文宗瑜 等
國(guó)有資本預(yù)算作為深化國(guó)資管理體制改革的重要工作，已經(jīng)提到了議事日程。為了積極推進(jìn)這項(xiàng)改革和為其提供意見建議，財(cái)政部財(cái)政科學(xué)研究所國(guó)有資產(chǎn)研究室，完成了關(guān)于國(guó)有資本預(yù)算的系列研究報(bào)告，共9篇，就國(guó)有資本預(yù)算的體系構(gòu)成、目標(biāo)定位、編制和審批、執(zhí)行和監(jiān)督等重大問題，提出了鮮明而具體的觀點(diǎn)和主張。現(xiàn)一并刊出供參閱。
目 錄
報(bào)告一：國(guó)有資本預(yù)算體系的構(gòu)成（文宗瑜）…………………………3
報(bào)告二：國(guó)有資本預(yù)算管理的目標(biāo)定位（文宗瑜）……………………7
報(bào)告三：國(guó)有資本預(yù)算與公共財(cái)政預(yù)算的關(guān)系（文宗瑜）……………11
報(bào)告四：國(guó)有資本預(yù)算與社?；痤A(yù)算的關(guān)系（文宗瑜）……………15
報(bào)告五：國(guó)有資本中長(zhǎng)期預(yù)算及年度預(yù)算（文宗瑜 劉微）…………19
報(bào)告六：國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)收益預(yù)算及考核管理（文宗瑜 劉微）………23
報(bào)告七：國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)支出預(yù)算及支出劃撥（文宗瑜 董敬怡）……28
報(bào)告八：國(guó)有資本預(yù)算編制和審批（文宗瑜 劉微）…………………32
報(bào)告九：國(guó)有資本預(yù)算執(zhí)行和監(jiān)督（文宗瑜 董敬怡）………………37
報(bào)告一：國(guó)有資本預(yù)算體系的構(gòu)成(文 宗 瑜)
隨著國(guó)有資產(chǎn)管理體制改革與國(guó)有企業(yè)產(chǎn)權(quán)制度改革的深化，國(guó)有資本預(yù)算提到了議事日程。國(guó)有資本預(yù)算應(yīng)該包括國(guó)有資本變現(xiàn)預(yù)算與國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算兩部分。如果僅僅是把國(guó)有資本預(yù)算等同或簡(jiǎn)化為國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算，無法準(zhǔn)確體現(xiàn)中共十六大及中共十六屆三中全會(huì)關(guān)于國(guó)資管理體制改革的要求，也無法更好地推動(dòng)和諧社會(huì)的建設(shè)。國(guó)有資本預(yù)算要重點(diǎn)關(guān)注國(guó)有資本變現(xiàn)預(yù)算，要能夠支持國(guó)有企業(yè)產(chǎn)權(quán)制度改革。
一、國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算僅是國(guó)有資本預(yù)算的一個(gè)組成部分
國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算有利于國(guó)有資產(chǎn)保值增值，但是，在微觀的國(guó)有企業(yè)或國(guó)有控股公司層面的保值增值經(jīng)營(yíng)，必須服從宏觀層面政府調(diào)控的要求。國(guó)有資本預(yù)算作為政府宏觀調(diào)控的衍生手段應(yīng)該在加快經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整與產(chǎn)業(yè)技術(shù)升級(jí)方面發(fā)揮更大作用。因此，要通過國(guó)有資本預(yù)算有步驟有計(jì)劃地實(shí)現(xiàn)某些行業(yè)、某些領(lǐng)域國(guó)有資本的變現(xiàn)退出，建立國(guó)有資本變現(xiàn)預(yù)算與國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算相結(jié)合的預(yù)算體系。
1．國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算不能替代國(guó)有資本變現(xiàn)預(yù)算
深化國(guó)有資產(chǎn)管理體制改革，不僅僅是為了保值增值，更重要的是推動(dòng)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整與產(chǎn)業(yè)技術(shù)升級(jí)。著眼于企業(yè)或公司微觀層面而實(shí)施國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算有利于實(shí)現(xiàn)國(guó)有資產(chǎn)保值增值；著眼于政府調(diào)控宏觀層面而實(shí)施國(guó)有資本變現(xiàn)預(yù)算有利于推動(dòng)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整與產(chǎn)業(yè)技術(shù)升級(jí)。不能反對(duì)國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算，但是要堅(jiān)決反對(duì)以國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算替代國(guó)有資本變現(xiàn)預(yù)算。如果以國(guó)有資產(chǎn)保值增值的理由否認(rèn)國(guó)有資本變現(xiàn)預(yù)算，或者給國(guó)有資本變現(xiàn)退出扣上國(guó)有資產(chǎn)流失的帽子，會(huì)使國(guó)有資產(chǎn)管理體制與國(guó)有產(chǎn)權(quán)制度改革背離中共十六大及中共十六屆三中全會(huì)確定的目標(biāo)。構(gòu)建國(guó)有資本預(yù)算體系，既要搞國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算，也要搞國(guó)有資本變現(xiàn)預(yù)算。如果從經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整和產(chǎn)業(yè)技術(shù)升級(jí)的要求看，國(guó)有資本變現(xiàn)預(yù)算更緊迫更重要。
2．構(gòu)建國(guó)有資本變現(xiàn)預(yù)算和國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算相結(jié)合的國(guó)有資本預(yù)算體系
國(guó)有資產(chǎn)管理體制改革的深化要求實(shí)施國(guó)有資本預(yù)算，國(guó)有資本預(yù)算應(yīng)該包括國(guó)有資本變現(xiàn)預(yù)算和國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算。國(guó)有資本變現(xiàn)預(yù)算是5～10年的中長(zhǎng)期預(yù)算，國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算是年度的短期預(yù)算，短期預(yù)算要服從中長(zhǎng)期預(yù)算。經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整政策已經(jīng)實(shí)施多年，但是至今還沒有明確國(guó)有資本在未來5～10年的變現(xiàn)退出額。經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整有計(jì)劃有步驟的推進(jìn)要求實(shí)施國(guó)有資本的中長(zhǎng)期變現(xiàn)預(yù)算；和諧社會(huì)的構(gòu)建目標(biāo)要求人大與政府清楚地知道未來5～10年可以有多少變現(xiàn)退出的國(guó)有資本用于彌補(bǔ)公共財(cái)政缺口和社保基金缺口。國(guó)有資本（資產(chǎn)）取之于民，用之于民，在目前社?；鹑笨谠絹碓酱蟮默F(xiàn)實(shí)條件下，要求實(shí)施國(guó)有資本變現(xiàn)預(yù)算彌補(bǔ)社?；鹑笨?。因此，國(guó)有資本預(yù)算應(yīng)該著力抓國(guó)有資本變現(xiàn)預(yù)算這個(gè)重點(diǎn)與難點(diǎn)，同時(shí)兼顧國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算，從而構(gòu)建起國(guó)有資本變現(xiàn)預(yù)算和國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算相結(jié)合的預(yù)算體系。
二、經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整與構(gòu)建和諧社會(huì)要求實(shí)施國(guó)有資本變現(xiàn)預(yù)算
國(guó)有資本預(yù)算體系構(gòu)建的重點(diǎn)與難點(diǎn)是國(guó)有資本變現(xiàn)預(yù)算，抓住這個(gè)重點(diǎn)和難點(diǎn)，既是經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整目標(biāo)的要求，也是構(gòu)建和諧社會(huì)目標(biāo)的要求。
1．國(guó)有資本在經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整中的有進(jìn)有退應(yīng)該更強(qiáng)調(diào)退出
經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整是既定的政策，也是產(chǎn)業(yè)技術(shù)升級(jí)的內(nèi)在要求。國(guó)有資本要從某些產(chǎn)業(yè)、領(lǐng)域退出，而且也要進(jìn)入某些產(chǎn)業(yè)、領(lǐng)域；但是，在國(guó)有資本有進(jìn)有退的實(shí)際改革中往往是退出不足，進(jìn)入有誤。國(guó)有資本不僅要從完全競(jìng)爭(zhēng)領(lǐng)域退出，而且也要從壟斷領(lǐng)域退出。國(guó)有資本退出是打破壟斷、削弱壟斷的衍生宏觀調(diào)控手段。國(guó)有資本進(jìn)入，一是要用來彌補(bǔ)公共財(cái)政缺口、社?；鹑笨冢欢且M(jìn)入一些不盈利、盈利小但是有利于推動(dòng)和諧社會(huì)構(gòu)建的產(chǎn)業(yè)、領(lǐng)域，政府不與民爭(zhēng)利是市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)秩序強(qiáng)化的基本規(guī)則。因此，目前國(guó)有資產(chǎn)管理體制改革、國(guó)有資本預(yù)算管理應(yīng)該更強(qiáng)調(diào)國(guó)有資本退出。
2．構(gòu)建和諧社會(huì)目標(biāo)要求國(guó)有資本發(fā)揮比保值增值更大的作用
構(gòu)建和諧社會(huì)可以讓社會(huì)公眾尤其是社會(huì)下層的普通百姓更好地分享生產(chǎn)力發(fā)展和改革開放的成果。國(guó)有資產(chǎn)管理體制改革的深化，必須圍繞與服務(wù)于構(gòu)建和諧社會(huì)目標(biāo)而推進(jìn)。實(shí)施國(guó)有資本變現(xiàn)預(yù)算，抓住國(guó)有資本變現(xiàn)預(yù)算這個(gè)重點(diǎn)與難點(diǎn)，突破了國(guó)有資產(chǎn)管理以國(guó)有資產(chǎn)保值增值為主要任務(wù)的思維束縛，把國(guó)有資本預(yù)算當(dāng)做政府宏觀調(diào)控的衍生手段，讓國(guó)有資本發(fā)揮比保值增值更大的作用。因此，必須把國(guó)有資本預(yù)算提高到政府宏觀調(diào)控的高度，通過國(guó)有資本的中長(zhǎng)期變現(xiàn)預(yù)算，彌補(bǔ)公共財(cái)政與社?；鸬娜笨凇Ｅc保值增值相比，國(guó)有資本變現(xiàn)后用于彌補(bǔ)公共財(cái)政尤其是社?；鹑笨冢梢詮?qiáng)化與放大社保體系的承載能力，可以維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定。
三、國(guó)有資本預(yù)算必須支持國(guó)有企業(yè)的產(chǎn)權(quán)制度改革
深化國(guó)有資產(chǎn)管理體制改革，是為了推動(dòng)和加快國(guó)有企業(yè)產(chǎn)權(quán)制度改革。構(gòu)建國(guó)有資本變現(xiàn)預(yù)算與國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算相結(jié)合的體系，通過國(guó)有資本預(yù)算明確未來幾年國(guó)有資本退出的數(shù)額及彌補(bǔ)公共財(cái)政與社保基金的缺口的數(shù)額，可以強(qiáng)化全社會(huì)關(guān)于國(guó)有企業(yè)產(chǎn)權(quán)制度改革的信心，加快國(guó)有企業(yè)轉(zhuǎn)變?yōu)橐?guī)范的股份制公司的步伐。
1．堅(jiān)定以股份制替代國(guó)有企業(yè)的改革方向
國(guó)有企業(yè)的股份制改革是為了建設(shè)現(xiàn)代企業(yè)制度，而現(xiàn)代企業(yè)制度以現(xiàn)代產(chǎn)權(quán)制度為基礎(chǔ)。與現(xiàn)代企業(yè)相對(duì)應(yīng)的現(xiàn)代產(chǎn)權(quán)制度強(qiáng)調(diào)四個(gè)方面的內(nèi)容：第一，產(chǎn)權(quán)是高度清晰的；第二，產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)是高度合理的；第三，產(chǎn)權(quán)及產(chǎn)權(quán)信用是可交易的；第四，產(chǎn)權(quán)是可以證券化的。建立現(xiàn)代企業(yè)制度，首先應(yīng)該建立歸屬清晰、權(quán)責(zé)明確、保護(hù)嚴(yán)格、流轉(zhuǎn)順暢的現(xiàn)代產(chǎn)權(quán)制度。因此，應(yīng)該把推進(jìn)國(guó)有企業(yè)的全面改制提升到建立現(xiàn)代企業(yè)制度的高度去認(rèn)識(shí)，國(guó)企改制不是權(quán)宜之計(jì)，不是簡(jiǎn)單地做大國(guó)有資產(chǎn)。社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展及公平競(jìng)爭(zhēng)秩序的維護(hù)，要求用股份制這樣一種新的企業(yè)組織形式來替代國(guó)有企業(yè)。隨著計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的根本性轉(zhuǎn)變，國(guó)有企業(yè)的歷史使命已經(jīng)完成，絕大多數(shù)國(guó)有企業(yè)要改制為規(guī)范的股份制公司。與此相適應(yīng)，國(guó)有資本預(yù)算只有從國(guó)有資本變現(xiàn)預(yù)算著手，才能把國(guó)有企業(yè)全面改制的政策規(guī)定轉(zhuǎn)變?yōu)榫唧w要求，堅(jiān)定以股份制替代國(guó)有企業(yè)的改革方向。如果把國(guó)有資本預(yù)算等同于或簡(jiǎn)化為國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算，片面強(qiáng)調(diào)國(guó)有資產(chǎn)保值增值，容易使國(guó)有企業(yè)的主管部門及國(guó)有企業(yè)的經(jīng)營(yíng)者與員工誤認(rèn)為國(guó)企改制政策發(fā)生了變化，使國(guó)有企業(yè)產(chǎn)權(quán)制度改革偏離中共十六大及十六屆三中全確定的目標(biāo)。
2．明確股份制是公有制主要實(shí)現(xiàn)形式的改革目標(biāo)
用股份制全面替代國(guó)有企業(yè)，不僅是為了建立現(xiàn)代企業(yè)制度，而且是為了進(jìn)一步強(qiáng)化社會(huì)主義公有制的基礎(chǔ)。中共十六屆三中全會(huì)明確要求使股份制成為公有制的主要實(shí)現(xiàn)形式，明確了國(guó)有企業(yè)改革的目標(biāo)。國(guó)有資本從國(guó)有企業(yè)退出，把國(guó)有企業(yè)轉(zhuǎn)變?yōu)橥顿Y主體多元化的股份制公司，不會(huì)弱化社會(huì)主義公有制的基礎(chǔ)。在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)條件下，國(guó)有企業(yè)是公有制的主要實(shí)現(xiàn)形式；在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，股份制是公有制的主要實(shí)現(xiàn)形式。推進(jìn)國(guó)有企業(yè)全面改制，用股份制替代國(guó)有企業(yè)，不僅是壯大社會(huì)主義公有制的要求，而且也是實(shí)施國(guó)有資本預(yù)算的基礎(chǔ)和條件。如果各級(jí)國(guó)資管理部門管理的都是國(guó)有企業(yè)，就不需要實(shí)施國(guó)有資本預(yù)算，只要搞國(guó)有資產(chǎn)統(tǒng)計(jì)就可以。尤其是國(guó)有資本預(yù)算中的國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算，更要求以國(guó)有股的價(jià)值變化作為預(yù)算基礎(chǔ)。在某種意義上說，只有先把絕大多數(shù)企業(yè)改制成股份制公司，才能實(shí)施國(guó)有資本預(yù)算。
報(bào)告二：國(guó)有資本預(yù)算管理的目標(biāo)定位(文 宗 瑜)
