本文首先分析我國財政轉(zhuǎn)移支付的現(xiàn)狀進行分析，提出了存在的問題并提出相應的對策
一、我國轉(zhuǎn)移支付制度現(xiàn)狀
（一）轉(zhuǎn)移支付制度的產(chǎn)生和分類財政轉(zhuǎn)移支付制度是我國財政體制的重要組成部分，是在1994年的分稅制改革后，為了解決政府間的財權(quán)事權(quán)劃分問題以及平衡地方政府間財力失衡狀況而建立的。一般來說，中央對地方的財政轉(zhuǎn)移支付主要包括一般性轉(zhuǎn)移支付、專項轉(zhuǎn)移支付和稅收返還。一般性轉(zhuǎn)移支付的作用是縮小地區(qū)發(fā)展差異，促進地區(qū)間公共服務均等化的實現(xiàn);專項轉(zhuǎn)移支付則主要是用于公共基礎設施建設、補償災害損失等特定項目；稅收返還主要包括增值稅和消費稅返還、所得稅基數(shù)返還、成品油價格和稅費改革稅收返還以及其他稅收返還。
（二）轉(zhuǎn)移支付的規(guī)模與結(jié)構(gòu)1994年分稅制財稅體制改革以來，伴隨我國經(jīng)濟的快速發(fā)展，中央財政收入高速增長，中央對地方財政轉(zhuǎn)移支付的規(guī)模也快速擴張。中央大約每年將本級財政收入的60%-80%轉(zhuǎn)移支付給地方。近年來中央對地方轉(zhuǎn)移支付的結(jié)構(gòu)變化為：稅收返還占比一直較小，且比重連續(xù)下降，由2007年的23%下降到2011年的14%；一般轉(zhuǎn)移支付比重逐漸上升，由2007年的39%上升到2011年的46%；專項轉(zhuǎn)移支付占比相對穩(wěn)定，占據(jù)轉(zhuǎn)移支付總量的40%左右。
（三）中央和地方財政收支關(guān)系現(xiàn)狀2010年，我國財政收支總體上基本相抵，但是如果把中央收支和地方收支分開來看，地方本級財政收入40,610億元，僅占全國財政收入的48.9%，而地方本級財政支出73,602億元，占全國財政支出的82.2%，地方收支嚴重失衡。如果把地方本級財政收入加上從中央獲取的稅收返還5,000億元和轉(zhuǎn)移支付收入27,349億元，地方本級財政收入達到72,959億元，占到全國財政收入的87.8%，地方財政收支基本相抵。由此可以看出，轉(zhuǎn)移支付制度在我國財政體制中發(fā)揮著核心作用，直接影響到國家宏觀政策的執(zhí)行和地方經(jīng)濟的發(fā)展。
二、存在的問題
（一）轉(zhuǎn)移支付制度不完善導致地方政府財權(quán)事權(quán)不匹配，間接促使地方政府為提高地方財政收入而推動房地產(chǎn)市場的畸形發(fā)展分稅制改革后,中央政府收入大幅度增長，盡管地方政府的收入份額大大降低,但其支出任務并未隨收入比例的變化而發(fā)生改變,公共支出主要仍由地方政府負擔。換言之,地方存在著較大的財政缺口，轉(zhuǎn)移支付制度在解決該問題上發(fā)揮著重要作用，但是由于制度的不盡完善，地方政府收支不匹配現(xiàn)象依然比較普遍。近年來伴隨房價暴漲，國有土地出讓收入也隨之爆發(fā)性增長，占據(jù)地方財政收入的比重越來越大，在部分經(jīng)濟相對發(fā)達城市，該項收入占到財政收入合計數(shù)的50%左右。不但造成了社會資源過渡集中在房地產(chǎn)行業(yè)，擠壓其他行業(yè)的發(fā)展，使經(jīng)濟畸形發(fā)展且無持續(xù)性，同時造成了嚴重的社會問題，也嚴重影響了國家宏觀調(diào)控的效果。所以如何改革財政收入分配體制，完善轉(zhuǎn)移支付制度，成為亟須解決的重要問題。
