脫節(jié),不能實(shí)質(zhì)性地發(fā)揮學(xué)校預(yù)算管理系統(tǒng)功能的根本原因之一。一些地方高等學(xué)校甚至已經(jīng)到了四五月份,預(yù)算管理的具體方案和相關(guān)指標(biāo)仍然不能到位,許多項(xiàng)目則不得不提早展開,預(yù)算管理方案則成為一種擺設(shè),根本不能發(fā)揮其應(yīng)有的控制作用,失去了其基本價值和功效。
第五,控制監(jiān)督機(jī)制偏弱。影響地方高等學(xué)校預(yù)算管理的另一突出問題就是控制監(jiān)督機(jī)制偏弱的問題。一方面,地方高等學(xué)校與其他所有高等學(xué)校一樣,在高校制度上存在著“所有者缺位”現(xiàn)象,亦即“高等教育出資人主要是國家,國家是高校凈資產(chǎn)的終極所有者,但國家并不要求償還其提供的財(cái)產(chǎn),也不要求分享經(jīng)濟(jì)上的利益,而是將這些資產(chǎn)交給高校自行經(jīng)營和管理,對于高等學(xué)校而言,國家對其投資,但并不對其進(jìn)行財(cái)務(wù)管理,造成投資的所有者缺位;高校管理者獨(dú)立行使法人權(quán)力,但并不承擔(dān)具體的受托責(zé)任,導(dǎo)致財(cái)產(chǎn)缺乏有效的管理和監(jiān)督”。地方高等學(xué)校財(cái)務(wù)管理在這方面彈性空間更是過大,沒有嚴(yán)格的成本核算和損益算計(jì)的內(nèi)在需求,因而勢必會影響到地方高等學(xué)校的預(yù)算管理;另一方面,由于地方高等學(xué)校處于高校預(yù)算管理的低端,與國家核心管理層級相距較遠(yuǎn),而預(yù)算管理的控制監(jiān)督力度總體上逐級遞減,因而在一些地方高等學(xué)校,控制監(jiān)督機(jī)制對于預(yù)算管理所起的作用實(shí)際上也就更為弱小了。
二、地方高等學(xué)校預(yù)算管理的優(yōu)化策略
針對地方高等學(xué)校預(yù)算管理的特殊矛盾和困境,可以采取一系列改善其不利影響因素,發(fā)揮其地方優(yōu)勢的諸多優(yōu)化策略。
第一,尋求開源節(jié)流方式,增加學(xué)校有效資源。有效資源是地方高等學(xué)校預(yù)算管理的基本條件,有效資源的缺乏從根本上制約著其預(yù)算管理的功效,因而,通過多種方式增加有效資源應(yīng)該說是地方高等學(xué)校優(yōu)化預(yù)算管理的重中之重。如,學(xué)校一方面可以盤活資產(chǎn),增加各種經(jīng)營性收入;另一方面可以通過加強(qiáng)銀校聯(lián)合、校企聯(lián)營、合作辦學(xué)和建設(shè)獨(dú)立學(xué)院、暢通學(xué)生助學(xué)貸款渠道,引進(jìn)各種科技服務(wù)項(xiàng)目、開辟學(xué)校融資渠道,采取切實(shí)可行的節(jié)支方式,強(qiáng)化學(xué)校細(xì)節(jié)管理,從而保證更多資金和其他資源存量。這樣,才能真正使學(xué)校的預(yù)算管理建立在足夠的有效資源基礎(chǔ)之上,能夠得到不斷優(yōu)化并且富有實(shí)際成效。
第二,加強(qiáng)財(cái)會隊(duì)伍建設(shè),強(qiáng)化預(yù)算管理效率。高等學(xué)校在緩解擴(kuò)大規(guī)模與提升層次的雙重壓力、推進(jìn)管理機(jī)制創(chuàng)新與防范潛在風(fēng)險的有機(jī)結(jié)合進(jìn)程中,財(cái)務(wù)管理的復(fù)雜性、綜合性、精細(xì)化程度進(jìn)一步加深。這就要求財(cái)務(wù)部門所編報(bào)、提供的財(cái)務(wù)信息,其理解性必須不斷增強(qiáng),尤其是地方高等學(xué)校,財(cái)務(wù)預(yù)算管理必須面向未來的重大戰(zhàn)略決策,及時提供必要的信息支撐。因此,優(yōu)化地方高等學(xué)校的預(yù)算管理,應(yīng)該高度重視財(cái)會人員的預(yù)算管理培訓(xùn),使他們不斷地學(xué)習(xí)新知識、更新觀念、優(yōu)化知識結(jié)構(gòu),提高其解決財(cái)務(wù)問題的能力,使之能夠更好地采集和提供會計(jì)信息,為領(lǐng)導(dǎo)正確把握學(xué)校發(fā)展現(xiàn)狀和謀劃未來、制定學(xué)校重大決策提供依據(jù)。