國(guó)有資本預(yù)算及其管理要解決什么問題，發(fā)揮什么作用？用計(jì)劃或行政手段管理國(guó)有企業(yè)的思維習(xí)慣，往往會(huì)把國(guó)有資本預(yù)算管理的目標(biāo)定位于國(guó)有資產(chǎn)保值增值。但是，構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)要求國(guó)有資本發(fā)揮比國(guó)有資產(chǎn)保值增值更大的作用。可以說，保值增值只是國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)在微觀層次的具體要求，包括國(guó)有資本變現(xiàn)預(yù)算與國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算的國(guó)有資本預(yù)算，應(yīng)該從宏觀調(diào)控的高度去定位自己的目標(biāo)。
一、國(guó)有資本預(yù)算是政府宏觀調(diào)控的衍生手段
無論是構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)，還是深化國(guó)有資產(chǎn)管理體制改革，都要求把國(guó)有資本預(yù)算當(dāng)做政府宏觀調(diào)控的手段。當(dāng)然，與金融、稅收、財(cái)政等手段相比，國(guó)有資本預(yù)算的力度和作用要小得多。但是，通過國(guó)有資本預(yù)算可以更好地具體地解決改革攻堅(jiān)階段的深層次社會(huì)經(jīng)濟(jì)問題，而且更直接、更明顯。在某種意義上，國(guó)有資本預(yù)算是政府宏觀調(diào)控的衍生手段。
1．構(gòu)建和諧社會(huì)要求國(guó)資管理要關(guān)注一些與人民根本利益相關(guān)的社會(huì)經(jīng)濟(jì)問題。
先易后難，從簡(jiǎn)單到復(fù)雜的漸進(jìn)式改革軌跡，導(dǎo)致了目前要推進(jìn)的一系列改革如政府職能轉(zhuǎn)變改革、國(guó)企產(chǎn)權(quán)制度改革等，面臨著深層次的社會(huì)經(jīng)濟(jì)問題，而這些深層次的社會(huì)經(jīng)濟(jì)問題又與人民根本利益密切相關(guān)。部分多年經(jīng)營(yíng)不好的國(guó)有企業(yè)、非壟斷性的國(guó)有企業(yè)，職工不僅長(zhǎng)期低收入，而且國(guó)企改制還要把其中的職工部分分流，許多職工要承受經(jīng)濟(jì)和心理的雙重壓力，應(yīng)該從政策上給予經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償，尤其是對(duì)國(guó)有企業(yè)沒有專業(yè)技能的中老年職工這一弱勢(shì)群體要給予特別關(guān)注和關(guān)懷，應(yīng)該通過補(bǔ)償政策，一是做實(shí)其社保的個(gè)人賬戶，二是給予一定的安置費(fèi)。社會(huì)保障范圍向農(nóng)民的擴(kuò)大，政府職能轉(zhuǎn)型與事業(yè)單位改革的人員分流必然加大社?；鹬Ц兜膲毫?，社?；鹑笨诒仨殢浹a(bǔ)。因此，國(guó)資管理應(yīng)該擺脫其主要工作就是資產(chǎn)保值增值的思維束縛，關(guān)注一些與人民利益相關(guān)的社會(huì)經(jīng)濟(jì)問題，支持和推動(dòng)構(gòu)建和諧社會(huì)。
2．國(guó)資管理體制改革深化要求國(guó)有資本預(yù)算發(fā)揮宏觀調(diào)控作用。
深化國(guó)有資產(chǎn)管理體制，要求把國(guó)有資產(chǎn)管理由靜態(tài)向動(dòng)態(tài)轉(zhuǎn)變。作為動(dòng)態(tài)國(guó)資管理的思維，要求根據(jù)不同階段社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的具體要求對(duì)國(guó)有資產(chǎn)的總量進(jìn)行調(diào)控。用國(guó)有資產(chǎn)給予國(guó)企中老年職工進(jìn)行經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償，用國(guó)有資產(chǎn)彌補(bǔ)社保基金缺口，會(huì)減少經(jīng)營(yíng)性國(guó)有資產(chǎn)的數(shù)額，但可以部分解決改革面臨的深層次社會(huì)問題。在深化國(guó)資管理體制改革中，引入和實(shí)施國(guó)有資本預(yù)算管理，首先要對(duì)國(guó)企改制需支付的成本進(jìn)行預(yù)算，對(duì)可用來變現(xiàn)彌補(bǔ)社?；鹑笨诘膰?guó)有資本數(shù)額進(jìn)行預(yù)算，讓政府心中有數(shù)，國(guó)有資本預(yù)算要發(fā)揮宏觀調(diào)控作用。如果政府不清楚在未來5年中有多少國(guó)有資產(chǎn)用來支付改革成本、有多少國(guó)有資本可用來彌補(bǔ)社?；鹑笨?，就等于放棄了國(guó)有資本預(yù)算管理這一宏觀調(diào)控的衍生手段。
二、保值增值是國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)在微觀層次的具體要求
把國(guó)有資本預(yù)算當(dāng)作政府宏觀調(diào)控的衍生手段，讓國(guó)有資本在支持經(jīng)濟(jì)政治社會(huì)體制全面改革與解決深層次社會(huì)經(jīng)濟(jì)問題方面發(fā)揮作用，并不意味著否定國(guó)有資產(chǎn)保值增值。但是，必須強(qiáng)調(diào)指出，保值增值是國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)在微觀層次的具體要求。如果混淆國(guó)有資產(chǎn)管理與國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)的職能，甚至是以國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)職能來替代國(guó)有資產(chǎn)管理職能，就會(huì)嚴(yán)重偏離深化國(guó)資管理體制改革的目標(biāo)。
1．通過現(xiàn)代產(chǎn)權(quán)制度與現(xiàn)代企業(yè)制度的建立實(shí)現(xiàn)國(guó)有資產(chǎn)保值增值。
國(guó)有資本預(yù)算體系中的國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算，是以國(guó)有資產(chǎn)保值增值為主要內(nèi)容，要通過預(yù)算清楚知道在國(guó)有企業(yè)、國(guó)有控股公司的國(guó)有（資產(chǎn)）資本能產(chǎn)生多少增量。但是，國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)收益預(yù)算、經(jīng)營(yíng)支出預(yù)算，不能替代國(guó)有資產(chǎn)增值保值的過程，要實(shí)現(xiàn)國(guó)有資產(chǎn)保值增值，必須深化國(guó)有企業(yè)產(chǎn)權(quán)制度改革，把保值增值奠定在現(xiàn)代產(chǎn)權(quán)制度與現(xiàn)代企業(yè)制度的基礎(chǔ)上。國(guó)有企業(yè)二十多年改革的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，已經(jīng)反復(fù)證明，無論政府采取什么樣的措施、投入多少監(jiān)管人力，在國(guó)有企業(yè)這種企業(yè)組織形式下都不能實(shí)現(xiàn)保值增值。通過國(guó)有資產(chǎn)管理體制改革深化推動(dòng)國(guó)有企業(yè)全面改制，建立現(xiàn)代產(chǎn)權(quán)制度與現(xiàn)代企業(yè)制度，國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)應(yīng)該是在國(guó)有制的主要實(shí)現(xiàn)形式--股份制公司條件下的國(guó)有股份增減行為。通過國(guó)有資本預(yù)算，把不能保值增值的國(guó)有股權(quán)減持，把保值增值的國(guó)有股增持?？梢哉f，離開現(xiàn)代產(chǎn)權(quán)制度和現(xiàn)代公司制度，就實(shí)現(xiàn)不了國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)的保值增值。
2．國(guó)資管理應(yīng)該從保值增值的具體工作中擺脫出來。
股份制公司是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下國(guó)有資產(chǎn)保值增值的主要載體，但是，如果國(guó)資管理介入到國(guó)有企業(yè)、國(guó)有控股公司運(yùn)營(yíng)及管理的具體工作中，就會(huì)弱化國(guó)資管理體制的功能。市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的殘酷以及現(xiàn)代公司運(yùn)營(yíng)的高度專業(yè)化，決定了國(guó)資管理部門無法管好企業(yè)（公司）具體工作。作為國(guó)有企業(yè)、國(guó)有控股公司的國(guó)有資本的出資者代表，國(guó)資管理中的國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)應(yīng)主要是在股東大會(huì)層次發(fā)揮作用，通過股東大會(huì)影響與引導(dǎo)董事會(huì)。如果國(guó)資管理部門直接在公司管理團(tuán)隊(duì)或職業(yè)經(jīng)理層次發(fā)揮作用，用行政思維及標(biāo)準(zhǔn)選聘公司總經(jīng)理及總理班子，那就會(huì)形成新的政企不分，甚至是費(fèi)力而低效。應(yīng)該說，國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)是國(guó)有資產(chǎn)管理在微觀層次上的工作，但是這一微觀層次的工作，只能介入到股東權(quán)力這一環(huán)節(jié)。國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算也應(yīng)該是與國(guó)有股東權(quán)力行使相關(guān)聯(lián)。從國(guó)有資產(chǎn)保值增值的具體工作中擺脫出來，可以使國(guó)資管理部門更專注于宏觀層面的工作，更好地發(fā)揮國(guó)有資本預(yù)算這一宏觀調(diào)控衍生手段的作用。
三、國(guó)有資本應(yīng)該發(fā)揮比國(guó)有資產(chǎn)保值增值更大的作用
國(guó)有資產(chǎn)保值增值是國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)在微觀層次上的具體要求，但是國(guó)有資本預(yù)算作為政府宏觀調(diào)控的衍生手段，要求重新定位國(guó)有資本的作用，讓國(guó)有資本服務(wù)于構(gòu)建和諧社會(huì)的目標(biāo)和服務(wù)于公共財(cái)政職能的發(fā)揮
1．國(guó)有資本應(yīng)服務(wù)于構(gòu)建和諧社會(huì)的目標(biāo) 。
構(gòu)建和諧社會(huì)的目標(biāo)，要堅(jiān)持以人為本，把廣大人民的根本利益作為各項(xiàng)改革的出發(fā)點(diǎn)與落腳點(diǎn)。因此，必須重新思考與定位國(guó)有資本的作用，國(guó)有資本要在解決改革的深層次社會(huì)經(jīng)濟(jì)問題、維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定方面發(fā)揮作用。國(guó)有資本預(yù)算管理尤其是國(guó)有資本變現(xiàn)預(yù)算，可以把國(guó)有資本支持構(gòu)建和諧社會(huì)的作用具體化、計(jì)劃化；尤其是5～10年的國(guó)有資本中長(zhǎng)期預(yù)算，既可以讓政府知道有多少國(guó)有資本用來支付經(jīng)濟(jì)政治社會(huì)全面改革的成本，也可以讓社會(huì)公眾在安居樂業(yè)中感受到國(guó)有資本作用的充分發(fā)揮。
2．國(guó)有資本應(yīng)服務(wù)于公共財(cái)政職能的發(fā)揮。
制定和實(shí)施公共財(cái)政政策，強(qiáng)化公共財(cái)政職能，必然會(huì)加大公共財(cái)政支出。多年來，財(cái)政一直在為經(jīng)濟(jì)體制改革支付成本，和諧社會(huì)的構(gòu)建要求實(shí)施經(jīng)濟(jì)政治社會(huì)體制全面改革，財(cái)政還要支付更大的成本。可以說，離開了財(cái)政對(duì)改革成本的支付，改革就無法推進(jìn)和深入。財(cái)政為支持改革而支付成本的逐漸加大，必然會(huì)形成較大的公共財(cái)政缺口。公共財(cái)政缺口，既要通過財(cái)政收入增長(zhǎng)來消化一部分，還要通過國(guó)有資本變現(xiàn)彌補(bǔ)一部分。用國(guó)有資本彌補(bǔ)部分公共財(cái)政缺口，可以有效及時(shí)防范公共財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)。
四、國(guó)有資本預(yù)算管理必須超越地方利益、部門利益
國(guó)有資本應(yīng)該發(fā)揮比國(guó)有資產(chǎn)保值增值更大的作用，決定了必須盡快實(shí)施國(guó)有資本預(yù)算管理。無論是國(guó)有資產(chǎn)的分級(jí)行使產(chǎn)權(quán)，還是國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)管力度加大，都必須著眼于大局，超越地方利益與部門利益
1．國(guó)有資產(chǎn)的分級(jí)行使產(chǎn)權(quán)要受到全國(guó)統(tǒng)一社?；饎傂灶A(yù)算的約束。
由中央政府與地方政府分別代表國(guó)家履行國(guó)有資產(chǎn)出資人職責(zé)，建立中央政府與地方政府不同級(jí)次的國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)管機(jī)構(gòu)，明確了各級(jí)政府尤其是地方政府可以行使國(guó)有資產(chǎn)處置權(quán)。各級(jí)政府處置國(guó)有資產(chǎn)、實(shí)施國(guó)有資本變現(xiàn)預(yù)算，必須和社保體系完善、社保支付能力強(qiáng)化相結(jié)合。目前地方國(guó)有企業(yè)改革快于中央國(guó)有企業(yè)，但是大多數(shù)地方政府都沒有考慮與采取用國(guó)有資本變現(xiàn)彌補(bǔ)社?；鹑笨诘拇胧?。地方政府擁有地方一級(jí)國(guó)有資產(chǎn)的處置權(quán)，但是地方國(guó)有資產(chǎn)管理必須超越地方利益，要優(yōu)先彌補(bǔ)社?；鹑笨?。在目前還不能進(jìn)行中央級(jí)次的社會(huì)保障全國(guó)統(tǒng)籌的條件下，應(yīng)率先實(shí)施全國(guó)統(tǒng)一的社?；饎傂灶A(yù)算并提交全國(guó)人大討論批準(zhǔn)。按照全國(guó)統(tǒng)一的社保基金剛性預(yù)算，強(qiáng)制要求社保基金缺口大的省市用國(guó)有（資產(chǎn)）資本變現(xiàn)收入補(bǔ)充社?；稹１仨殢?qiáng)調(diào)，地方國(guó)有（資產(chǎn)）資本變現(xiàn)要優(yōu)先用于彌補(bǔ)社?；鹑笨凇?br />
2．建立與完善三種預(yù)算統(tǒng)一與平衡的調(diào)控機(jī)制。
國(guó)有資本預(yù)算要服從公共財(cái)政預(yù)算、社?；痤A(yù)算，不能獨(dú)立于公共財(cái)政預(yù)算、社保基金預(yù)算之外。必須建立與完善國(guó)有資本預(yù)算、公共財(cái)政預(yù)算、社?；痤A(yù)算相結(jié)合的三種預(yù)算統(tǒng)一與平衡的政府預(yù)算。建立、健全同經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相適應(yīng)的社會(huì)保障體系，強(qiáng)化支持構(gòu)建和諧社會(huì)的公共財(cái)政職能，要求深化國(guó)有資產(chǎn)管理體制改革。國(guó)有資本預(yù)算管理作為國(guó)有資產(chǎn)管理體制改革的一部分，應(yīng)該超越部門利益。在一段時(shí)間內(nèi)，國(guó)有資本預(yù)算不可能直接對(duì)人大負(fù)責(zé)，國(guó)有資本預(yù)算要納入公共財(cái)政預(yù)算體系，或者是把國(guó)有資本預(yù)算系統(tǒng)作為公共財(cái)政預(yù)算系統(tǒng)的子系統(tǒng)。如果國(guó)有資本預(yù)算權(quán)力由一個(gè)部門行使，就無法實(shí)現(xiàn)三種預(yù)算的統(tǒng)一和平衡。應(yīng)該考慮有一個(gè)超部門的機(jī)構(gòu)行使調(diào)控權(quán)，保證財(cái)政、社保、國(guó)資部門在國(guó)有資本預(yù)算編制中的溝通與協(xié)商。
報(bào)告三：國(guó)有資本預(yù)算與公共財(cái)政預(yù)算的關(guān)系(文 宗 瑜)
國(guó)有資本預(yù)算作為政府宏觀調(diào)控的衍生手段，難以獨(dú)立發(fā)揮作用。只有把國(guó)有資本預(yù)算納入公共財(cái)政體系并與社保基金預(yù)算相統(tǒng)一，才能保證國(guó)有資本發(fā)揮比保值增值更大的作用。為支持構(gòu)建和諧社會(huì)，應(yīng)該建立以公共財(cái)政預(yù)算為主體，國(guó)有資本預(yù)算與社?；痤A(yù)算作為附加預(yù)算的三種預(yù)算統(tǒng)一與平衡的機(jī)制。無論是國(guó)有資本中長(zhǎng)期預(yù)算，還是國(guó)有資本年度預(yù)算，都應(yīng)作為公共財(cái)政預(yù)算的附加預(yù)算一并提交人大討論并審批。