（二）轉(zhuǎn)移支付體系不完善，橫向轉(zhuǎn)移支付制度缺失轉(zhuǎn)移支付的模式主要有三種，一是自上而下的縱向轉(zhuǎn)移， 二是橫向轉(zhuǎn)移，三是縱向與橫向轉(zhuǎn)移的混合。但就我國目前的情況來看，主要是縱向轉(zhuǎn)移支付，地方間的橫向轉(zhuǎn)移支付較少。汶川地震后，國務院制定實施了《汶川地震災后恢復重建對口支援方案》，要求中東部19個省份對口支援四川，進行有計劃、有組織的援助工作。但是，對于一個地域廣闊、經(jīng)濟發(fā)展極不平衡的大國而言，除了自然災害后的臨時性橫向轉(zhuǎn)移支付方案外，建立一種長效的橫向轉(zhuǎn)移支付制度，對平衡地區(qū)財政收入差異和實現(xiàn)經(jīng)濟平衡發(fā)展有重要的意義。
（三）省級政府以下的財權(quán)劃分制度不規(guī)范，特別是縣級及以下政府財權(quán)事權(quán)匹配不合理現(xiàn)行分稅制財政體制中中央與省一級財政關(guān)系上相對規(guī)范,而省級以下各級財政之間的轉(zhuǎn)移支付隨意性比較大?，F(xiàn)實中,省級以下財政體制的確定主要采取了“模仿”中央與省一級財政關(guān)系的基本做法,將主要收入來源的稅收集中在較高級別的地方政府,然后再統(tǒng)一調(diào)配，加上調(diào)配機制不盡完善，經(jīng)過層層轉(zhuǎn)移撥付，到縣級及以下政府財政收入明顯不足,難以適應經(jīng)濟發(fā)展需要。當前鄉(xiāng)鎮(zhèn)及農(nóng)村基礎設施嚴重落后，與財政分配體制不盡合理有很大關(guān)系。
（四）轉(zhuǎn)移支付額度分配制度尚不完善，影響資金分配和使用的客觀公正建立完善的財政轉(zhuǎn)移支付制度需要充分的主客觀條件，真實、科學的數(shù)據(jù)收集和測算是財政轉(zhuǎn)移支付制度實施的基礎，對影響財政轉(zhuǎn)移支付的因素加以量化是關(guān)鍵。當前，我國的財政轉(zhuǎn)移支付的計量方法正處于從傳統(tǒng)的“基數(shù)法”向國際通用的“因素法”轉(zhuǎn)變，改革中存在的問題主要有兩點：一是數(shù)據(jù)問題，因素法的使用需要以大量的數(shù)據(jù)為支撐，能否取得足夠準確的數(shù)據(jù)是一大難題;二是統(tǒng)計口徑的問題，目前對因素法的計量尚未有統(tǒng)一的公式和標準，難免會影響撥款的準確性。所以技術(shù)方面的難題影響了對轉(zhuǎn)移支付規(guī)模的確定，轉(zhuǎn)移支付資金分配和使用過程也自然難以公開化、透明化。
（五）轉(zhuǎn)移資金的使用缺乏有效的監(jiān)督機制，難以保證資金的合理利用有效的監(jiān)督管理機制是轉(zhuǎn)移支付資金撥付后的后續(xù)問題，但是我國現(xiàn)行的政府間轉(zhuǎn)移支付無論是一般性轉(zhuǎn)移支付還是專項轉(zhuǎn)移支付，都存在著缺乏有效的約束和監(jiān)督機制的問題。轉(zhuǎn)移支付資金一旦到了地方政府的手中，地方政府資金的分配和使用是否符合中央政府的政策意向就難以得到確切保證，截留和挪用現(xiàn)象也比較嚴重。造成這種局面的主要原因是我國的政府間轉(zhuǎn)移支付在資金的使用方面還沒有建立起一套行之有效的監(jiān)督、審計系統(tǒng)，沒有建立一套足以監(jiān)督和約束地方政府行為的機制和效益考核指標。
