政府審計(jì)作為國(guó)家治理的重要手段,扮演著“提升政府的工作績(jī)效,確保各級(jí)政府部門公共受托責(zé)任得到較好的履行,以致最大化納稅人利益”的重要角色(The U.S. Government Accountability Office,2007)?！罢畬徲?jì)免疫系統(tǒng)論”正是為了使政府審計(jì)更好地扮演這個(gè)角色而提出的。
一、政府審計(jì)的免疫
國(guó)家審計(jì)署審計(jì)長(zhǎng)劉家義在中國(guó)審計(jì)學(xué)會(huì)五屆三次理事會(huì)暨第二次理事論壇上,提出了“政府審計(jì)是國(guó)家經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的‘免疫系統(tǒng)’,政府審計(jì)工作的重點(diǎn)是切斷‘火源’,而不是只顧‘救火’”的重要觀點(diǎn)?！罢畬徲?jì)免疫系統(tǒng)論”的提出引發(fā)了理論界和學(xué)術(shù)界對(duì)政府審計(jì)功能定位的重新思考,“功能”(Function)在牛津現(xiàn)代高級(jí)英漢雙解詞典中解釋為“職責(zé),作用,功能”,在現(xiàn)代漢語詞典中解釋為“事物或方法所發(fā)揮的有利的作用”。政府審計(jì)功能為政府審計(jì)本質(zhì)屬性所決定的內(nèi)在的、固有的、客觀存在的能力,作用及職責(zé)。其可以劃分為政府審計(jì)的原始功能與政府審計(jì)的衍生功能?！罢畬徲?jì)原始功能”即“發(fā)現(xiàn)”功能和“揭示”功能——發(fā)現(xiàn)被審計(jì)單位有無問題并予以揭示?！罢畬徲?jì)衍生功能”即“預(yù)防”功能——通過提前參與、干預(yù)被審計(jì)單位的重大經(jīng)濟(jì)活動(dòng)來抵御危害?！鞍l(fā)現(xiàn)”功能和“揭示”功能是政府審計(jì)“與生俱來”所應(yīng)具有的基本功能,是社會(huì)公眾對(duì)政府審計(jì)履行公共受托責(zé)任的基本要求。“預(yù)防”功能則是政府審計(jì)經(jīng)“后天”自身完善所形成的,是社會(huì)公眾對(duì)政府審計(jì)履行公共受托責(zé)任的高層次要求。一般來說,政府審計(jì)的“預(yù)防”功能是在“發(fā)現(xiàn)及揭示”功能的基礎(chǔ)之上,輔以相應(yīng)的社會(huì)體制、制度層面的改革和創(chuàng)新而逐步完善起來的,而且隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平及復(fù)雜程度的提高而逐漸成為審計(jì)的重點(diǎn)。“政府審計(jì)免疫系統(tǒng)論”恰當(dāng)?shù)乇硎隽爽F(xiàn)代政府審計(jì)功能的內(nèi)涵。
二、政府審計(jì)“免疫”的實(shí)現(xiàn)
我國(guó)政府審計(jì)工作的發(fā)展歷程,正是政府審計(jì)功能認(rèn)識(shí)逐步深化和效用逐步發(fā)揮的過程。我國(guó)政府審計(jì)工作可以粗略的劃分為以下三個(gè)發(fā)展階段:第一步,二十世紀(jì)八九十年代重點(diǎn)于預(yù)算與財(cái)政收支審計(jì)階段;第二步,二十世紀(jì)末至二十一世紀(jì)初重點(diǎn)于審計(jì)結(jié)果公告與績(jī)效審計(jì)階段;第三步,現(xiàn)今政府審計(jì)免疫系統(tǒng)的提出。第一階段的工作重點(diǎn)在于“發(fā)現(xiàn)”功能,第二階段的工作重點(diǎn)在于“揭示”功能,而第三階段的工作重點(diǎn)在于“預(yù)防”功能。政府審計(jì)“免疫”的核心思想是“預(yù)防”,這預(yù)示著審計(jì)效用和工作重點(diǎn)的前移。