一、支持構(gòu)建和諧社會(huì)的公共財(cái)政職能
構(gòu)建和諧社會(huì)的發(fā)展目標(biāo)，要求轉(zhuǎn)變財(cái)政職能。在政府與社會(huì)普遍關(guān)注調(diào)整利益格局不均衡的經(jīng)濟(jì)社會(huì)改革攻堅(jiān)階段，公共財(cái)政不僅要為改革支付成本，而且還要為救助與保護(hù)弱勢(shì)群體提供物質(zhì)支持。
1．公共財(cái)政要為人民群眾日益增長(zhǎng)的物質(zhì)文化需要而加大支出。
經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)步高速增長(zhǎng)極大提高了國(guó)家財(cái)力，在財(cái)政收入達(dá)到一定水平后，財(cái)政支持經(jīng)濟(jì)建設(shè)與拉動(dòng)投資的作用日益弱化，但是，這并不意味著財(cái)政支出的減少。構(gòu)建和諧社會(huì)要求在經(jīng)濟(jì)發(fā)展的基礎(chǔ)上不斷滿足人民群眾日益增長(zhǎng)的物質(zhì)文化需要，財(cái)政要加大公共產(chǎn)品、公共服務(wù)和公共事業(yè)的投入；財(cái)政要為全社會(huì)弱勢(shì)群體提供相對(duì)更多的物質(zhì)文化保障；財(cái)政要滿足老齡化和社會(huì)保障逐漸覆蓋廣大農(nóng)民而加大的社保要求；財(cái)政支出逐年加大，而且在某一階段，支出加大的比例會(huì)遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過收入增長(zhǎng)幅度；尤其是今后幾年的各項(xiàng)改革攻堅(jiān)階段，財(cái)政因集中支付改革成本而產(chǎn)生較大的公共缺口。應(yīng)該說，財(cái)政更大支出，不僅僅強(qiáng)化了財(cái)政職能的轉(zhuǎn)變，而且極大支持了和諧社會(huì)的構(gòu)建。但是，為了有效防范公共財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)，必須打通國(guó)有資本預(yù)算與公共財(cái)政預(yù)算的通道，從法律與制度上明確國(guó)有資本預(yù)算與公共財(cái)政預(yù)算的關(guān)系，保證國(guó)有（資產(chǎn)）資本的一部分用于彌補(bǔ)公共財(cái)政缺口。
2．公共財(cái)政一直而且還要繼續(xù)支付包括經(jīng)濟(jì)體制改革在內(nèi)的各種改革成本。
經(jīng)濟(jì)體制改革需要支付成本，其他的改革如社會(huì)體制改革也需要支付成本。公共財(cái)政是改革成本支付的主要載體，公共財(cái)政一直在為各項(xiàng)改革支付成本。僅以經(jīng)濟(jì)體制改革中的國(guó)有商業(yè)銀行市場(chǎng)化為例，國(guó)有商業(yè)銀行的每一步改革都伴隨著公共財(cái)政的巨額成本支付，金融不良資產(chǎn)剝離，公共財(cái)政支付了成本，國(guó)有商業(yè)銀行上市，公共財(cái)政還要再支付成本。公共財(cái)政為支持改革而支付的成本，有的是地方財(cái)政支出，有的是中央財(cái)政支出的。隨著以經(jīng)濟(jì)體制為主導(dǎo)的單向改革轉(zhuǎn)變?yōu)榻?jīng)濟(jì)政治社會(huì)體制的全面改革，中國(guó)的改革進(jìn)入了一個(gè)新的階段，也進(jìn)入一個(gè)攻堅(jiān)階段。在全面改革的攻堅(jiān)階段，需要支付的改革成本更大，公共財(cái)政需要繼續(xù)為經(jīng)濟(jì)體制改革的深化支付成本，還要為政治體制改革、社會(huì)體制改革支付成本。與經(jīng)濟(jì)體制改革循序漸進(jìn)分階段支付成本相比，在全面改革的攻堅(jiān)階段，改革成本要求在幾年內(nèi)集中式的大額支付，公共財(cái)政面臨更大的支付壓力。為了應(yīng)對(duì)與防范集中式支付而產(chǎn)生的公共財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)，要求發(fā)揮國(guó)有資本預(yù)算的宏觀調(diào)控作用，用部分國(guó)有資本收益彌補(bǔ)公共財(cái)政缺口。
二、國(guó)有資本預(yù)算中的公共財(cái)政缺口彌補(bǔ)
在公共財(cái)政為改革支付的成本中，一部分要用于支持國(guó)有企業(yè)改革。深化國(guó)資管理體制改革，是為了推進(jìn)國(guó)有企業(yè)的全面改制，而國(guó)有企業(yè)全面改制必然加大公共財(cái)政支出。與此相適應(yīng)，要通過正確處理國(guó)有資本預(yù)算與公共財(cái)政預(yù)算的關(guān)系，解決公共財(cái)政支出加大而形成的公共財(cái)政缺口彌補(bǔ)問題。
1．國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)收益不足以支付而且國(guó)資管理部門也無法全部支付國(guó)企改制成本。
國(guó)資管理部門可以獨(dú)立實(shí)施國(guó)有資本預(yù)算或國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算，但是，僅依靠國(guó)有資本收益根本難以支付國(guó)有企業(yè)改制成本。國(guó)有企業(yè)全面改制中最大的成本是企業(yè)辦社會(huì)職能分離。雖然在政策設(shè)計(jì)上明確由各級(jí)政府承接國(guó)有企業(yè)分離的社會(huì)職能，而實(shí)際上是由公共財(cái)政去支付企業(yè)辦社會(huì)職能分離后的運(yùn)營(yíng)費(fèi)用。從理論上分析，國(guó)有企業(yè)可以分批分離其辦社會(huì)職能，但是，市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的發(fā)展與經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整的迫切性，決定了只能集中性分離。在一段時(shí)間內(nèi)，全部分離企業(yè)辦社會(huì)職能會(huì)突然加大公共財(cái)政支出而形成公共財(cái)政缺口。可以說，國(guó)資管理部門離開了公共財(cái)政支出，不僅不能支付國(guó)有企業(yè)改制成本，而且也不能搞國(guó)有資本預(yù)算。
2．國(guó)有資本收益的一部分要用來彌補(bǔ)因支付各項(xiàng)改革成本而形成的公共財(cái)政缺口。
國(guó)有企業(yè)改革及其分離企業(yè)辦社會(huì)職能，對(duì)于財(cái)力較好、非國(guó)有經(jīng)濟(jì)比重高的地區(qū)，不會(huì)形成較大的公共財(cái)政支出缺口；對(duì)于國(guó)有經(jīng)濟(jì)比重高、財(cái)力不好的中西部與東北地區(qū)，會(huì)形成較大的財(cái)政缺口。在地方財(cái)政層面，不僅存在著地區(qū)數(shù)額的差異，而且存在著財(cái)政缺口消化能力的巨大差異。在東部沿海的發(fā)達(dá)地區(qū)，這一公共財(cái)政缺口不會(huì)影響地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展；在中西部地區(qū)，受財(cái)力制約，這一公共財(cái)政缺口會(huì)嚴(yán)重影響地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。在中央財(cái)政方面，雖然不需要為國(guó)有企業(yè)分離其社會(huì)職能支付更高成本，但是，中央財(cái)政要為全國(guó)國(guó)企的政策性破產(chǎn)而支付成本，為政治社會(huì)改革支付更大成本。一段時(shí)間內(nèi)，中央財(cái)政為支持各項(xiàng)改革而加大的支付不會(huì)影響國(guó)家履行公共職能，但是，從長(zhǎng)遠(yuǎn)看，僅依靠稅收增長(zhǎng)是彌補(bǔ)不了公共財(cái)政缺口的。當(dāng)然，相比較而言，在中央政府級(jí)次的國(guó)有企業(yè)占用的國(guó)有資產(chǎn)額更多更大，可用于彌補(bǔ)公共財(cái)政缺口的國(guó)有資本額也應(yīng)該更大。中央級(jí)次的國(guó)有資產(chǎn)管理機(jī)構(gòu)應(yīng)該按照5年或10年的預(yù)算，分階段變現(xiàn)競(jìng)爭(zhēng)性領(lǐng)域的部分國(guó)有資產(chǎn)，同時(shí)把資源性國(guó)有資產(chǎn)的大部分收益劃歸中央財(cái)政，用于彌補(bǔ)中央公共財(cái)政缺口。
三、國(guó)有資本預(yù)算是公共財(cái)政預(yù)算的附加預(yù)算
公共財(cái)政職能，尤其是公共財(cái)政為包括國(guó)有企業(yè)在內(nèi)的各項(xiàng)改革支付成本，決定了國(guó)有資本預(yù)算不能獨(dú)立于公共財(cái)政預(yù)算之外。國(guó)有資本預(yù)算要服從公共財(cái)政預(yù)算，是公共財(cái)政預(yù)算的附加預(yù)算。
1．國(guó)有資本中長(zhǎng)期預(yù)算必須明確未來5年或10年可用于彌補(bǔ)公共財(cái)政缺口的具體數(shù)額。
從國(guó)有資本預(yù)算的編制周期的劃分看，國(guó)有資本預(yù)算應(yīng)該實(shí)行中長(zhǎng)期預(yù)算與年度預(yù)算。國(guó)有資本中長(zhǎng)期預(yù)算側(cè)重于國(guó)有資本變現(xiàn)預(yù)算，國(guó)有資本年度預(yù)算側(cè)重于國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算。國(guó)有資本中長(zhǎng)期預(yù)算主要反映5年度或10年度內(nèi)國(guó)有資本的變現(xiàn)額和經(jīng)營(yíng)收益額，國(guó)有資本中長(zhǎng)期變現(xiàn)收益，主要以彌補(bǔ)公共財(cái)政缺口、社?；鹑笨跒橹С鰧?dǎo)向。國(guó)有資本預(yù)算編制中，應(yīng)明確未來5年或10年用于彌補(bǔ)公共財(cái)政缺口的具體數(shù)額。在實(shí)際操作中，需要公共財(cái)政預(yù)算的編制和執(zhí)行部門進(jìn)行準(zhǔn)確分析和預(yù)測(cè)，對(duì)中長(zhǎng)期公共財(cái)政可能出現(xiàn)的缺口資金有一個(gè)較為科學(xué)的測(cè)評(píng)標(biāo)準(zhǔn)。當(dāng)然，國(guó)有資本預(yù)算中的彌補(bǔ)公共財(cái)政缺口的數(shù)額，不一定完全對(duì)應(yīng)全部財(cái)政缺口，只是確定可彌補(bǔ)多大比例的公共財(cái)政缺口，從而保證國(guó)有資本預(yù)算與公共財(cái)政預(yù)算統(tǒng)一與平衡。
2．國(guó)有資本預(yù)算作為公共財(cái)政預(yù)算的附加預(yù)算而通過審批并執(zhí)行。
國(guó)有資本預(yù)算必須納入公共框架內(nèi)，是政府宏觀調(diào)控與構(gòu)建和諧社會(huì)的要求。國(guó)有資本預(yù)算服務(wù)于并從屬于公共財(cái)政預(yù)算，不僅表現(xiàn)為國(guó)有資本預(yù)算的最終目標(biāo)要服務(wù)于公共財(cái)政預(yù)算的目標(biāo)，而且表現(xiàn)為國(guó)有資本預(yù)算制度要依托現(xiàn)有的公共財(cái)政預(yù)算體系。國(guó)有資本預(yù)算從編制到審批及審批后執(zhí)行，都不能獨(dú)立于公共財(cái)政框架外。在公共財(cái)政預(yù)算體系下，國(guó)有資本預(yù)算由國(guó)資管理機(jī)構(gòu)與財(cái)政部門共同編制后，可以保持其相對(duì)獨(dú)立的特征，以公共財(cái)政預(yù)算附加預(yù)算的形式報(bào)送人大討論，在立法機(jī)關(guān)經(jīng)過修正與改進(jìn)后，接受人大的審批，進(jìn)而執(zhí)行?？梢哉f，國(guó)有資本以附加預(yù)算的形式向人大提交并審批，與逐漸建立統(tǒng)一的政府預(yù)算的目標(biāo)是一致的。
報(bào)告四：國(guó)有資本預(yù)算與社?；痤A(yù)算的關(guān)系(文 宗 瑜)
現(xiàn)代市場(chǎng)體系完善的標(biāo)志之一，是公平競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制與社會(huì)保障機(jī)制已建立并發(fā)揮作用。作為公平競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，應(yīng)該能夠支持和允許所有社會(huì)成員充分參與市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)，并提供均等的機(jī)會(huì)；作為社會(huì)保障機(jī)制，應(yīng)該能夠及時(shí)承接參與競(jìng)爭(zhēng)失敗的成員，并為其提供基本的社會(huì)保障。深化國(guó)資管理體制改革，應(yīng)該能夠強(qiáng)化社保對(duì)國(guó)企分流人員的承接能力與保障能力。國(guó)有資本預(yù)算，應(yīng)該與社保基金預(yù)算相統(tǒng)一，并通過國(guó)有資本收益劃撥來彌補(bǔ)社保基金缺口。
一、支持構(gòu)建和諧社會(huì)的社保體系職能
社會(huì)保障體系承接與保障能力的放大，是構(gòu)建和諧社會(huì)的要求?？梢哉f，只有大力完善社會(huì)保障體系，才能有力支持構(gòu)建和諧社會(huì)。
1.社會(huì)保障體系應(yīng)該有能力承接國(guó)企改制分流的弱勢(shì)職工群體。
國(guó)有企業(yè)的股份制改革，不僅要實(shí)現(xiàn)產(chǎn)權(quán)多元化，而且還要實(shí)現(xiàn)勞動(dòng)資源配置市場(chǎng)化。國(guó)有企業(yè)通過無固定期勞動(dòng)合同承載的一批中老年職工、無專業(yè)技能與專長(zhǎng)的職工，將在改制中被一次性或多次性分流?？梢哉f，無論如何在國(guó)企改制方案審批中行政性要求改制后公司不能分流職工，都無法改變國(guó)企弱勢(shì)職工群體在改制中與改制后被分流的趨勢(shì)。在盡可能抑制國(guó)企改制少分流職工的同時(shí)，各級(jí)政府尤其是國(guó)資管理機(jī)構(gòu)應(yīng)著眼于支持社會(huì)保障體系的進(jìn)一步完善。與國(guó)資管理體制改革和國(guó)企全面改制同步，社會(huì)保障體系承接能力與保障能力要相應(yīng)強(qiáng)化，應(yīng)該有能力承接國(guó)企改制分流的弱勢(shì)職工群體。在某種意義上，社會(huì)保障體系承接國(guó)企弱勢(shì)職工群，支持了國(guó)有企業(yè)的改制；反過來，也應(yīng)該用國(guó)有資本的一部分彌補(bǔ)社?；鹬С隹谌笨?。
2.社會(huì)保障體系盡快覆蓋包括農(nóng)民在內(nèi)的全體社會(huì)成員。
給予農(nóng)民更多的優(yōu)惠政策，加快農(nóng)民向城市的轉(zhuǎn)移，可以大大改善農(nóng)民的收入狀況與生活狀況。但是，要從根本上改變農(nóng)民這一最大弱勢(shì)群體的命運(yùn)，在于農(nóng)民能不能享受到政府的社會(huì)保障?？梢哉f，社會(huì)保障體系承接能力與保障能力強(qiáng)化的標(biāo)志，主要表現(xiàn)在能不能把廣大農(nóng)民納入其中。從構(gòu)建和諧社會(huì)目標(biāo)的要求看，不允許讓大多數(shù)農(nóng)民長(zhǎng)期游離于社會(huì)保障體系之外。盡快把廣大農(nóng)民納入到社會(huì)保障體系的覆蓋范圍中，必然要加大社會(huì)保障體系的支出而形成較大的支出缺口。國(guó)有資產(chǎn)的所有者包括了全體農(nóng)民，因此，要用部分國(guó)有資本彌補(bǔ)社?；鹑笨?，擴(kuò)大社會(huì)保障體系的覆蓋范圍，強(qiáng)化社會(huì)保障體系的承接能力與保障能力。
二、全國(guó)統(tǒng)一的社保基金剛性預(yù)算制度
從各級(jí)國(guó)資管理機(jī)構(gòu)工作推進(jìn)看，都沒有充分考慮國(guó)資管理體制與社會(huì)保障制度的聯(lián)動(dòng)改革，也沒有用國(guó)有資本彌補(bǔ)社?；鹑笨诘哪繕?biāo)設(shè)計(jì)。因此，國(guó)務(wù)院應(yīng)該盡快實(shí)施全國(guó)統(tǒng)一的社?；痤A(yù)算，并強(qiáng)制要求各級(jí)國(guó)資管理機(jī)構(gòu)的國(guó)有資本收益應(yīng)首先用于彌補(bǔ)社保基金缺口。
1.確立社保承接國(guó)有企業(yè)分流人員并為其提供基本生活保障的改革思路。
國(guó)有資本退出，國(guó)有企業(yè)重組步履很難，除了國(guó)有企業(yè)的債務(wù)負(fù)擔(dān)以外，最主要的原因在于國(guó)有企業(yè)是一個(gè)就業(yè)載體、養(yǎng)人載體，國(guó)有企業(yè)重組以后，不僅要獲取利潤(rùn)，而且要承接和安置一部分喪失市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)能力的員工?？陀^地說，國(guó)有企業(yè)已經(jīng)錯(cuò)過改制重組的最好機(jī)遇。國(guó)資管理體制改革，首先應(yīng)該為國(guó)企重組創(chuàng)造安置分流員工的條件。很長(zhǎng)一段時(shí)間以來，國(guó)有企業(yè)分流人員安置主要是兩種途徑：（1）國(guó)企重組后自我消化。（2）補(bǔ)償少量費(fèi)用推向社會(huì)。從實(shí)踐的結(jié)果看，弊大于利，不僅不能提高資源配置效率，而且影響社會(huì)試點(diǎn)。從某些省的社保并軌試點(diǎn)看，由社保承接國(guó)企重組中的分流人員，更符合市場(chǎng)規(guī)律。
2.實(shí)施全國(guó)統(tǒng)一的社?；饎傂灶A(yù)算是強(qiáng)化社保體系承接能力與保障能力的最有效手段。