（六）財政轉(zhuǎn)移支付立法工作滯后，缺乏法律基礎支撐目前，世界上許多國家普遍以法律形式甚至通過憲法對有關(guān)政府間轉(zhuǎn)移支付事宜做出明確規(guī)定，使其具有高度的權(quán)威性和可操作性。自1994年以來，我國的財政轉(zhuǎn)移支付制度已經(jīng)有將近20年的歷程，但相關(guān)的法律卻只有《中華人民共和國預算法》，也只是對轉(zhuǎn)移支付的一些原則性問題作了規(guī)定，已經(jīng)遠遠不適應當前經(jīng)濟社會發(fā)展需要和公共財政管理需要。作為財政法的重要組成部分，轉(zhuǎn)移支付法的缺乏導致財政轉(zhuǎn)移支付制度難以透明化，使得財政轉(zhuǎn)移支付制度的運作效果大打折扣。
三、國際經(jīng)驗借鑒
（一）美國財政補貼制度美國的財政轉(zhuǎn)移支付主要是專項轉(zhuǎn)移支付，也稱聯(lián)邦補助資金，因為美國的首要財政目標不是區(qū)域發(fā)展失衡，而是其特有的貧困率和失業(yè)率問題，解決這些問題專項轉(zhuǎn)移支付更為有效，專項撥款主要用于教育、衛(wèi)生和社會保障等基礎建設領域。據(jù)美國國會預算辦公室統(tǒng)計，目前聯(lián)邦政府對州和地方政府的補助種類約400個，可以分為以下三類：一是分類補助，其特點是強制性、有指定用途，州或地方政府必須按照聯(lián)邦政府規(guī)定的標準、用途安排使用。主要是用于給個人的醫(yī)藥補助、食品補助等。實際上，這類補助資金只是通過州或地方政府的手再轉(zhuǎn)移到居民個人手中。二是總額補助，由州或地方政府在聯(lián)邦政府指定的用途內(nèi)安排使用，如交通補助、凈化水補助等。在使用這類補助資金時，州或地方政府有一定的靈活性。三是收入分享，聯(lián)邦政府在一些地區(qū)的資產(chǎn)、土地的收益，特許經(jīng)營權(quán)收益等按一定比例留給當?shù)卣?，用于指定的用途。收入分享在?lián)邦補助中所占比例很小。接受補助要受到審計監(jiān)督。聯(lián)邦政府管理與預算辦公室（OMB）為聯(lián)邦補助項目提供審計標準，并由獨立審計人員（政府審計人員或有資格的注冊會計師）對接受補助單位進行審計。
（二）德國橫向轉(zhuǎn)移支付制度德國的主要做法是用《基本法》規(guī)定政府間的財權(quán)事權(quán)劃分，關(guān)系公共利益的事務由聯(lián)邦政府負責，其他事務則由地方政府負責，然后通過《聯(lián)邦與州間財政平衡法》和《稅收分配法令》具體規(guī)定財政轉(zhuǎn)移支付的操作細則，其財政轉(zhuǎn)移支付制度實施的監(jiān)管機構(gòu)是政府間委員會。德國轉(zhuǎn)移支付制度包括縱向均衡和橫向均衡兩個方面，但主要是橫向轉(zhuǎn)移支付，并頗具特色。德國橫向轉(zhuǎn)移支付資金主要來自兩個部分：一是增值稅由州分享份額的1/4（增值稅各州分享部分的3/4按每個州人口數(shù)量直接分配給各州）；二是財政較富裕的州按計算結(jié)果直接劃撥的資金。州際財政均衡具體分配包括三個環(huán)節(jié)：第一個環(huán)節(jié)是計算各州的財政收入能力指數(shù)和財政平衡指數(shù)。其公式分別為：財政收入能力指數(shù)=該州政府稅收總額+該州所屬各地方政府稅收總額×50%財政平衡指數(shù)=全國各州人均稅收額×該州加權(quán)人口數(shù)州下屬的地方政府稅收總額只按50%計入州的財政收入能力指數(shù)，是因為這種平衡是州政府之間的，而各州還要對所屬地方政府進行財政平衡。