第三,構(gòu)筑高效信息平臺,提升預(yù)算科技含量。優(yōu)化地方高等學(xué)校的預(yù)算管理,一方面,必須構(gòu)筑富有較高效率的信息平臺。不僅要暢通其不同管理層級之間的信息渠道,而且要加強(qiáng)與其他相關(guān)單位之間的信息交換和溝通,從而使學(xué)校預(yù)算管理建立在對相關(guān)預(yù)算信息充分把握的基礎(chǔ)之上。尤其是要注重努力消解不同管理層次信息傳遞、預(yù)算下達(dá)的時效層差,強(qiáng)化基于各類信息的風(fēng)險預(yù)測及其防范,以增強(qiáng)地方高等學(xué)校預(yù)算管理的針對性、有效性。另一方面,必須提升預(yù)算編制的科技含量。預(yù)算編制要有超前意識,要在支出預(yù)算管理上積極加強(qiáng)預(yù)算“項(xiàng)目庫”工作,即遵照“大口徑”預(yù)算管理規(guī)律,做好工作,提出未來三至五年的工作思路和規(guī)劃,做好六至八月的項(xiàng)目申報(bào)工作,爭取通過“項(xiàng)目庫”管理得到更多的經(jīng)費(fèi)支撐;要在加強(qiáng)“零基預(yù)算”基礎(chǔ)上推出“績效預(yù)算”,所謂“零基預(yù)算”,是指不考慮過去的預(yù)算項(xiàng)目和收支水平,以零為基點(diǎn)編制的預(yù)算,而“績效預(yù)算”則是在“零基預(yù)算”基礎(chǔ)上的改進(jìn),即通過衡量各教學(xué)單位教學(xué)、科研等方面的績效(包括效率、質(zhì)量、成本等),決定資金配給的方向和數(shù)量的預(yù)算編制方法。通過推出“績效預(yù)算”,合理分配和有效利用學(xué)校的資源,從而鼓勵各單位節(jié)約經(jīng)費(fèi)、重視教學(xué)科研質(zhì)量,以實(shí)現(xiàn)學(xué)校的整體發(fā)展目標(biāo);要貫徹“一要吃飯,二要建設(shè),三要發(fā)展”原則,根據(jù)事業(yè)發(fā)展的需要與財(cái)力的可能,強(qiáng)調(diào)保證重點(diǎn),兼顧一般,促進(jìn)學(xué)校各項(xiàng)事業(yè)的發(fā)展,在編制預(yù)算時,安排適當(dāng)?shù)暮髠滟Y金,保證學(xué)校應(yīng)急項(xiàng)目支出,以實(shí)現(xiàn)預(yù)算年度學(xué)校整體事業(yè)目標(biāo);在把握學(xué)校的實(shí)際和全局的基礎(chǔ)上,與學(xué)校發(fā)展的中長期規(guī)劃相結(jié)合,既要貫徹積極穩(wěn)健的原則,同時也要“按照教學(xué)長遠(yuǎn)發(fā)展規(guī)劃,安排好輕重緩急項(xiàng)目,制訂切合實(shí)際的部門發(fā)展規(guī)劃和近期工作計(jì)劃,提高教育投資的綜合效益,實(shí)現(xiàn)教育資源的優(yōu)化配置,這是預(yù)算管理的本質(zhì)所在。”唯其如此,才能真正使地方高等學(xué)校的預(yù)算管理建立在科學(xué)性、規(guī)范性的基礎(chǔ)之上。
第四,完善控制監(jiān)督機(jī)制,縮減預(yù)算執(zhí)行彈性。優(yōu)化地方高等學(xué)校的預(yù)算管理,必須完善控制監(jiān)督機(jī)制,財(cái)務(wù)會計(jì)要適時進(jìn)行損益計(jì)算,樹立科學(xué)的預(yù)算管理理念,改變重預(yù)算編制、輕預(yù)算執(zhí)行的做法,縮減預(yù)算執(zhí)行彈性,努力避免預(yù)算失控現(xiàn)象的發(fā)生;要克服預(yù)算項(xiàng)目粗略、預(yù)算支出定額標(biāo)準(zhǔn)模糊、預(yù)算編制時間過短、預(yù)算編制過程透明度不高等原因造成的預(yù)算編制不準(zhǔn)、內(nèi)容不全,不能客觀反映學(xué)校財(cái)務(wù)收支全貌,不能體現(xiàn)學(xué)校工作重點(diǎn)與發(fā)展方向的不良預(yù)算管理狀態(tài);要嚴(yán)格預(yù)算資金使用,督促有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)按照預(yù)算安排使用資金,而不得隨意開口子、批條子,從而使預(yù)算編制不致頻繁更改、預(yù)算執(zhí)行剛性弱化;要加強(qiáng)學(xué)?！皞鶆?wù)預(yù)算”管理,避免學(xué)校預(yù)算和會計(jì)核算決算之間差別過大的現(xiàn)象,合理處理學(xué)校舉債問題,有效化解學(xué)校發(fā)展中的債務(wù)風(fēng)險。
對于地方高等學(xué)校預(yù)算管理的優(yōu)化,許多問題還值得深思。例如,怎樣適應(yīng)現(xiàn)代高校預(yù)算管理的更高要求,合理推行“績效預(yù)算”,使學(xué)校預(yù)算管理與學(xué)校整體發(fā)展科學(xué)契合、良性互動?如何通過多種培訓(xùn)方式,強(qiáng)化財(cái)會人員素質(zhì)教育,從而建設(shè)一支終身學(xué)習(xí)型的財(cái)會隊(duì)伍?如何優(yōu)化預(yù)算執(zhí)行調(diào)控監(jiān)督機(jī)制,有效地化解學(xué)校發(fā)展中的債務(wù)風(fēng)險等等。相信,通過多方面的探討與研究,在全國范圍內(nèi),一定會形成諸多具有地方高等學(xué)校特色的預(yù)算管理模式,從而使地方高等學(xué)校預(yù)算管理的優(yōu)化真正落到實(shí)處。
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