既定的改革政策已經(jīng)基本上明確了由社會(huì)保障體系承接國(guó)有企業(yè)改制分流的弱勢(shì)職工群體，但是，在改革的實(shí)際推進(jìn)中，存在兩個(gè)方面的突出問題，一是許多地方社保體系不接納中央國(guó)有企業(yè)分流的職工；二是一些地方社保體系因支出缺口過大而無力承接國(guó)有企業(yè)分流的職工。兩方面突出問題的根源在于社保體系的承接能力與保障能力。實(shí)施全國(guó)統(tǒng)一的社保基金預(yù)算，不僅可以讓中央政府對(duì)全國(guó)社保體系支出缺口的總額心中有數(shù)，而且可以讓中央政府清楚了解各省市社保體系的保障能力。對(duì)于社保基金支出缺口較大的省市，中央政府要對(duì)其提出強(qiáng)制性要求，限其在幾年內(nèi)彌補(bǔ)多大的缺口。當(dāng)然，要強(qiáng)制與激勵(lì)相結(jié)合，一方面中央政府給予一定的資產(chǎn)（資金）劃撥支持；另一方面要通過本省、本市一級(jí)的部分國(guó)有資本予以彌補(bǔ)。
三、國(guó)有資本預(yù)算中的社?；鹑笨趶浹a(bǔ)
國(guó)有資產(chǎn)可以分級(jí)行使產(chǎn)權(quán)，但是要統(tǒng)一考慮社會(huì)保障體系能力的強(qiáng)化，在構(gòu)建和諧社會(huì)，維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定這一點(diǎn)上應(yīng)該全國(guó)一盤棋。在目前還不能進(jìn)行中央級(jí)次的社會(huì)保障全國(guó)統(tǒng)籌的條件下，應(yīng)通過全國(guó)統(tǒng)一的社?；痤A(yù)算，實(shí)現(xiàn)對(duì)各級(jí)政府及各級(jí)國(guó)資管理機(jī)構(gòu)的剛性約束。
1.用部分國(guó)有資本變現(xiàn)或國(guó)有股權(quán)收益彌補(bǔ)社保支出缺口。
社保承接國(guó)企重組的分流人員必然加大社?；鹬С?，要求建立國(guó)有資本彌補(bǔ)社保基金的制度。應(yīng)該說，目前社保機(jī)構(gòu)已經(jīng)面臨著很大支付壓力，僅靠財(cái)政彌補(bǔ)和加大企業(yè)（公司）征收力度，難以從根本上解決社保支付的壓力問題。作為深化國(guó)有資產(chǎn)管理體制改革的重要內(nèi)容之一，就是要轉(zhuǎn)變觀念，調(diào)整政策，把用國(guó)有資本彌補(bǔ)社保支出缺口納入國(guó)有資本預(yù)算中。建立管資產(chǎn)和管人、管事相結(jié)合的國(guó)有資產(chǎn)管理體制，管人與管事不僅僅是管運(yùn)營(yíng)國(guó)有資產(chǎn)的經(jīng)理人，還要承接并安置國(guó)有企業(yè)重組后的分流人員，維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定。當(dāng)然，這種承接并安置，是由國(guó)有資產(chǎn)管理機(jī)構(gòu)支持社保去承接并安置。深化國(guó)有資產(chǎn)管理制度改革，不能脫離社保承接能力而深化；如果脫離社保制度而單獨(dú)進(jìn)行國(guó)資管理體制改革，新的國(guó)有資產(chǎn)管理機(jī)構(gòu)就難以發(fā)揮作用。從經(jīng)濟(jì)體制改革全面深化的目標(biāo)看，在今后一段時(shí)間內(nèi)，國(guó)有資本應(yīng)該很好的發(fā)揮彌補(bǔ)社保而養(yǎng)人的作用，否則，認(rèn)為國(guó)有資本彌補(bǔ)社保會(huì)導(dǎo)致國(guó)有資產(chǎn)流失，是一種狹隘的國(guó)有資產(chǎn)管理觀。國(guó)有資本彌補(bǔ)社?；鹬С鋈笨?，可以有兩種方式：（1）部分國(guó)有資本變現(xiàn)后劃撥為社?；?。（2）國(guó)有企業(yè)改制重組中，可以以優(yōu)先股形式保留一部分國(guó)有股，這部分固定分紅率的優(yōu)先股的每年分紅收益，劃撥為社?；稹．?dāng)然，這兩種劃撥，都必須納入國(guó)有資本預(yù)算中。
2.各級(jí)國(guó)資管理機(jī)構(gòu)的國(guó)有資本預(yù)算必須受全國(guó)統(tǒng)一社?；痤A(yù)算的剛性約束。
國(guó)有資產(chǎn)的分級(jí)行使產(chǎn)權(quán)決定了不可能實(shí)施全國(guó)統(tǒng)一的國(guó)有資本預(yù)算。由于國(guó)務(wù)院及各省市國(guó)有資產(chǎn)的數(shù)額及分布存在差異，不同級(jí)次及各地的國(guó)資管理機(jī)構(gòu)要從本地經(jīng)濟(jì)發(fā)展的布局及目標(biāo)制定國(guó)有企業(yè)的改制及重組的具體政策，決定國(guó)有資本收益的支付方向及用途。無論各地市是否實(shí)施國(guó)有資本預(yù)算或國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算，國(guó)有資本的變現(xiàn)收益或經(jīng)營(yíng)收益應(yīng)該首先用于彌補(bǔ)社?；鹬С鋈笨?。尤其是地方級(jí)次的國(guó)有資產(chǎn)管理機(jī)構(gòu)要把一段時(shí)間內(nèi)的工作重點(diǎn)定位于國(guó)有資本變現(xiàn)彌補(bǔ)社?；穑荒馨焉绫；鹬С鋈笨诘呢?zé)任后移或轉(zhuǎn)移給中央政府。在目前還不能實(shí)現(xiàn)中央一級(jí)的社會(huì)保障統(tǒng)籌的條件下，各省市社?；鸬娜笨诓町悤?huì)相當(dāng)大，中西部和東北地區(qū)更為嚴(yán)重。因此，應(yīng)通過全國(guó)統(tǒng)一的社?；痤A(yù)算，對(duì)各級(jí)國(guó)資管理機(jī)構(gòu)的國(guó)有資產(chǎn)處置進(jìn)行剛性約束，要求各級(jí)國(guó)資管理機(jī)構(gòu)通過國(guó)有資本收益彌補(bǔ)社?；鹬С鋈笨?。除此以外，全國(guó)社?；痤A(yù)算的剛性約束，還要體現(xiàn)在對(duì)地方政府官員政績(jī)考核及任免上，社保基金缺口過大而在規(guī)定的時(shí)間內(nèi)不能有效彌補(bǔ)缺口的地方官員要承擔(dān)責(zé)任。目前，中央級(jí)次及部分地方國(guó)資管理機(jī)構(gòu)正積極嘗試國(guó)有資本預(yù)算或國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算，中央國(guó)務(wù)院應(yīng)從政策上明確國(guó)有資本預(yù)算要服從全國(guó)統(tǒng)一的社保基金預(yù)算。
報(bào)告五：國(guó)有資本中長(zhǎng)期預(yù)算及年度預(yù)算(文宗瑜 劉 微)
國(guó)有資本預(yù)算從體系上是變現(xiàn)預(yù)算和經(jīng)營(yíng)預(yù)算的統(tǒng)一，而在編制周期上則應(yīng)當(dāng)是中長(zhǎng)期預(yù)算與年度預(yù)算的結(jié)合。這種編制周期的確立，有利于保持國(guó)家宏觀調(diào)控和國(guó)有資產(chǎn)管理政策的一貫性和連續(xù)性，有利于最大限度發(fā)揮國(guó)有資本預(yù)算的宏觀調(diào)控作用。從國(guó)有資本預(yù)算支出的角度來看，國(guó)有資本中長(zhǎng)期預(yù)算列出了一定時(shí)限如5年或10年內(nèi)國(guó)有資本預(yù)算所服從的既定社會(huì)經(jīng)濟(jì)目標(biāo)以及滿足這些目標(biāo)所需要的資金；從國(guó)有資本預(yù)算收入的角度來看，國(guó)有資本中長(zhǎng)期預(yù)算是在政策具有連續(xù)性前提下的對(duì)國(guó)有資本收益的預(yù)測(cè)和規(guī)劃，具有較強(qiáng)的前瞻性。國(guó)有資本年度預(yù)算則以國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)收益和支出為主要內(nèi)容，并以實(shí)現(xiàn)中長(zhǎng)期預(yù)算為依據(jù)進(jìn)行編制。國(guó)有資本中長(zhǎng)期預(yù)算與年度預(yù)算一樣，都要經(jīng)人大審議后，再頒布實(shí)施。
一、國(guó)有資本中長(zhǎng)期預(yù)算要解決的問題
國(guó)有資本中長(zhǎng)期預(yù)算可以避免年度預(yù)算的隨意性和短期行為，確保國(guó)家一些跨年度政策有充足的資金支持，還可以為企業(yè)和個(gè)人提供關(guān)于國(guó)家經(jīng)濟(jì)中長(zhǎng)期發(fā)展的具體的政策信息，有利于促進(jìn)投資和消費(fèi)。就現(xiàn)實(shí)目標(biāo)而言，國(guó)有資本中長(zhǎng)期預(yù)算要解決的是和國(guó)家宏觀社會(huì)經(jīng)濟(jì)調(diào)控目標(biāo)、國(guó)家中長(zhǎng)期發(fā)展規(guī)劃的銜接問題，即國(guó)家經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整、國(guó)有資本有進(jìn)有退政策在5年、10年期內(nèi)的具體化、數(shù)量化。
1．經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)根本調(diào)整目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)
中共十六大和中共十六屆三中全會(huì)明確提出要積極推進(jìn)國(guó)有經(jīng)濟(jì)布局和結(jié)構(gòu)調(diào)整。但是宏觀層面上的政策如何推進(jìn)，如何讓決策層和普通民眾真切感受到政策推進(jìn)的力度和時(shí)間表，需要調(diào)動(dòng)方方面面的力量和潛力。作為服務(wù)于這一目標(biāo)的手段之一，國(guó)有資本中長(zhǎng)期預(yù)算可以發(fā)揮其他手段不可替代的作用。圍繞國(guó)有資本變現(xiàn)，按照國(guó)家既定的經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整和產(chǎn)業(yè)技術(shù)升級(jí)政策，結(jié)合國(guó)有資產(chǎn)管理，中長(zhǎng)期預(yù)算可以較為清晰地預(yù)測(cè)定位未來5年度或10年度國(guó)有資本退出和進(jìn)入的主要領(lǐng)域和行業(yè)，使國(guó)家產(chǎn)業(yè)政策一目了然；其次是能夠勾畫出現(xiàn)有國(guó)有資本存量在未來5年度或10年度內(nèi)的在不同領(lǐng)域和行業(yè)的增減曲線，堅(jiān)定民眾對(duì)堅(jiān)持公有制的主體地位，發(fā)揮國(guó)有經(jīng)濟(jì)的主導(dǎo)作用的感性認(rèn)識(shí)；再次是，國(guó)有資本中長(zhǎng)期預(yù)算的支出方向最能反映執(zhí)政黨在構(gòu)建和諧社會(huì)方面的強(qiáng)力政策。中長(zhǎng)期預(yù)算一方面可以結(jié)合我國(guó)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展五年計(jì)劃目標(biāo)，配合執(zhí)行全國(guó)重大建設(shè)項(xiàng)目、生產(chǎn)力分布和國(guó)民經(jīng)濟(jì)重要比例關(guān)系等規(guī)劃，保持國(guó)有資產(chǎn)管理和國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展遠(yuǎn)景規(guī)定目標(biāo)和方向的一致性；另一方面，中長(zhǎng)期預(yù)算的支出計(jì)劃要明確用于彌補(bǔ)公共財(cái)政和社?；鹑笨诘馁Y金劃撥總量和劃撥時(shí)間表，這樣可以起到穩(wěn)定民心、增加中低收入群體安全感、提高全社會(huì)福利水平的作用。
2．全社會(huì)資源配置效率的大大提高
經(jīng)濟(jì)體制改革的深化要求提高全社會(huì)資源配置效率。中共十六屆三中全會(huì)決議明確指出完善國(guó)有資本有進(jìn)有退、合理流動(dòng)的機(jī)制，進(jìn)一步推動(dòng)國(guó)有資本更多地投向關(guān)系國(guó)家安全和國(guó)民經(jīng)濟(jì)命脈的重要行業(yè)和關(guān)鍵領(lǐng)域，增強(qiáng)國(guó)有經(jīng)濟(jì)的控制力。其他行業(yè)和領(lǐng)域的國(guó)有企業(yè)，通過資產(chǎn)重組和結(jié)構(gòu)調(diào)整，在市場(chǎng)公平競(jìng)爭(zhēng)中優(yōu)勝劣汰。 要提高全社會(huì)資源的配置效率，產(chǎn)權(quán)有序流動(dòng)重組是不可或缺的重要手段，而國(guó)有資本中長(zhǎng)期預(yù)算正是反映這一手段、促進(jìn)這一手段的重要載體。國(guó)有資本中長(zhǎng)期預(yù)算就是要配合國(guó)資管理使國(guó)有資本主要集中在涉及國(guó)家安全、自然壟斷和公共服務(wù)等領(lǐng)域，而退出一些充分競(jìng)爭(zhēng)性、更適于非公有制成分發(fā)展的領(lǐng)域，同時(shí)在這一過程中要堅(jiān)持股份制替代國(guó)有企業(yè)的改革方向；而且客觀上中長(zhǎng)期預(yù)算的制定必然要給某些領(lǐng)域、某些企業(yè)帶來生存壓力，從而推動(dòng)國(guó)有企業(yè)的全面股份制改造，加快建立現(xiàn)代企業(yè)制度的步伐。因此，實(shí)行國(guó)有資本中長(zhǎng)期預(yù)算有利于優(yōu)化市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)秩序、提高國(guó)有資本運(yùn)行質(zhì)量、最終提高全社會(huì)資源配置效率。
二、國(guó)有資本中長(zhǎng)期預(yù)算的具體內(nèi)容
經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整和全社會(huì)資源配置效率的提高是國(guó)有資本中長(zhǎng)期預(yù)算的宏觀導(dǎo)向。結(jié)合其具體內(nèi)容則應(yīng)當(dāng)區(qū)別國(guó)有資本變現(xiàn)預(yù)算和國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算，分別以支出導(dǎo)向和收入導(dǎo)向?yàn)橄鄳?yīng)的編制原則，更好地完成國(guó)有資本預(yù)算的使命。
1．國(guó)有資本的變現(xiàn)額及經(jīng)營(yíng)收益額
國(guó)有資本中長(zhǎng)期收益預(yù)算主要反映在5年度、10年度內(nèi)國(guó)有資本的變現(xiàn)額和經(jīng)營(yíng)收益額，然后再分解為年度額。對(duì)于國(guó)有資本中長(zhǎng)期變現(xiàn)收益，較適用于支出導(dǎo)向，即根據(jù)中長(zhǎng)期公共財(cái)政、社保基金缺口，確定應(yīng)由國(guó)有資本變現(xiàn)支付的比例、支付的進(jìn)度，然后確定5年度、10年度應(yīng)該實(shí)現(xiàn)變現(xiàn)的資金額度。對(duì)于國(guó)有資本中長(zhǎng)期經(jīng)營(yíng)收益預(yù)算，考慮到企業(yè)經(jīng)營(yíng)的特點(diǎn)，不適于強(qiáng)制確定收益額，因此可更多考慮以收入為導(dǎo)向來編制年度收益預(yù)算，繼而預(yù)測(cè)5年度、10年度的經(jīng)營(yíng)收益，然后根據(jù)收益收繳情況確定支出方向和數(shù)額。需要指出，國(guó)有資本中長(zhǎng)期預(yù)算的編制周期應(yīng)當(dāng)結(jié)合我國(guó)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展五年計(jì)劃目標(biāo)來進(jìn)行，以保證國(guó)家政策的和諧統(tǒng)一。
2．可用于彌補(bǔ)公共財(cái)政缺口的數(shù)額
國(guó)有資本中長(zhǎng)期預(yù)算要確定未來5年度，10年度可以用來彌補(bǔ)公共財(cái)政缺口的總數(shù)額和分解到每年的數(shù)額。在實(shí)際操作中，需要公共財(cái)政預(yù)算的編制和執(zhí)行部門進(jìn)行準(zhǔn)確分析和預(yù)測(cè)，對(duì)中長(zhǎng)期公共財(cái)政可能出現(xiàn)的缺口資金有一個(gè)較為科學(xué)的量化指標(biāo)。量化中對(duì)公共財(cái)政缺口問題要充分認(rèn)識(shí)，既要考慮那些比較明顯的，例如國(guó)企分離企業(yè)辦社會(huì)職能帶來的支出增加；還要考慮一些相對(duì)隱性的，例如縣鄉(xiāng)財(cái)政赤字、國(guó)有商業(yè)銀行的金融風(fēng)險(xiǎn)等造成的預(yù)期公共財(cái)政缺口。必須充分考慮到防范潛在的突發(fā)性的公共財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)問題，可以考慮利用國(guó)有資本中長(zhǎng)期預(yù)算，拿出部分資金建立以防范公共財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)為目標(biāo)的儲(chǔ)備性質(zhì)的基金，以用于應(yīng)對(duì)公共財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)之需。
3．可用于彌補(bǔ)社保基金的數(shù)額