人口權(quán)數(shù)按人口規(guī)模和密度依正相關(guān)關(guān)系確定，即人口越多、密度越大，則該州人口加權(quán)值越大。第二個環(huán)節(jié)是把財政收入能力指數(shù)（代表財力供給）與財政平衡指數(shù)（代表財力需求）相比較，分檔確定接受平衡基金的州及應得數(shù)額、自求平衡的州和付出平衡基金的州及支付數(shù)額。具體情況是：財政收入能力指數(shù)相當于財政平衡指數(shù)的比例在92%以下的州，可從平衡基金中得到補助，以達到92%的水平；財政收入能力指數(shù)相當于財政平衡指數(shù)的比例在92%-100%之間的州，可從平衡基金中得到其不足100%部分的37.5%；財政收入能力指數(shù)相當于財政平衡指數(shù)的比例在100%-102%之間的州，財政上自求平衡；財政收入能力指數(shù)相當于財政平衡指數(shù)的比例在102%-110%之間的州，要從其超過102%的部分中拿出70%的財力轉(zhuǎn)移支付給財政困難的州；財政收入能力指數(shù)相當于財政平衡指數(shù)的比例在110%以上的州，則要將其收入超過110%的部分全部用于轉(zhuǎn)移支付。第三個環(huán)節(jié)是在年度執(zhí)行中，聯(lián)邦和應付出平衡基金的州按上述計算結(jié)果在每季度末按進度向應接受轉(zhuǎn)移支付的財政困難州劃撥平衡基金，年終匯總清算。年末，聯(lián)邦與各州計算確定下一年度州際間財政平衡數(shù)額。
四、對策建議
（一）適時調(diào)整中央政府和地方政府收入劃分范圍和比例，特別是非稅收入的劃分稅收收入是財政收入的主要組成部分,因此收入劃分主要是分稅問題。但在社會主義市場經(jīng)濟條件下,大量國有經(jīng)濟、國有資源、國有土地存在的現(xiàn)實中,財政收入的劃分范圍超越了分稅的范圍。財權(quán)的劃分除了分稅之外,還涉及分利、分租、分費等一系列問題，特別是在國有土地出讓收入已經(jīng)占據(jù)地方財政收入非常大比例的情況下，繼續(xù)讓國有土地出讓收入等非稅收入?？顚Ｓ茫瑑H用于相對發(fā)達城市的建設支出，造成這些城市基礎設施重復建設，而不發(fā)達地區(qū)公共基礎設施嚴重落后，顯然不符合目前國情。轉(zhuǎn)移支付制度的一個重要目標就是平衡地方政府收入差距，但是目前的情況是非稅收入在相對比較發(fā)達的地區(qū)占據(jù)著地方財政收入非常大的比例，適時調(diào)整非稅收入的劃分，對實現(xiàn)中央財政政策目標、擴大轉(zhuǎn)移支付力度以及實現(xiàn)房地產(chǎn)調(diào)控目標都有非常重要的意義，這也與分稅改革的初衷相適應。
（二）增加地方稅收返還比例，探索建立適合中國國情的橫向轉(zhuǎn)移支付模式從我國目前的經(jīng)濟發(fā)展狀況來看，在稅收收入的劃分方面，應把效率原則放在首位。稅收返還尊重既得利益的做法雖然延緩了公共服務水平均等化目標實現(xiàn)的時間,但它對于整體公共服務水平的提高大有益處,特別是稅收返還對發(fā)達地區(qū)有著積極的激勵作用，有利于提高地方經(jīng)濟發(fā)展的積極性，并促使地方政府加強對稅收的征管。另一方面,雖然中央政府分成比例降低,但會因為總量的增加而使財政實力也得到增強。