政府審計(jì)“免疫”的實(shí)現(xiàn)重在“預(yù)防”功能的發(fā)揮。由于政府審計(jì)的獨(dú)立性特征,僅僅依靠審計(jì)機(jī)關(guān)自身力量難以保證“預(yù)防”功能得到有效發(fā)揮。因此,“預(yù)防”功能并不是政府審計(jì)“先天”就獨(dú)立具備的功能,而是在“發(fā)現(xiàn)及揭示”功能的基礎(chǔ)之上,輔以其他公共參與主體自身的體制改革與制度創(chuàng)新而逐步實(shí)現(xiàn)的。也就是說,需要其他對(duì)政府審計(jì)信息具有需求的公共主體參與進(jìn)來,并與審計(jì)機(jī)關(guān)一起進(jìn)行自身的體制改革,并在制度層面給予相應(yīng)的保障,才能使各方公共參與主體對(duì)政府審計(jì)信息的需求成為一種有效需求。當(dāng)各方公共參與主體對(duì)政府審計(jì)信息的需求成為一種有效需求時(shí),它們便可以有效地利用政府審計(jì)信息解決當(dāng)前問題,并作為后續(xù)公共管理決策的參考,以便于優(yōu)化未來公共管理決策,做到防患于未然,這正體現(xiàn)了政府審計(jì)“免疫”的核心思想——“預(yù)防”。
審計(jì)的對(duì)象是“事”,但“事”是靠“人”完成的。因此,從政府“管事”與“管人”兩大方面來看,“管事”涉及各級(jí)人大及其常委會(huì),“管人”則涉及各級(jí)政府組織人事部門。作為社會(huì)公眾的受托人(各級(jí)人大及其常委會(huì)、各級(jí)組織人事部門)都是政府審計(jì)信息的直接需求者,也是政府審計(jì)“免疫”實(shí)現(xiàn)過程中的重要公共參與主體,二者為了更好地履行公共受托責(zé)任,都需要政府審計(jì)信息作為優(yōu)化自身決策的重要參考。同時(shí),政府審計(jì)機(jī)關(guān)在行使監(jiān)督及評(píng)價(jià)各級(jí)政府部門公共受托責(zé)任履行狀況時(shí),有責(zé)任并需要交流及改進(jìn)政府審計(jì)的技術(shù)及方法,促進(jìn)政府審計(jì)質(zhì)量的提高,并為各級(jí)人大及政府部門改善公共管理決策,提供有價(jià)值的政策建議,對(duì)政府審計(jì)信息也具有直接需求①。因此,以上三方對(duì)政府審計(jì)信息都具有必然的需求,政府審計(jì)“免疫”功能正是在各方公共參與主體(審計(jì)信息需求者)對(duì)政府審計(jì)信息的共享及可持續(xù)利用過程中實(shí)現(xiàn)的,通過對(duì)政府審計(jì)信息的共享及可持續(xù)利用來揭示、抵御、化解及預(yù)防經(jīng)濟(jì)運(yùn)行中影響國(guó)家利益的各種矛盾、風(fēng)險(xiǎn)和危害,優(yōu)化未來的決策。
政府審計(jì)“免疫”實(shí)現(xiàn)機(jī)制是保證政府審計(jì)信息在各方公共參與主體(審計(jì)機(jī)關(guān)、人大及其常委會(huì)、政府組織人事部門等)之間,得到充分共享及可持續(xù)利用而建立的一種保障性體系,通過政府審計(jì)“免疫”實(shí)現(xiàn)機(jī)制的運(yùn)行,各方公共參與主體便可以充分共享政府審計(jì)信息解決當(dāng)前問題,同時(shí)能夠持續(xù)利用審計(jì)信息作為后續(xù)公共管理決策的重要參考,以此優(yōu)化未來的決策,做到防患于未然。這充分的體現(xiàn)了政府審計(jì)“免疫”的“預(yù)防”功能,保證了政府審計(jì)“免疫”的實(shí)現(xiàn)。政府審計(jì)“免疫”實(shí)現(xiàn)機(jī)制主要關(guān)注審計(jì)信息是否有旺盛的有效需求、實(shí)現(xiàn)審計(jì)信息利用的共享性及可持續(xù)性,政府審計(jì)信息利用的共享性以體制改革為保證,而審計(jì)信息利用的可持續(xù)性則以制度創(chuàng)新作為保證。政府審計(jì)“免疫”實(shí)現(xiàn)機(jī)制的現(xiàn)實(shí)運(yùn)行需要各方公共參與主體進(jìn)行自身的體制改革和出臺(tái)相應(yīng)的政府審計(jì)信息利用專門法規(guī),如何處理好審計(jì)信息利用專門法規(guī)與現(xiàn)有一些法規(guī)之間的沖突,如何更好地完善政府審計(jì)“免疫”實(shí)現(xiàn)機(jī)制的具體內(nèi)容,使其更加科學(xué)合理并現(xiàn)實(shí)可行,是后續(xù)研究需關(guān)注的主要內(nèi)容。
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