國(guó)有資本中長(zhǎng)期預(yù)算要確定未來5年度，10年度可以用來彌補(bǔ)社?；鸬目倲?shù)額和分解到每年的數(shù)額。社保基金的缺口測(cè)算同樣是一個(gè)技術(shù)性很強(qiáng)的工作，按照不同統(tǒng)計(jì)口徑，其缺口差異很大。所以首先要做好社?；鸬娜笨跍y(cè)算問題。同時(shí)，國(guó)有資本中長(zhǎng)期預(yù)算，特別是圍繞國(guó)有資本變現(xiàn)預(yù)算，必須和社保體系完善、社保支付能力強(qiáng)化相結(jié)合。按照全國(guó)統(tǒng)一的社?；饎傂灶A(yù)算，應(yīng)當(dāng)強(qiáng)制要求社?；鹑笨诖蟮氖∈杏脟?guó)有（資產(chǎn)）資本變現(xiàn)收入補(bǔ)充社保基金。必須強(qiáng)調(diào)，地方國(guó)有（資產(chǎn)）資本變現(xiàn)要優(yōu)先用于彌補(bǔ)社保基金缺口。
需要說明的是，國(guó)有資本預(yù)算對(duì)公共財(cái)政缺口和社?；鹑笨诘膭潛軓浹a(bǔ)不是保底性的。通過國(guó)有資本預(yù)算特別是中長(zhǎng)期預(yù)算實(shí)現(xiàn)了國(guó)有資本對(duì)改革成本支付的計(jì)劃性，同時(shí)還必須有一個(gè)限制，不能讓國(guó)有資本背負(fù)所有的資金壓力?？梢钥紤]，以國(guó)企重組成本為依據(jù)來確認(rèn)國(guó)有資本用于彌補(bǔ)公共財(cái)政與社?；鹑笨诘念~度。
中長(zhǎng)期預(yù)算應(yīng)當(dāng)是逐年滾動(dòng)的，每年政策的變動(dòng)都需標(biāo)明。如果總收益和支出需求之間存在不符，則應(yīng)該在可能的范圍內(nèi)對(duì)收入進(jìn)行調(diào)整。
三、以國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)收益目標(biāo)為主導(dǎo)的年度預(yù)算
國(guó)有資本中長(zhǎng)期預(yù)算應(yīng)當(dāng)和年度預(yù)算互為參照。作為滾動(dòng)的中長(zhǎng)期預(yù)算其第一年度的估算與年度預(yù)算基本一致，而年度預(yù)算也應(yīng)該大致表現(xiàn)為中長(zhǎng)期預(yù)算的分解。國(guó)有資本預(yù)算的年度預(yù)算和國(guó)有資本中長(zhǎng)期預(yù)算相配合，國(guó)有資本年度預(yù)算要更為側(cè)重國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)的收益和支出。
1．國(guó)有資本年度預(yù)算以經(jīng)營(yíng)收益和支出為主要內(nèi)容
國(guó)有資本年度預(yù)算以國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)收益和支出為主要內(nèi)容。當(dāng)然這并不是表示年度預(yù)算不體現(xiàn)國(guó)有變現(xiàn)收益和支出，后者在年度上更多只是中長(zhǎng)期預(yù)算的分解。國(guó)有資本年度預(yù)算的基礎(chǔ)是企業(yè)預(yù)算相關(guān)數(shù)據(jù)的匯總集成。因此，企業(yè)預(yù)算的真實(shí)性對(duì)編制國(guó)有資本預(yù)算意義十分重大。對(duì)預(yù)算支出的安排，則要體現(xiàn)國(guó)家經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整和產(chǎn)業(yè)技術(shù)升級(jí)政策的要求，優(yōu)先統(tǒng)籌安排對(duì)關(guān)系國(guó)計(jì)民生的重點(diǎn)項(xiàng)目、支柱產(chǎn)業(yè)、高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)的投資，注重傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)的更新改造，弱化對(duì)競(jìng)爭(zhēng)性領(lǐng)域國(guó)有企業(yè)的支持。
2．國(guó)有資本年度預(yù)算需要重點(diǎn)關(guān)注和考核國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)收益
國(guó)有資本年度預(yù)算主要圍繞國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)收益和支出來進(jìn)行編制和執(zhí)行。對(duì)國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)收益來說，其保值增值依靠的是現(xiàn)代企業(yè)制度的規(guī)范運(yùn)作和對(duì)企業(yè)經(jīng)營(yíng)者的激勵(lì)約束機(jī)制。在這一點(diǎn)上和公共財(cái)政中的稅收收繳的強(qiáng)制性約束有著較大的區(qū)別，因此在收益收繳上也難以進(jìn)行硬性的規(guī)定，應(yīng)該是以激勵(lì)性約束為主。所以國(guó)有資本年度預(yù)算的編制要以收入為導(dǎo)向，重點(diǎn)關(guān)注和考核國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)收益。
報(bào)告六：國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算收益及考核管理(文宗瑜 劉 微)
國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算是國(guó)有資本預(yù)算的一個(gè)組成部分。其中，作為國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算的兩翼之一，國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算收益及其考核管理涉及到一系列具體的政策性問題。這些問題的清晰化就等于為未來預(yù)算收益及其考核管理的實(shí)際操作搭建起了一個(gè)基礎(chǔ)的平臺(tái)。
一、國(guó)有資本收益的構(gòu)成
編制國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算收益，首先要明確一個(gè)概念，即國(guó)有資本預(yù)算收益的構(gòu)成。國(guó)有資本預(yù)算收益不單純是一個(gè)國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算的收益，還應(yīng)當(dāng)包括國(guó)有資產(chǎn)變現(xiàn)預(yù)算收益，即國(guó)有經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整中國(guó)有企業(yè)的退出及產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓的變現(xiàn)預(yù)算收益。國(guó)有資本收益包括兩部分，是由國(guó)有資本預(yù)算目標(biāo)所決定的。
1．國(guó)有資本變現(xiàn)收益
在轉(zhuǎn)型國(guó)家，產(chǎn)權(quán)制度改革都是重中之重。向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型就是要改變國(guó)有經(jīng)濟(jì)一統(tǒng)天下、政企不分的局面，產(chǎn)權(quán)形式的多樣化是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)下促進(jìn)競(jìng)爭(zhēng)、提高資源配置效率的基本要求。在這一過程中，盡管我國(guó)沒有采取類似原蘇聯(lián)東歐國(guó)家大規(guī)模私有化出售產(chǎn)權(quán)的方式，但是在產(chǎn)權(quán)多元化的過程中，國(guó)企改革的循序漸進(jìn)已經(jīng)大大收縮了國(guó)有資本存量，涉及了到一部分國(guó)有資本的變現(xiàn)。在己發(fā)生的變現(xiàn)中，變現(xiàn)的主體多是一些經(jīng)營(yíng)不善、資產(chǎn)低劣甚至資不抵債的企業(yè)，變現(xiàn)的目的是為了通過關(guān)停并轉(zhuǎn)使一些弱勢(shì)的中小企業(yè)退出。由于主體和目標(biāo)所限，加之意識(shí)形態(tài)上存在國(guó)有資產(chǎn)流失的疑慮，因此，實(shí)際上過去從中央到地方國(guó)有資產(chǎn)變現(xiàn)的范圍和產(chǎn)生的現(xiàn)金流都很有限。但是，如果建立國(guó)有資本預(yù)算體系，結(jié)合經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整和產(chǎn)業(yè)技術(shù)升級(jí)，結(jié)合國(guó)有資本有進(jìn)有退的改革方向，結(jié)合彌補(bǔ)公共財(cái)政缺口和社?；鹑笨?，國(guó)有資產(chǎn)管理應(yīng)當(dāng)把重點(diǎn)向國(guó)有資本變現(xiàn)傾斜。這樣，必然將涉及一些優(yōu)質(zhì)的資產(chǎn)，涉及到較為可觀的現(xiàn)金流。因此，國(guó)有資本變現(xiàn)收益應(yīng)當(dāng)也必須包括在國(guó)有資本收益之中。
2．國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)收益
除國(guó)有資本變現(xiàn)收益外，國(guó)有資本收益的重要來源就是經(jīng)營(yíng)收益。其中包括國(guó)有企業(yè)、國(guó)有獨(dú)資公司依法上繳的稅后凈利潤(rùn)，國(guó)有控股、參股企業(yè)分配的國(guó)有股紅利。這部分收益和國(guó)有資產(chǎn)管理的微觀目標(biāo)--國(guó)有資產(chǎn)保值增值相一致，因此比較直觀也易于理解。
對(duì)以上兩塊收益，按照現(xiàn)行企業(yè)利潤(rùn)分配體制，除個(gè)別企業(yè)以外，國(guó)有企業(yè)目前仍暫不向國(guó)家上交利潤(rùn)，企業(yè)的國(guó)有產(chǎn)權(quán)處置收益主要由國(guó)有企業(yè)按規(guī)定自行支配使用。隨著社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制各項(xiàng)改革的深入，隨著現(xiàn)代產(chǎn)權(quán)制度和現(xiàn)代企業(yè)制度的建立，建立國(guó)有資本預(yù)算管理體系，以國(guó)有資本變現(xiàn)收益和經(jīng)營(yíng)收益以及相應(yīng)的預(yù)算支出作為手段，來實(shí)現(xiàn)微觀上國(guó)有資產(chǎn)保值增值、宏觀上國(guó)家戰(zhàn)略調(diào)控的國(guó)資管理目標(biāo)已經(jīng)是勢(shì)在必行。
二、國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)收益的激勵(lì)
對(duì)于國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算來說，其收益的基礎(chǔ)和公共預(yù)算中的稅收收益不同，無法依靠強(qiáng)制的行政力量來獲得。因此，必須設(shè)立一種激勵(lì)機(jī)制，來刺激特定主體達(dá)到預(yù)算所規(guī)定的目標(biāo)。
1．國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)要求實(shí)現(xiàn)國(guó)有資產(chǎn)的保值增值
應(yīng)該明確，國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)必然要求實(shí)現(xiàn)國(guó)有資產(chǎn)的保值增值。國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)存在宏觀和微觀兩個(gè)層面的意義。在宏觀層面上表現(xiàn)為政府經(jīng)濟(jì)調(diào)控和結(jié)構(gòu)調(diào)整的工具，最終目標(biāo)是實(shí)現(xiàn)全民福利的最大化；在微觀上則和對(duì)一般資本的要求相一致，逐利是其基本特征，也就是我們通常所說的保值增值。還需要指出的是，這一目標(biāo)不適用于特定的公共、公益服務(wù)類企業(yè)，后者應(yīng)當(dāng)以以收抵支或是稅收優(yōu)惠的形式為社會(huì)提供公共服務(wù)。而且隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和社會(huì)的進(jìn)步，這類企業(yè)的范圍將會(huì)表現(xiàn)出擴(kuò)大的趨勢(shì)。在我國(guó)，競(jìng)爭(zhēng)性行業(yè)或壟斷行業(yè)，都保留一大部分優(yōu)質(zhì)的國(guó)有資本存量，在服從推進(jìn)國(guó)有經(jīng)濟(jì)布局和結(jié)構(gòu)調(diào)整的目標(biāo)的同時(shí)，必須承擔(dān)起國(guó)有資本存量保值增值的責(zé)任。這是國(guó)有資產(chǎn)管理的具體目標(biāo)之一。
2．對(duì)國(guó)有資產(chǎn)保值增值的激勵(lì)
既然國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)要求實(shí)現(xiàn)國(guó)有資本的保值增值，那么就需要配套的激勵(lì)機(jī)制。這一機(jī)制建立的出發(fā)點(diǎn)是要確認(rèn)激勵(lì)的對(duì)象。直觀地說，某一企業(yè)經(jīng)營(yíng)業(yè)績(jī)好，是企業(yè)員工共同努力的結(jié)果，經(jīng)營(yíng)者和一般職工都應(yīng)該是被激勵(lì)的對(duì)象。此外，國(guó)資管理部門在監(jiān)管過程中也必然有所貢獻(xiàn)和付出，值得肯定。這就涉及到如何選擇最有效的激勵(lì)對(duì)象的問題。對(duì)職工的激勵(lì)，更多屬于企業(yè)經(jīng)營(yíng)內(nèi)部的事；對(duì)國(guó)資管理部門的激勵(lì)，或者歸于政府考核公務(wù)員的范疇，或者采取市場(chǎng)化的獨(dú)立考核和審計(jì)。因此，對(duì)國(guó)有資產(chǎn)保值增值的激勵(lì)需要采取量化到具體責(zé)任人的模式，而企業(yè)經(jīng)營(yíng)者在國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)中肩負(fù)著最直接的責(zé)任，理所當(dāng)然應(yīng)該成為激勵(lì)對(duì)象的首選。至于激勵(lì)措施，正向手段可以以高薪酬為主，而反向手段則可以選擇降撤職、降低薪酬等等。同時(shí)，從長(zhǎng)遠(yuǎn)看，這個(gè)激勵(lì)機(jī)制的基礎(chǔ)需要一個(gè)相對(duì)健全的職業(yè)經(jīng)理人市場(chǎng)，這樣的市場(chǎng)才能輸送出能夠承擔(dān)企業(yè)規(guī)范運(yùn)營(yíng)和發(fā)展壯大公有制經(jīng)濟(jì)職責(zé)的經(jīng)理人。
三、國(guó)資管理與國(guó)有資本收益結(jié)算的分離
國(guó)有資本收益結(jié)算是一個(gè)比較敏感的問題。從當(dāng)前國(guó)資管理體制來看，國(guó)有資本收益的收繳工作由國(guó)資管理部門進(jìn)行較為順暢，但是收益的結(jié)算放在國(guó)資管理部門則會(huì)出現(xiàn)一些問題。其核心是缺乏必要的監(jiān)督機(jī)制。
1．完善國(guó)資管理、收益、審計(jì)相分離的運(yùn)行機(jī)制
在建立國(guó)有資本預(yù)算制度后，考慮到機(jī)制的順暢和成本的最優(yōu)，收益收繳（監(jiān)繳）工作可能會(huì)自然歸于國(guó)資管理部門。為了避免新的權(quán)利過分集中，國(guó)資管理和收益結(jié)算應(yīng)當(dāng)相分離。國(guó)有資本收益收繳后，其劃撥與收益結(jié)算，可以考慮納入財(cái)政支付渠道，由財(cái)政代管或監(jiān)管。國(guó)資管理部門和人員的績(jī)效評(píng)價(jià)，不能和收益的多少直接掛鉤，更不能提取相應(yīng)比例作為獎(jiǎng)勵(lì)。為了能公平公開地激勵(lì)國(guó)資管理人員，根據(jù)國(guó)資管理部門的性質(zhì)，可以比照公務(wù)員標(biāo)準(zhǔn)考核，也可以建立國(guó)有資本管理考核與審計(jì)制度。這一制度應(yīng)依法運(yùn)行，強(qiáng)調(diào)考核與審計(jì)的獨(dú)立性，不能自己考核自己，而是實(shí)行專業(yè)機(jī)構(gòu)及專業(yè)人員的外部考核，審計(jì)則采取定期審計(jì)與隨機(jī)審計(jì)相結(jié)合的方式。
2．國(guó)有資本收益結(jié)算應(yīng)獨(dú)立于國(guó)資管理部門之外
當(dāng)前，我國(guó)國(guó)有資產(chǎn)管理體制并沒有完全理順，對(duì)現(xiàn)行國(guó)資管理部門的定位以及相應(yīng)的作為還存在爭(zhēng)議。應(yīng)該指出，根據(jù)我國(guó)處于社會(huì)主義初級(jí)階段的現(xiàn)狀和建設(shè)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的大方向，在一定歷史時(shí)期內(nèi)，國(guó)有資產(chǎn)在經(jīng)濟(jì)總量中的比重將會(huì)保持一個(gè)較高的規(guī)模。因此，相應(yīng)地，都將存在一個(gè)從事國(guó)資管理的部門，而其管理內(nèi)容方式則可能是動(dòng)態(tài)的發(fā)展的。但是，無論管理的內(nèi)容方式如何發(fā)展變化，有一點(diǎn)我們可以肯定，那就是中國(guó)不會(huì)重蹈覆轍，重新人為地打造一個(gè)類似計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期的婆婆＋老板式的超級(jí)低效的權(quán)力部門。因此，規(guī)避權(quán)力集中、有利于監(jiān)督和制衡的制度設(shè)計(jì)應(yīng)該作為國(guó)有資本預(yù)算體系設(shè)計(jì)的基本思路之一。具體到國(guó)有資本的收益結(jié)算，就應(yīng)該遠(yuǎn)離負(fù)責(zé)收繳（監(jiān)繳）的國(guó)資管理部門。國(guó)資管理人員如果可以直接接觸與支配資金，并決定資金的劃撥，首要的問題就是難以實(shí)現(xiàn)監(jiān)督，體制性國(guó)有資產(chǎn)流失不可避免；其次，資金的收繳（監(jiān)繳）和結(jié)算于一體，再加上其他的監(jiān)管權(quán)力，國(guó)資管理部門握重權(quán)于一身，必然要走向擴(kuò)大機(jī)構(gòu)之路，有悖于政府機(jī)構(gòu)精簡(jiǎn)的目標(biāo)；第三，技術(shù)上國(guó)資部門管理國(guó)有資本收益的條件也很不成熟，既需要重新配備精通財(cái)政工作的專門人才，還需要建立新的收支渠道，其成本和時(shí)間都將大大增加。