也就是說,雖然表面上均等化目標未能迅速實現(xiàn),差距甚至還有所拉大,但這種做法總比低水平的均等化要強，而且可以通過橫向轉(zhuǎn)移支付模式實現(xiàn)均等發(fā)展。由于各種原因，我國不同地區(qū)間經(jīng)濟發(fā)展程度存在較大差異，不僅存在于省級政府間，同一個省內(nèi)不同地市、不同縣區(qū)之間經(jīng)濟發(fā)展程度也都不一樣，所以建立橫向轉(zhuǎn)移支付制度，不但進行財力的援助，也進行技術(shù)的傳導和資源的整合利用，對實現(xiàn)地區(qū)間經(jīng)濟均衡發(fā)展、實現(xiàn)共同富裕是有重要意義。2010年，廣東省政府印發(fā)了《關(guān)于建立推進基本公共服務均等化橫向財政轉(zhuǎn)移支付機制的指導意見》，明確提出在繼續(xù)加大省對市縣縱向財政轉(zhuǎn)移支付力度的同時，逐步建立區(qū)域間橫向財政轉(zhuǎn)移支付制度，強化發(fā)達地區(qū)先富幫后富的社會責任，按照點對點對口幫扶支持的方式，幫助欠發(fā)達地區(qū)提高基本公共服務水平，逐步縮小區(qū)域間基本公共服務差距，我們應用此種做法并借鑒德國橫向轉(zhuǎn)移支付制度，推廣到全國加以運用，實現(xiàn)全域共同富裕。
（三）完善轉(zhuǎn)移支付法規(guī)體系，加快監(jiān)督管理體系建設我國應及早制定《財政轉(zhuǎn)移支付法》，內(nèi)容應包括轉(zhuǎn)移支付的原則、目標、范圍、標準和執(zhí)行程序等內(nèi)容，將財政轉(zhuǎn)移支付的全過程置于法律監(jiān)督之下，保證轉(zhuǎn)移支付的有序、合理運行；同時，用法律的形式對財政轉(zhuǎn)移支付的監(jiān)督加以明確，明確立法、司法和審計部門的監(jiān)管地位，并建立相對完善的協(xié)調(diào)和約束機制，確保財政轉(zhuǎn)移支付目標的實現(xiàn)；完善省級以下政府的轉(zhuǎn)移支付制度，包括縱向和橫向轉(zhuǎn)移支付，保證基層政府財權(quán)事權(quán)合理匹配。另外，必須使轉(zhuǎn)移支付全過程透明化、公開化，保證稀缺資源利用效率的最大化。
（四）推動轉(zhuǎn)移支付量化管理，確保轉(zhuǎn)移支付資金分配的合理公正在從傳統(tǒng)的“基數(shù)法”向“因素法”改革中，一是完善數(shù)據(jù)庫，選擇合理的權(quán)重因素，一般轉(zhuǎn)移支付以人口、環(huán)境、財政收支狀況等為權(quán)重，專項轉(zhuǎn)移支付合理估測補助項目支出；二是加強對轉(zhuǎn)移支付資金后續(xù)工作的監(jiān)督管理，適時修正因素的種類和權(quán)重；三是無論中央還是地方，在制定專項轉(zhuǎn)移支付額度時，應成立專門的決策、運作和監(jiān)督委員會各司其職，防止一個部門甚至一個人專斷決策，達到資金的合理和充分利用。
（五）規(guī)范地方財政支出，發(fā)揮人民銀行國庫監(jiān)督制衡作用對地方轉(zhuǎn)移支付量化管理的前提是地方財政支出的規(guī)范化、合理化，而目前我國地方財政較多的支出項目存在著較大的隨意性，年底突擊花錢現(xiàn)象屢禁不止，在擴張財政政策實施的階段財政支出更是缺乏嚴格的管理，對貨幣政策的實施效果也造成很大沖擊。改革的方向應該是充分利用人民銀行國庫支付系統(tǒng)，全面實現(xiàn)國庫單一賬戶，逐步取消財政專戶，實現(xiàn)款項直達入戶，并嚴格執(zhí)行財政預算，實現(xiàn)財政支出的公開化、透明化。