四、國(guó)有資本劃撥與收益結(jié)算的渠道
建立國(guó)有資本預(yù)算制度，需要解決國(guó)有資本劃撥與收益結(jié)算的渠道問題。對(duì)此，應(yīng)該本著便于監(jiān)督和權(quán)力制衡的基本原則，選擇現(xiàn)有的財(cái)政收支渠道實(shí)施劃撥和收益結(jié)算。
1．國(guó)有資本劃撥與收益結(jié)算必須接受監(jiān)督
國(guó)有資本預(yù)算制度建立之后，其劃撥和收益結(jié)算必須接受監(jiān)督。首先，國(guó)有資本收益是國(guó)民共同財(cái)產(chǎn)，國(guó)企實(shí)現(xiàn)利潤(rùn)，但決非其利潤(rùn)就是其企業(yè)本身或企業(yè)職工的，作為出資人的全體國(guó)民至少應(yīng)享有這筆資本收益處置的知情權(quán)；其次，國(guó)有資本預(yù)算重要目的之一是支付部分改革成本，如何保證這部分資金的到位和及時(shí)足額劃撥，都必須納入監(jiān)督之下；再次，國(guó)有資本預(yù)算涉及的變現(xiàn)和經(jīng)營(yíng)收益的現(xiàn)金流將是十分可觀的，必須有強(qiáng)有力的監(jiān)督來防止新的腐敗和國(guó)有資產(chǎn)流失。至于實(shí)現(xiàn)監(jiān)督的首要前提就是結(jié)算渠道應(yīng)當(dāng)便于監(jiān)督，不能形成部門內(nèi)暗箱操作的局面。利用現(xiàn)有的財(cái)政收支渠道應(yīng)當(dāng)是一個(gè)較為可行的選擇。
2．應(yīng)該考慮把國(guó)有資本劃撥與收益結(jié)算納入財(cái)政收支渠道
新中國(guó)的財(cái)政事業(yè)發(fā)展五十余年來，已經(jīng)形成較為成熟的財(cái)政收支渠道。特別是2000年以來，財(cái)政國(guó)庫(kù)管理制度改革取得了長(zhǎng)足進(jìn)展。相關(guān)的試點(diǎn)工作表明，國(guó)庫(kù)集中支付制度是最終規(guī)范政府性資金收付的最徹底、最完善、最可靠的模式。為了全面實(shí)施財(cái)政國(guó)庫(kù)管理制度改革，財(cái)政體系建設(shè)了許多保障措施，例如金財(cái)工程的投入，在技術(shù)上保證了國(guó)庫(kù)管理業(yè)務(wù)實(shí)現(xiàn)實(shí)時(shí)運(yùn)行、安全可靠、高效快捷的要求。目前，國(guó)庫(kù)集中支付制度還有待于進(jìn)一步推進(jìn)和完善，國(guó)有資本劃撥和收益結(jié)算不一定馬上進(jìn)入這一渠道，但是財(cái)政現(xiàn)有的收支渠道完全可以滿足國(guó)有資本劃撥與收益結(jié)算的需要。應(yīng)該認(rèn)識(shí)到，以國(guó)庫(kù)集中支付體系為代表的財(cái)政收支渠道是改革開放以來財(cái)稅體制改革的寶貴成果，如果國(guó)有資本預(yù)算能夠利用這一成果，其利十分明顯。一是節(jié)約了大量的技術(shù)和人力成本，避免重復(fù)建設(shè)。如果國(guó)有資本預(yù)算重新建立一條至少涉及中央和省兩個(gè)級(jí)次的收支渠道，要牽扯到大量的技術(shù)問題，需要投入資金建設(shè)和人力去管理，必然造成新的浪費(fèi)；其次，財(cái)政收支渠道的方向就是要保證資金的高效使用和監(jiān)督，可以滿足國(guó)有資本預(yù)算必須和方便接受監(jiān)督的需求。次外，鑒于國(guó)有資本預(yù)算資金與公共財(cái)政資金性質(zhì)的不同，可以在現(xiàn)有財(cái)政收支體系中設(shè)立獨(dú)立的國(guó)有資本賬戶，以保證這部分資金的獨(dú)立性。
報(bào)告七：國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算支出及支出劃撥(文宗瑜 董敬怡)
和國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算收益及考核管理相對(duì)應(yīng)，國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算中另一個(gè)關(guān)注重點(diǎn)是國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算支出及支出劃撥。國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)支出和劃撥既關(guān)系到國(guó)家經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整和產(chǎn)業(yè)技術(shù)升級(jí)政策的實(shí)施，也關(guān)系到國(guó)有資本保值增值、發(fā)展壯大國(guó)有經(jīng)濟(jì)目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。因此，國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)支出的構(gòu)成和方向，劃撥的程序與渠道對(duì)于國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算、乃至整個(gè)國(guó)有資本預(yù)算都有著至關(guān)重要的意義。
一、國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算支出的構(gòu)成
在定位國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算支出的構(gòu)成時(shí)，應(yīng)當(dāng)側(cè)重考慮國(guó)有資本預(yù)算的微觀目標(biāo)，即國(guó)有資本的保值增值。因此，國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算支出包括的主要方面是：國(guó)有資本用于經(jīng)營(yíng)性的再投資，國(guó)有資本分紅收益的公司留成以及用于國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)考核的獎(jiǎng)勵(lì)支出等。
1．國(guó)有資本用于經(jīng)營(yíng)性的再投資
按照黨的十六大和十六屆三中全會(huì)精神，經(jīng)濟(jì)改革的方向是要毫不動(dòng)搖地鞏固和發(fā)展公有制經(jīng)濟(jì)。而發(fā)展壯大國(guó)有經(jīng)濟(jì)，保證國(guó)有經(jīng)濟(jì)對(duì)國(guó)民經(jīng)濟(jì)命脈的控制，增強(qiáng)我國(guó)的經(jīng)濟(jì)實(shí)力、國(guó)防實(shí)力和民族凝聚力，必須充分發(fā)揮國(guó)有資本保值增值的作用。因此，國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算支出應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持把國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)性再投資放在首位。通過國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)性再投資支出的預(yù)算，反映和執(zhí)行國(guó)家經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整和產(chǎn)業(yè)技術(shù)升級(jí)政策，實(shí)現(xiàn)國(guó)資管理的保值增值的微觀目標(biāo)，優(yōu)化國(guó)有資本存量，強(qiáng)化國(guó)有資本整體運(yùn)營(yíng)質(zhì)量，提高全社會(huì)資源配置效率。對(duì)此，應(yīng)該強(qiáng)調(diào)兩點(diǎn)，首先，國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)性再投資需要由國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算統(tǒng)籌分配，要切實(shí)體現(xiàn)國(guó)家經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整和產(chǎn)業(yè)技術(shù)升級(jí)政策，優(yōu)先滿足公共公益服務(wù)領(lǐng)域的資金需求，堅(jiān)決避免重復(fù)建設(shè)和浪費(fèi)；其次國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)性再投資是一個(gè)動(dòng)態(tài)的發(fā)展的概念，其中還可以細(xì)分為注入和增加國(guó)家資本金支出、股份公司中國(guó)家股增資配股支出、收購(gòu)非公產(chǎn)權(quán)支出、經(jīng)營(yíng)性大型工程建設(shè)投入等等。
2．國(guó)有資本分紅收益的公司留成
為了增強(qiáng)國(guó)有企業(yè)及國(guó)有控股公司的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力，應(yīng)當(dāng)在國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算支出中設(shè)立國(guó)有資本分紅收益的公司留成，以轉(zhuǎn)為新的股本，擴(kuò)大國(guó)有資本規(guī)模，實(shí)現(xiàn)更多創(chuàng)利的目標(biāo)。該項(xiàng)支出的原則應(yīng)當(dāng)是收益來源和支出方向相一致。和國(guó)有資本用于經(jīng)營(yíng)性再投資的處理方式不同，分紅收益的公司留成不能進(jìn)行統(tǒng)籌安排，而是對(duì)創(chuàng)造分紅收益的公司本身經(jīng)由國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算來安排留成部分。這部分支出，除在形式上要在國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算帳戶中體現(xiàn)收支外，還需要國(guó)資管理部門和國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算編制和執(zhí)行部門確定合理、科學(xué)的留成比例。設(shè)立這部分支出的目的既體現(xiàn)出對(duì)創(chuàng)利能力強(qiáng)的國(guó)有資本的鼓勵(lì)，保證國(guó)有資本形成自我積累、自我增值的良性循環(huán)，壯大創(chuàng)利企業(yè)的經(jīng)營(yíng)規(guī)模和實(shí)力；同時(shí)通過提高股份公司中國(guó)有股比例，增加國(guó)有資本存量，強(qiáng)化國(guó)有資產(chǎn)的保值增值能力。此外，國(guó)有資本分紅收益的公司留成客觀上也將加重一些生產(chǎn)效益較差、市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)激烈領(lǐng)域的國(guó)有企業(yè)的經(jīng)營(yíng)壓力，促使這部分國(guó)有資本盡快退出，體現(xiàn)十六屆三中全會(huì)關(guān)于國(guó)有資本有進(jìn)有退以及部分領(lǐng)域和行業(yè)國(guó)有企業(yè)在市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)中實(shí)現(xiàn)優(yōu)勝劣汰的精神。
3．國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)考核的獎(jiǎng)勵(lì)支出
和國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)收益的激勵(lì)相對(duì)應(yīng)，國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算支出中應(yīng)體現(xiàn)相應(yīng)的獎(jiǎng)勵(lì)支出，并且作為國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)支出的一部分，納入國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算支出。獎(jiǎng)勵(lì)要落實(shí)到自然人，并以企業(yè)經(jīng)營(yíng)者為主要對(duì)象。以國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算收益為考核依據(jù)，對(duì)于實(shí)現(xiàn)預(yù)期經(jīng)營(yíng)目標(biāo)的企業(yè)經(jīng)營(yíng)者要兌現(xiàn)預(yù)先設(shè)定的高薪和物資獎(jiǎng)勵(lì)；對(duì)于經(jīng)營(yíng)業(yè)績(jī)突出、有重大貢獻(xiàn)的企業(yè)經(jīng)營(yíng)者則另行給予其他形式的物質(zhì)獎(jiǎng)勵(lì)；而對(duì)于那些沒有實(shí)現(xiàn)國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算指標(biāo)的企業(yè)經(jīng)營(yíng)者，則采取降撤職、降低薪酬等懲罰措施。這種激勵(lì)機(jī)制應(yīng)當(dāng)建立在科學(xué)、合理的考核標(biāo)準(zhǔn)和考核程序之上。
二、國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算支出的原則
除促進(jìn)國(guó)有資產(chǎn)保值增值這一微觀目標(biāo)外，國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算支出應(yīng)當(dāng)更主要反映國(guó)家在宏觀調(diào)控層次上的大方向，因此國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算支出的設(shè)計(jì)原則首先要支持構(gòu)建和諧社會(huì)的目標(biāo)，其次要推動(dòng)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的根本調(diào)整。
1．支持構(gòu)建和諧社會(huì)的目標(biāo)
當(dāng)前我國(guó)正處于社會(huì)主義初級(jí)階段，盡管改革取得了舉世矚目的成就，但是一些深層次的社會(huì)經(jīng)濟(jì)問題并沒有得到徹底解決，例如社保養(yǎng)老領(lǐng)域的資金缺口、縣鄉(xiāng)財(cái)政赤字、國(guó)有商業(yè)銀行的金融風(fēng)險(xiǎn)等等，因此必須未雨綢繆，充分考慮到解決和防范潛在的突發(fā)性公共財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)問題。這些問題可以通過國(guó)有資本變現(xiàn)解決一部分。但是最根本的還是要加快經(jīng)濟(jì)發(fā)展，壯大整個(gè)國(guó)家的經(jīng)濟(jì)實(shí)力。對(duì)此，國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)有著不可推卸的責(zé)任。因此，通過國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算要現(xiàn)實(shí)地圍繞國(guó)有資產(chǎn)保值增值運(yùn)行，做大做強(qiáng)國(guó)有經(jīng)濟(jì)，發(fā)揮國(guó)有經(jīng)濟(jì)的主導(dǎo)作用，增強(qiáng)國(guó)有經(jīng)濟(jì)的控制力，優(yōu)化政府可調(diào)度資源的數(shù)量和質(zhì)量。同時(shí)要結(jié)合現(xiàn)代產(chǎn)權(quán)制度和現(xiàn)代企業(yè)制度的建立，形成國(guó)有資本發(fā)展最終不是靠壟斷、不是靠國(guó)家保護(hù)，而是靠資本運(yùn)營(yíng)質(zhì)量在市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)中勝出。通過國(guó)有資本的保值增值、良性循環(huán)，使國(guó)有經(jīng)濟(jì)成為建立和維護(hù)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)秩序的主要力量，成為促進(jìn)供給、增加國(guó)家財(cái)政收入的重要依托，這對(duì)于吸納社會(huì)冗員，維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定，保持和加快經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，提高全民福利，最終服務(wù)于和諧社會(huì)的目標(biāo)都具有關(guān)鍵的作用。
2．推動(dòng)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的根本性調(diào)整
國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算支出應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持有利于促進(jìn)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)根本性調(diào)整的原則。這主要是要通過國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)性再投資的統(tǒng)籌安排，充分反映和執(zhí)行國(guó)家經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整和產(chǎn)業(yè)技術(shù)升級(jí)的政策要求。因此，國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算支出要對(duì)關(guān)系國(guó)民經(jīng)濟(jì)命脈的重要行業(yè)和關(guān)鍵領(lǐng)域加大資金投入，保證國(guó)有經(jīng)濟(jì)的支配地位；在創(chuàng)利能力弱的公共設(shè)施與公共服務(wù)領(lǐng)域、在市場(chǎng)機(jī)制不能或尚不能完全發(fā)揮作用的行業(yè)和領(lǐng)域要加強(qiáng)國(guó)有資本的作為，保證人民群眾的基本生活需求；在效益好、回報(bào)高、競(jìng)爭(zhēng)充分的領(lǐng)域，應(yīng)促進(jìn)國(guó)有資本股份化、分散化、擴(kuò)大與非國(guó)有資本的融合、交叉，減少國(guó)有經(jīng)濟(jì)比重，增加非國(guó)有經(jīng)濟(jì)的比重。
三、國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算支出的程序
國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算支出應(yīng)體現(xiàn)在國(guó)有資本預(yù)算中，并要嚴(yán)格執(zhí)行人大審批的預(yù)算方案。同時(shí)，接受人大委托的獨(dú)立的審計(jì)監(jiān)督機(jī)構(gòu)的審計(jì)。
1．國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算支出應(yīng)納入國(guó)有資本預(yù)算之中
國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算是國(guó)有資本預(yù)算的有機(jī)組成。因此，國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算支出必須要納入到國(guó)有資本預(yù)算體系之中。國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算支出在國(guó)有資本預(yù)算中發(fā)揮著重要作用，只有納入國(guó)有資本預(yù)算中，和國(guó)有資本變現(xiàn)預(yù)算相協(xié)調(diào)，保持在編制、審批、執(zhí)行和監(jiān)督上一致性，才能保證國(guó)有資本預(yù)算的完整性和科學(xué)性。
2．國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)支出必須按通過批準(zhǔn)的預(yù)算去執(zhí)行
國(guó)有資本預(yù)算以公共預(yù)算附加預(yù)算的形式報(bào)送人大討論，在立法機(jī)關(guān)經(jīng)過修正和改進(jìn)后，繼而接受人大的審批。作為國(guó)有資本預(yù)算的有機(jī)組成，國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算支出相應(yīng)也要經(jīng)人大審議后通過。國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)支出一經(jīng)批準(zhǔn)，必須嚴(yán)格執(zhí)行,不得隨意追加和更改，保證國(guó)有資本預(yù)算執(zhí)行上的嚴(yán)肅性和權(quán)威性。
3．國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)支出的劃撥必須按程序進(jìn)行
預(yù)算支出執(zhí)行的一個(gè)重要環(huán)節(jié)是預(yù)算劃撥。國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)支出劃撥應(yīng)當(dāng)和國(guó)有資本預(yù)算收益一樣，一是要獨(dú)立于國(guó)資管理部門之外，二是劃撥渠道要優(yōu)先考慮現(xiàn)有的財(cái)政收支渠道，第三，要在財(cái)政收支管理渠道內(nèi)設(shè)立單獨(dú)的賬戶，以保持國(guó)有資本預(yù)算收支的獨(dú)立性。按照這一思路，國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)支出必須嚴(yán)格遵守現(xiàn)有財(cái)政收支渠道的劃撥程序。當(dāng)前我國(guó)財(cái)政收支劃撥已經(jīng)形成了相對(duì)比較成熟的一套程序，國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)支出應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格遵守相關(guān)的申請(qǐng)、審核、支付程序。
4．國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)支出的結(jié)果必須進(jìn)行嚴(yán)格審計(jì)
對(duì)國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算支出的執(zhí)行結(jié)果必須進(jìn)行嚴(yán)格審計(jì)。審計(jì)內(nèi)容包括檢查國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)支出資金的使用情況、是否達(dá)到預(yù)期的效果、財(cái)務(wù)手續(xù)是否齊全、會(huì)計(jì)統(tǒng)計(jì)資料的編報(bào)是否齊全和真實(shí)可靠。通過審計(jì)，可以及時(shí)發(fā)現(xiàn)預(yù)算執(zhí)行中存在的問題，以便進(jìn)一步改進(jìn)預(yù)算管理工作，提高預(yù)算管理水平。
報(bào)告八：國(guó)有資本預(yù)算編制和審批(文宗瑜 劉 微)
參照現(xiàn)有公共財(cái)政預(yù)算的流程，國(guó)有資本預(yù)算可以分為編制、審批、執(zhí)行和監(jiān)督，其中編制是整個(gè)預(yù)算的基礎(chǔ)，審批則是保證國(guó)有資本預(yù)算制度合法性、實(shí)現(xiàn)相應(yīng)監(jiān)督的必要條件，因此兩者在建立國(guó)有資本預(yù)算制度中具有十分重要的地位。
一、國(guó)有資本預(yù)算編制的主體
編制國(guó)有資本預(yù)算對(duì)我國(guó)來說是一項(xiàng)新生事物，既無他國(guó)經(jīng)驗(yàn)可借鑒，也無歷史教訓(xùn)供參考。一切尚在探索之中。國(guó)有資本預(yù)算編制首先應(yīng)該明確其主體。對(duì)于主體的認(rèn)定，其根據(jù)應(yīng)該是本著機(jī)制理順、便于操作的基本原則，不應(yīng)該帶有部門本位主義思想。
1、應(yīng)該堅(jiān)持多部門共同參與的原則
按照我國(guó)現(xiàn)有的政府管理體制，從國(guó)有資本預(yù)算收益和劃撥所涉及到的部門有幾家。在國(guó)有資本預(yù)算啟動(dòng)初期，編制的基礎(chǔ)準(zhǔn)備工作應(yīng)該由這些部門共同參與。這首先是出于尊重現(xiàn)有的部門利益格局、盡量減少建立國(guó)有資本預(yù)算成本的考慮。比如說現(xiàn)有財(cái)政體系框架內(nèi)國(guó)家發(fā)改委、財(cái)政部都從公共財(cái)政的角度在和企業(yè)發(fā)生資金關(guān)系，財(cái)政和社保、勞動(dòng)部門之間也在發(fā)生資金關(guān)系，這些資金可以先在國(guó)有資本預(yù)算中設(shè)立相應(yīng)對(duì)接科目，以后逐漸完全體現(xiàn)在國(guó)有資本賬戶中，但是不必馬上改變資金計(jì)劃的編制和執(zhí)行主體。另一個(gè)原因是國(guó)有資本預(yù)算的劃撥涉及到支付改革成本的問題。這需要有社?；鸷蛣趧?dòng)社會(huì)保障部的參與。按照這兩家部門的統(tǒng)計(jì)，目前我國(guó)的社?；鹳Y金和養(yǎng)老金缺口均達(dá)萬(wàn)億以上。這么大的缺口，即使在確定由國(guó)有資本收益支付的前提下，也必然要涉及到支付多少、支付規(guī)模和標(biāo)準(zhǔn)、支付時(shí)限等問題，這些問題僅靠某一部門來決定顯然是不現(xiàn)實(shí)的。再次，多部門參與國(guó)有資本預(yù)算編制的基礎(chǔ)準(zhǔn)備工作本身也是一種監(jiān)督平衡機(jī)制，既可以形成對(duì)國(guó)有資本預(yù)算收益收繳和劃撥的監(jiān)督，也可以監(jiān)督國(guó)有資產(chǎn)管理部門監(jiān)管國(guó)有資本的績(jī)效，對(duì)規(guī)避暗箱操作和國(guó)有資產(chǎn)流失可以起到積極作用。
2、應(yīng)該由國(guó)資委和財(cái)政部門共同編制
就國(guó)有資本預(yù)算編制的具體部門，學(xué)術(shù)界有許多討論。很多討論都帶有比較強(qiáng)烈的部門本位主義色彩，而且都把這項(xiàng)工作看作是權(quán)力和利益結(jié)合的象征。其實(shí)，在討論這項(xiàng)權(quán)利確定歸屬的同時(shí)必須應(yīng)該強(qiáng)調(diào)一點(diǎn)，即國(guó)有資本預(yù)算的編制工作是一項(xiàng)復(fù)雜的工作，除了要承受解決經(jīng)濟(jì)政治社會(huì)問題的壓力外，技術(shù)方面也面臨著許多操作難題。很現(xiàn)實(shí)的一個(gè)問題就是企業(yè)收益收繳工作如何進(jìn)行，企業(yè)應(yīng)該繳納多大比例的稅后利潤(rùn)，不同企業(yè)應(yīng)該怎樣科學(xué)量化這一指標(biāo)，建立一種什么樣的機(jī)制來保證這一指標(biāo)的實(shí)現(xiàn)?因此，微觀上需要大量的細(xì)致性工作要做。所以，無論國(guó)有資本預(yù)算編制工作歸于哪一個(gè)部門，都是一個(gè)艱難的考驗(yàn)。綜合考慮，從目前來看，由國(guó)資委和財(cái)政部?jī)杉夜餐瑏砭幹茋?guó)有資本預(yù)算是一種于部門利益雙贏、于國(guó)有資產(chǎn)管理體制、于政府公共財(cái)政體系互利的做法。這樣做首先從體制上不存在障礙，相對(duì)比較順暢。國(guó)資委作為出資人代表，直接接觸企業(yè)，掌握企業(yè)情況，在編制預(yù)算時(shí)，可以把信息不對(duì)稱的矛盾減少到最小。而財(cái)政部參與編制，一是可以保證新編制預(yù)算和已反映在財(cái)政賬戶中的國(guó)有資本收益和撥轉(zhuǎn)的對(duì)接；其次是保證了政府預(yù)算體系的完整性；第三，從長(zhǎng)遠(yuǎn)看，可以根據(jù)需要為其他國(guó)有資產(chǎn)逐步納入國(guó)有資本預(yù)算奠定條件；第四，從技術(shù)角度看，便于充分利用現(xiàn)有財(cái)政體系的信息資源和人力資本；第五，便于互相監(jiān)督和人大監(jiān)督等等。
二、建立國(guó)有資本預(yù)算的信息通道
多個(gè)部門參與國(guó)有資本預(yù)算編制的基礎(chǔ)準(zhǔn)備工作，面臨著信息如何實(shí)現(xiàn)共享以及如何解決信息不對(duì)稱的矛盾等問題，因此必須建立通暢的國(guó)有資本預(yù)算信息通道。
1、管理和經(jīng)營(yíng)信息應(yīng)當(dāng)實(shí)現(xiàn)部門共享
國(guó)有資本預(yù)算編制中最為基礎(chǔ)的信息應(yīng)該是企業(yè)信息，特別是管理和經(jīng)營(yíng)信息，財(cái)政、社保、勞動(dòng)部門只有掌握著這部分信息的總成，才能和國(guó)資部門討論和測(cè)算用于彌補(bǔ)公共財(cái)政與社?；鹬С鋈笨诘目赡茴~度。而實(shí)際上，這些部門和企業(yè)之間存在著嚴(yán)重的消息不對(duì)稱，因此需要尋找建立相應(yīng)的信息溝通渠道。
2、國(guó)有資本預(yù)算編制的信息渠道制度化
部門信息共享需要相應(yīng)的信息溝通渠道，而且從長(zhǎng)遠(yuǎn)看，應(yīng)當(dāng)使這一渠道制度化?？紤]到參與國(guó)有資本預(yù)算編制的各部門之間的行政平行關(guān)系，作為主要的信息提供者，國(guó)資管理部門并不必然具有向其他部門通報(bào)這些信息的義務(wù)，也不承擔(dān)保證這些信息真實(shí)性的權(quán)利。因此，較為妥當(dāng)?shù)淖龇ㄊ亲詈糜幸粋€(gè)超部門的機(jī)構(gòu)進(jìn)行調(diào)控，比如可以考慮在人大設(shè)立一個(gè)這樣的協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，要求國(guó)資管理部門作為出資人（全體人民）代表負(fù)責(zé)企業(yè)管理經(jīng)營(yíng)信息的報(bào)送，而后再送達(dá)有關(guān)政府部門。這一機(jī)構(gòu)的設(shè)置，不僅可以保證信息在各部門之間的共享，還可以督辦國(guó)有資本預(yù)算其他事項(xiàng)、協(xié)調(diào)公共財(cái)政預(yù)算、社?；痤A(yù)算和國(guó)有資本預(yù)算的一致和平衡。
三、完善三種預(yù)算平衡的調(diào)控機(jī)制
國(guó)有資本預(yù)算要服從公共財(cái)政預(yù)算、社保基金預(yù)算，不能獨(dú)立于公共財(cái)政預(yù)算、社保基金預(yù)算之外。必須建立與完善國(guó)有資本預(yù)算、公共財(cái)政預(yù)算、社?；痤A(yù)算的三種預(yù)算統(tǒng)一與平衡的調(diào)控機(jī)制。
1、國(guó)有資本預(yù)算編制必須體現(xiàn)三種預(yù)算的平衡
國(guó)有資本預(yù)算必須作為政府預(yù)算體系的一個(gè)有機(jī)組成，不能也無法獨(dú)立于公共財(cái)政預(yù)算和社?；痤A(yù)算而存在。國(guó)有資本預(yù)算的編制既是深化國(guó)資管理體制改革的需要，同時(shí)也是完善政府預(yù)算體系的需要。后者絕不能停留在形式上的完善，而是要求在國(guó)有資本預(yù)算編制中得到現(xiàn)實(shí)反映，必須和其他預(yù)算保持較為通暢的資金流通渠道。特定的改革背景和國(guó)情決定了國(guó)有資本預(yù)算不是簡(jiǎn)單的圍繞國(guó)有資本保值增值來進(jìn)行，而是被賦予支付改革成本的重任。這些改革成本表現(xiàn)為：國(guó)企改制重組向地方政府卸交所承擔(dān)的社會(huì)職能從而給地方財(cái)政增加的支出；國(guó)企破產(chǎn)、改制和主輔分離等都將一部分失業(yè)職工推向社會(huì)，各級(jí)社?；饓毫哟?；積極財(cái)政政策淡出后國(guó)債還本付息的負(fù)擔(dān)和風(fēng)險(xiǎn) ；中央財(cái)政為弱化國(guó)有商業(yè)銀行金融風(fēng)險(xiǎn)必須支付的成本等等。這些公共財(cái)政預(yù)算和社?；痤A(yù)算潛在和現(xiàn)實(shí)的缺口，都與國(guó)企改革有直接或間接的關(guān)系，因此，這些缺口的彌補(bǔ)歷史地落在國(guó)有資本預(yù)算的肩上，需要通過國(guó)有資本預(yù)算劃撥來實(shí)現(xiàn)三種預(yù)算的統(tǒng)一平衡。當(dāng)然，這種平衡是動(dòng)態(tài)的，預(yù)算之間可以通過設(shè)置相應(yīng)的預(yù)算科目接口進(jìn)行連接，通過資金的相互流動(dòng)和調(diào)劑來保持平衡。
2、以三種預(yù)算平衡來保證構(gòu)建和諧社會(huì)目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)
三種預(yù)算的平衡體現(xiàn)的是政府控制、調(diào)度資源的能力，反映的是科學(xué)發(fā)展觀的基本要求，最終目標(biāo)是服務(wù)于構(gòu)建和諧社會(huì)。這是三個(gè)漸次遞進(jìn)的層次。建立國(guó)有資本預(yù)算制度本身，就是協(xié)調(diào)企業(yè)與企業(yè)之間、行業(yè)與行業(yè)之間、階層與階層之間利益分配的主要手段。實(shí)現(xiàn)三種預(yù)算的平衡進(jìn)一步提高了這一手段的績(jī)效，反映了政府調(diào)度資金、優(yōu)化資源配置的執(zhí)政能力。更為深層次上，正是經(jīng)濟(jì)發(fā)展、國(guó)企改革的巨大成就，才使國(guó)有資本預(yù)算可以作為一個(gè)相對(duì)獨(dú)立的預(yù)算和其他兩類預(yù)算實(shí)現(xiàn)調(diào)劑。因此，三種預(yù)算的平衡最終反映的是一種經(jīng)濟(jì)、社會(huì)全面、和諧、可持續(xù)發(fā)展的價(jià)值觀，體現(xiàn)的是對(duì)各方面利益關(guān)系的協(xié)調(diào)，是對(duì)全民福利最大化的追求，而這正是構(gòu)建和諧社會(huì)的關(guān)鍵所在。
四、以公共財(cái)政預(yù)算的附加預(yù)算提交人大審批
國(guó)有資本預(yù)算編制后還需要審批。這涉及的政策性問題是國(guó)有資本預(yù)算和公共財(cái)政預(yù)算到底是什么關(guān)系？是完全平行的兩個(gè)預(yù)算？還是附加預(yù)算或者是部門預(yù)算？相應(yīng)的將會(huì)出現(xiàn)不同的審批程序。應(yīng)當(dāng)考慮把國(guó)有資本預(yù)算納入公共財(cái)政預(yù)算體系之中，并以附加預(yù)算的形式提交人大審批。
1、國(guó)有資本預(yù)算要納入公共財(cái)政預(yù)算體系之中
國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算必須包括在公共財(cái)政框架內(nèi)。國(guó)有資本預(yù)算總體應(yīng)該是在公共財(cái)政框架內(nèi)一個(gè)復(fù)式預(yù)算里相對(duì)獨(dú)立的預(yù)算。這一定位強(qiáng)調(diào)的是兩方面的內(nèi)容。一方面肯定的是國(guó)有資本預(yù)算的獨(dú)立性。國(guó)有資本預(yù)算和公共財(cái)政預(yù)算在權(quán)能依據(jù)、收支范圍、收支形式等方面都存在著較大的不同，因此，其具有相對(duì)獨(dú)立的特征。另一方面是強(qiáng)調(diào)國(guó)有資本預(yù)算要從屬于公共財(cái)政預(yù)算。這種從屬首先表現(xiàn)為國(guó)有資本預(yù)算的最終目標(biāo)要服從于公共財(cái)政預(yù)算的目標(biāo)，即追求最佳的社會(huì)效益，取之于民，用之于民，以人民的根本利益為目的和出發(fā)點(diǎn)，創(chuàng)造社會(huì)和諧的良好氛圍；其次，這種從屬是國(guó)有資本預(yù)算制度要依托現(xiàn)有的公共財(cái)政預(yù)算體系。在技術(shù)基礎(chǔ)具有共性的前提下，制度上的依托可以降低建立國(guó)有資本預(yù)算的成本，便于監(jiān)督國(guó)有資本收益的使用和國(guó)有資本監(jiān)管本身的績(jī)效；第三，增強(qiáng)國(guó)家集中調(diào)度分配資金的能力，防范各種可能的公共風(fēng)險(xiǎn)，包括各種社會(huì)矛盾的平衡和突發(fā)事件的處理。歸根結(jié)底，把國(guó)有資本預(yù)算納入公共財(cái)政預(yù)算體系之中符合科學(xué)發(fā)展觀的要求、符合構(gòu)建和諧社會(huì)的要求。
2、國(guó)有資本預(yù)算以附加預(yù)算的形式向人大提交
在公共財(cái)政預(yù)算體系下，國(guó)有資本預(yù)算由國(guó)資委和財(cái)政部共同編制后，可以保持其相對(duì)獨(dú)立的特征，以公共財(cái)政預(yù)算附加預(yù)算的形式報(bào)送人大討論，在立法機(jī)關(guān)經(jīng)過修正和改進(jìn)后，繼而接受人大的審批。這樣既保證政府預(yù)算的完整性，又可以將國(guó)有資本預(yù)算和公共預(yù)算區(qū)別開來。在具體操作中，可以結(jié)合當(dāng)前預(yù)算改革的進(jìn)程，以國(guó)有資本預(yù)算這一新生事物為契機(jī)，加強(qiáng)人大相關(guān)委員會(huì)作為專門工作機(jī)構(gòu)的職能，通過預(yù)算細(xì)化、審查形式多樣化、舉辦聽證會(huì)等方式進(jìn)一步完善人大審批程序，推動(dòng)預(yù)算管理體制改革的前進(jìn)。
報(bào)告九：國(guó)有資本預(yù)算執(zhí)行和監(jiān)督(文宗瑜 董敬怡)
國(guó)有資本預(yù)算的執(zhí)行和監(jiān)督是國(guó)有資本預(yù)算管理工作的重要內(nèi)容。無論預(yù)算編制工作如何科學(xué)、合理，都必須通過規(guī)范、嚴(yán)格的執(zhí)行付諸實(shí)施；而預(yù)算監(jiān)督是對(duì)預(yù)算執(zhí)行情況的核對(duì)與校正，強(qiáng)化預(yù)算監(jiān)督是使預(yù)算目標(biāo)得以準(zhǔn)確、完整實(shí)現(xiàn)的保證。
一、國(guó)有資本預(yù)算收益和支出的劃轉(zhuǎn)
國(guó)有資本預(yù)算收益和支出的劃轉(zhuǎn)是國(guó)有資本預(yù)算執(zhí)行的重要內(nèi)容。按照國(guó)有資本預(yù)算體系的目標(biāo)定位，國(guó)有資本預(yù)算收益和支出的劃轉(zhuǎn)應(yīng)當(dāng)利用現(xiàn)有的財(cái)政收支渠道，這樣在執(zhí)行上可以直接擁有一套順暢的機(jī)制，同時(shí)可以充分利用機(jī)制本身配套的監(jiān)督模式，從而降低國(guó)有資本預(yù)算管理成本，并有利于和公共財(cái)政預(yù)算和社會(huì)保障預(yù)算的銜接。在利用財(cái)政收支渠道的同時(shí)，還應(yīng)當(dāng)關(guān)注國(guó)有資本預(yù)算的特殊性，在劃轉(zhuǎn)方式和劃轉(zhuǎn)程序上保證國(guó)有資本預(yù)算的相對(duì)獨(dú)立和規(guī)范。
1．劃轉(zhuǎn)的方式
鑒于國(guó)有資本預(yù)算資金與公共財(cái)政資金性質(zhì)的不同，因此盡管國(guó)有資本預(yù)算收益和支出的劃轉(zhuǎn)渠道設(shè)在現(xiàn)有財(cái)政收支體系之內(nèi)，但是還應(yīng)當(dāng)避免財(cái)政資金和國(guó)有資本預(yù)算資金的混淆，防止相互擠占和挪用，保持國(guó)有資本預(yù)算資金的獨(dú)立性?？紤]到國(guó)有資本預(yù)算體系的建立尚需時(shí)日，屆時(shí)按照當(dāng)前我國(guó)國(guó)庫(kù)集中收付制度的改革進(jìn)程，比較理想的做法是直接在國(guó)庫(kù)內(nèi)設(shè)立國(guó)有資本預(yù)算獨(dú)立賬戶，國(guó)有資本預(yù)算收益和支出都要經(jīng)過該賬戶進(jìn)行劃撥。有國(guó)庫(kù)集中收付制度作為國(guó)有資本預(yù)算收益和支出劃轉(zhuǎn)的依托，可以使國(guó)有資本預(yù)算收益和支出的劃轉(zhuǎn)迅速進(jìn)入規(guī)范化管理的軌道，保證資金的運(yùn)行效益和全面監(jiān)督，大大降低國(guó)有資本預(yù)算運(yùn)行的成本。
2．劃轉(zhuǎn)的程序
在財(cái)政收支體系內(nèi)，國(guó)有資本預(yù)算收益和支出通過獨(dú)立賬戶實(shí)現(xiàn)劃轉(zhuǎn)。在劃轉(zhuǎn)中，其程序要嚴(yán)格規(guī)范。其中，一是國(guó)資管理部門要負(fù)責(zé)國(guó)有資本預(yù)算收益的監(jiān)繳，保證國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)收益和變現(xiàn)收益由企業(yè)或相關(guān)的法人單位直接繳入銀行，并及時(shí)通過銀行清算系統(tǒng)劃入到國(guó)有資本收益賬戶；二是對(duì)已發(fā)生的收益劃撥信息，財(cái)政收支體系（預(yù)算執(zhí)行部門）要及時(shí)向國(guó)資管理部門、人大監(jiān)督部門通報(bào)；三是國(guó)有資本支出的劃轉(zhuǎn)要避免國(guó)資管理部門直接性資金接觸，防止體制性流失，資金應(yīng)當(dāng)直接撥付到用款單位；四是國(guó)資管理部門應(yīng)當(dāng)會(huì)同預(yù)算執(zhí)行部門定期、及時(shí)地匯總國(guó)有資本預(yù)算賬戶的收益和支出的執(zhí)行情況，并以月報(bào)、季報(bào)的形式送達(dá)人大相應(yīng)的協(xié)調(diào)和監(jiān)督部門。并由該機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)審核反饋、送達(dá)有關(guān)部門，如國(guó)資管理、財(cái)政、社?；鸬?。
二、國(guó)有資本預(yù)算執(zhí)行的制度性監(jiān)督
科學(xué)合理、規(guī)范有效的國(guó)有資本預(yù)算編制只有得到嚴(yán)格的執(zhí)行，才能保證預(yù)算目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。因此，規(guī)范國(guó)有資本預(yù)算執(zhí)行的監(jiān)督程序，并使之制度化具有十分重要的意義。嚴(yán)格意義上的預(yù)算執(zhí)行監(jiān)督，應(yīng)該包括對(duì)預(yù)算執(zhí)行（資金使用）過程、和預(yù)算執(zhí)行（資金使用）結(jié)果的監(jiān)督，對(duì)國(guó)有資本預(yù)算執(zhí)行同樣要做到對(duì)執(zhí)行過程和結(jié)果的全面監(jiān)督。鑒于國(guó)有資本預(yù)算和公共財(cái)政預(yù)算既統(tǒng)一，又相對(duì)獨(dú)立的特點(diǎn)，可以考慮實(shí)行雙重監(jiān)督，即作為公共財(cái)政預(yù)算附加預(yù)算的監(jiān)督和強(qiáng)化國(guó)有資本預(yù)算特點(diǎn)的專門監(jiān)督的結(jié)合。
1．國(guó)有資本預(yù)算執(zhí)行的制度性監(jiān)督主體
在設(shè)計(jì)國(guó)有資本預(yù)算執(zhí)行的制度性監(jiān)督時(shí)，相應(yīng)的一是要考慮遵照現(xiàn)有公共財(cái)政體系內(nèi)的監(jiān)督機(jī)制，二是要從國(guó)有資本預(yù)算的特點(diǎn)出發(fā)。因此，對(duì)國(guó)有資本預(yù)算執(zhí)行監(jiān)督應(yīng)當(dāng)實(shí)行雙重監(jiān)督。這種雙重監(jiān)督一方面是指國(guó)有資本預(yù)算作為公共財(cái)政體系的組成，作為公共財(cái)政預(yù)算的附加預(yù)算，應(yīng)當(dāng)適用而且必須接受現(xiàn)有公共財(cái)政體系的監(jiān)督制度，不能游離于公共財(cái)政體系的監(jiān)督制度之外。同時(shí)，作為國(guó)有資本預(yù)算，無論是收益依據(jù)、支出形式等都和公共財(cái)政預(yù)算有所區(qū)別。理論上國(guó)有資本預(yù)算中無論是國(guó)有資本的收益還是支出，其處置權(quán)都應(yīng)當(dāng)由出資人作出決定，接受出資人--全體國(guó)民及時(shí)全面的監(jiān)督。當(dāng)然現(xiàn)實(shí)中這種機(jī)制并不具備可行性，只能考慮在機(jī)制設(shè)計(jì)中強(qiáng)化國(guó)有資本預(yù)算這一環(huán)節(jié)。所以，國(guó)有資本預(yù)算執(zhí)行的制度性監(jiān)督主體應(yīng)當(dāng)選擇在人大設(shè)立專門的國(guó)有資本預(yù)算執(zhí)行監(jiān)督機(jī)構(gòu)，以出資人代表的身份對(duì)國(guó)有資本預(yù)算執(zhí)行實(shí)施監(jiān)督。這一專門機(jī)構(gòu)可以和公共財(cái)政預(yù)算在人大內(nèi)部的監(jiān)督機(jī)構(gòu)分別設(shè)立，以保證國(guó)有資本預(yù)算執(zhí)行監(jiān)督的特殊性和獨(dú)立性。當(dāng)然，在這種雙重監(jiān)督機(jī)制下，并不排斥其他形式的社會(huì)監(jiān)督。
2．國(guó)有資本預(yù)算執(zhí)行的制度性監(jiān)督的內(nèi)容
國(guó)有資本預(yù)算執(zhí)行的制度性監(jiān)督，除接受公共財(cái)政體系內(nèi)的績(jī)效評(píng)價(jià)外，還要接受人大專門機(jī)構(gòu)的監(jiān)督。單獨(dú)在人大設(shè)立國(guó)有資本預(yù)算執(zhí)行監(jiān)督機(jī)構(gòu)，是為了突出國(guó)有資本預(yù)算有別于其他部門預(yù)算的地位，為了保證對(duì)國(guó)有資本預(yù)算監(jiān)督的連貫性。因此，人大的專設(shè)監(jiān)督機(jī)構(gòu)需要監(jiān)督的內(nèi)容是全方面的，是涵蓋預(yù)算資金使用過程和結(jié)果的監(jiān)督，即從預(yù)算執(zhí)行到預(yù)算決算審計(jì)，該機(jī)構(gòu)都應(yīng)當(dāng)負(fù)責(zé)全部的監(jiān)督流程。為保證監(jiān)督的權(quán)威性，該機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)有權(quán)聘請(qǐng)獨(dú)立的評(píng)估、審計(jì)機(jī)構(gòu)來對(duì)預(yù)算的流程進(jìn)行科學(xué)監(jiān)督，其相關(guān)費(fèi)用來源可以考慮在國(guó)有資本預(yù)算支出中體現(xiàn)。
三、國(guó)有資本預(yù)算執(zhí)行的獨(dú)立審計(jì)
和公共財(cái)政預(yù)算一樣，國(guó)有資本預(yù)算的編制、執(zhí)行最終也涉及到績(jī)效評(píng)價(jià)的問題，審計(jì)是其中一個(gè)重要手段。 國(guó)有資本預(yù)算的執(zhí)行結(jié)果必須接受專業(yè)審計(jì)，而且應(yīng)當(dāng)執(zhí)行審簽制度，以決算的審簽報(bào)告作為國(guó)有資本預(yù)算取得決算批復(fù)和下年編制國(guó)有資本年度預(yù)算的前提，從而使審計(jì)監(jiān)督成為國(guó)有資本預(yù)算管理的一個(gè)必要環(huán)節(jié)，加強(qiáng)對(duì)國(guó)有資本預(yù)算編制、執(zhí)行單位的約束力，督促、確保國(guó)有資本預(yù)算執(zhí)行的真實(shí)和合法，確保相關(guān)監(jiān)督的有效和權(quán)威。對(duì)國(guó)有資本預(yù)算執(zhí)行的獨(dú)立審計(jì)，應(yīng)由全國(guó)人大委托相關(guān)機(jī)構(gòu)完成，建立雙重審計(jì)機(jī)制，即作為公共財(cái)政預(yù)算附加預(yù)算的政府內(nèi)部審計(jì)和強(qiáng)化國(guó)有資本預(yù)算特點(diǎn)的外部審計(jì)的結(jié)合。審計(jì)結(jié)果需向人大、公眾及國(guó)有資本預(yù)算的編制、執(zhí)行部門報(bào)告。
1．審計(jì)主體的確定
對(duì)于國(guó)有資本預(yù)算執(zhí)行的審計(jì)主體，最佳選擇應(yīng)該是外部審計(jì)，這樣可以增強(qiáng)審計(jì)機(jī)構(gòu)的公正性和客觀性，避免護(hù)短行為的發(fā)生。但是，按照我國(guó)的現(xiàn)行體制，政府預(yù)算執(zhí)行的審計(jì)是由政府內(nèi)部的審計(jì)機(jī)關(guān)進(jìn)行，還沒有建立獨(dú)立于政府之外的外部審計(jì)。因此，為便于和公共財(cái)政預(yù)算相協(xié)調(diào)，確保國(guó)有資本預(yù)算執(zhí)行效率，可以采取和雙重監(jiān)督類似的做法。即國(guó)有資本預(yù)算作為公共財(cái)政體系的組成部分應(yīng)該也必須接受政府審計(jì)機(jī)關(guān)的審計(jì)，不能游離于公共財(cái)政體系的審計(jì)制度之外。但是考慮到突出國(guó)有資本預(yù)算的透明度、強(qiáng)化國(guó)有資本預(yù)算的需要，因此還應(yīng)當(dāng)由國(guó)有資本預(yù)算在人大的專設(shè)監(jiān)督機(jī)構(gòu)聘請(qǐng)外部審計(jì)對(duì)國(guó)有資本預(yù)算執(zhí)行實(shí)施審計(jì)。外部審計(jì)的實(shí)行當(dāng)然不是對(duì)政府審計(jì)機(jī)關(guān)的簡(jiǎn)單重復(fù)，而是應(yīng)該更加具體化和更有針對(duì)性，可以根據(jù)人大監(jiān)督機(jī)構(gòu)或者社會(huì)監(jiān)督提出的難點(diǎn)疑點(diǎn)問題進(jìn)行個(gè)別審計(jì)，確保國(guó)有資本預(yù)算執(zhí)行的高績(jī)效。
2．審計(jì)的執(zhí)行與反饋
對(duì)國(guó)有資本預(yù)算執(zhí)行的審計(jì)，需要相關(guān)部門對(duì)審計(jì)機(jī)關(guān)的全力配合，國(guó)資管理部門、財(cái)政部門要積極提供相關(guān)資料。審計(jì)涉及到的具體內(nèi)容很多，包括預(yù)算編制是否合法、細(xì)化，專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)政策依據(jù)是否充分和重大支出項(xiàng)目是否經(jīng)過科學(xué)論證，是否有可行性預(yù)測(cè)；國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)收益和變現(xiàn)收益是否真實(shí)、可靠，是否具有科學(xué)依據(jù)；預(yù)算支出是否合法、合理，支出結(jié)構(gòu)是否優(yōu)化合理，是否體現(xiàn)了國(guó)家經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整和產(chǎn)業(yè)技術(shù)升級(jí)政策，是否有利于國(guó)有資本保值增值，是否有利于國(guó)有資本退出競(jìng)爭(zhēng)性、經(jīng)營(yíng)性領(lǐng)域；預(yù)算支出中對(duì)公共財(cái)政預(yù)算、社?；痤A(yù)算的劃轉(zhuǎn)是否經(jīng)過多部門協(xié)商和測(cè)算等等。對(duì)于審計(jì)出的問題要限時(shí)依法糾正、處理，不能不了了之。審計(jì)機(jī)關(guān)要根據(jù)審計(jì)結(jié)果做出審計(jì)報(bào)告，并進(jìn)行決算審簽，及時(shí)、準(zhǔn)確地向人大、公眾和相關(guān)部門報(bào)告、反饋，以達(dá)到對(duì)國(guó)有資本預(yù)算執(zhí)行的事后監(jiān)督目的。
