一、引言
公共項(xiàng)目是政府運(yùn)用公共權(quán)力，直接配置社會(huì)公共資源的重要方式，也是政府履行公共管理職能，為廣大社會(huì)公眾提供公共產(chǎn)品和公共服務(wù)的重要手段。無論是在發(fā)達(dá)市場國家，還是處于轉(zhuǎn)型時(shí)期的我國，公共項(xiàng)目在社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展中都發(fā)揮著十分重要的作用。公共項(xiàng)目中的“受托責(zé)任”源于授權(quán)，政府行使公共權(quán)力、提供公共產(chǎn)品和服務(wù)需要耗費(fèi)一定的資源，必須以一定的形式和程序?yàn)槠湫惺构矙?quán)力提供資源保障，在民主政治制度里，通常以公共預(yù)算的方式，進(jìn)一步授權(quán)政府通過征稅等渠道從社會(huì)公眾那里取得公共資源，并由此形成政府對(duì)公共資源的使用和管理的受托責(zé)任。隨著我國社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展公共項(xiàng)目占國民生產(chǎn)總值的比例在大幅度上升，要求政府加強(qiáng)管理使用公共資源的經(jīng)濟(jì)責(zé)任的呼聲越來越高。同時(shí)，伴隨著社會(huì)民主意識(shí)的增強(qiáng)，公共受托責(zé)任關(guān)系中“弱勢信息群體”的一方（公眾）作為公共資源的所有者越來越渴望獲得政府使用和管理公共資源的效率和效果方面的信息，從關(guān)注公共支出的合法性轉(zhuǎn)向了效益性，“責(zé)任政府”已成為我國政府體制改革的取向。 然而，在轉(zhuǎn)型時(shí)期的中國，政府投資沖動(dòng)普遍存在，政府的投資膨脹是突破預(yù)算約束的內(nèi)在動(dòng)力，一方面，由于公共項(xiàng)目審批方面存在的軟約束，地方政府可以相對(duì)容易地獲得公共項(xiàng)目立項(xiàng)，這些項(xiàng)目的投資邊際收益往往是低于其邊際成本，很多項(xiàng)目成為地方政府官員的政績工程。另一方面，由于公共項(xiàng)目資金預(yù)算的軟約束，導(dǎo)致地方政府債務(wù)負(fù)擔(dān)往往會(huì)超過合理的債務(wù)規(guī)模，地方政府的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)很大。為了彌補(bǔ)公共項(xiàng)目監(jiān)管機(jī)制的缺陷，最大限度地提高財(cái)政性資金的使用效率，厘清公共項(xiàng)目中的責(zé)任關(guān)系、建立責(zé)任追究制度、完善監(jiān)管體系顯得尤為重要。
二、公共項(xiàng)目監(jiān)管體系的框架
公共項(xiàng)目監(jiān)管體系是指公共項(xiàng)目監(jiān)管主體對(duì)公共項(xiàng)目實(shí)施監(jiān)管制度安排的總和。監(jiān)管體系貫穿公共項(xiàng)目全過程，從項(xiàng)目審批、資金撥付到市場監(jiān)管，政府部門對(duì)項(xiàng)目的實(shí)施全過程進(jìn)行監(jiān)管，確保項(xiàng)目按照國家批準(zhǔn)文件的建設(shè)規(guī)模、內(nèi)容、標(biāo)準(zhǔn)、進(jìn)度、質(zhì)量和費(fèi)用實(shí)施，以達(dá)到“科學(xué)決策、民主決策、依法決策，規(guī)范操作，確保項(xiàng)目建設(shè)、資金安全和工程質(zhì)量，提高投資效益”的目的，為項(xiàng)目增值服務(wù)。如圖1所示。
（一）人大對(duì)政府權(quán)力的監(jiān)管
在公共項(xiàng)目中，政府投資部門作為政府委托人，是公共項(xiàng)目的政府業(yè)主，具有選擇代理人的權(quán)力和投資決策權(quán)力。在項(xiàng)目實(shí)施過程中，各政府管理部門（投資、財(cái)政、建設(shè)、審計(jì)、稽查等）依法行使對(duì)項(xiàng)目資金、項(xiàng)目招標(biāo)與合同管理、項(xiàng)目質(zhì)量與安全等的監(jiān)督管理權(quán)力，即政府及政府官員擁有壟斷的行政權(quán)力，有可能引發(fā)政府官員的創(chuàng)租和尋租等腐敗行為。因此，有必要建立政府權(quán)力監(jiān)督機(jī)制。我國《憲法》賦予了各級(jí)人大及其常委會(huì)有權(quán)對(duì)各級(jí)政府及其政府官員行使監(jiān)督權(quán)，同時(shí)《預(yù)算法》、《審計(jì)法》等也賦予其監(jiān)督權(quán)。在公共項(xiàng)目中，人大對(duì)政府部門監(jiān)督主要包括對(duì)政府投資部門與政府預(yù)算部門的監(jiān)督。從權(quán)力、責(zé)任、程序等方面構(gòu)建一種分工制衡關(guān)系，使各種權(quán)力之間保持一種既互相配合又互相制衡的狀態(tài)，是保證權(quán)力不被濫用的前提和根本途經(jīng)。2004年《國務(wù)院關(guān)于投資體制改革的決定》規(guī)定了“完善政府投資制衡機(jī)制，投資主管部門、財(cái)政主管部門以及有關(guān)部門，要依據(jù)職能分工，對(duì)政府投資的管理進(jìn)行相互監(jiān)督?！?
（二）政府投資部門的投資計(jì)劃監(jiān)管
政府投資部門對(duì)項(xiàng)目監(jiān)督的時(shí)間范圍應(yīng)是項(xiàng)目全壽命周期。在公共項(xiàng)目前期階段監(jiān)管要點(diǎn)是：項(xiàng)目建議書及投資估算審批；代理人選擇的監(jiān)管；對(duì)代理人選擇勘察、設(shè)計(jì)單位的監(jiān)督；對(duì)代理人完成的可行性報(bào)告的審批；對(duì)初步設(shè)計(jì)及設(shè)計(jì)概算的審批。在公共項(xiàng)目實(shí)施階段監(jiān)督要點(diǎn)是：分階段代建時(shí)，對(duì)代建人的選擇監(jiān)管；對(duì)代建人選擇勘察、設(shè)計(jì)單位的監(jiān)督；施工圖預(yù)算的審批；對(duì)代建人選擇施工單位的監(jiān)督；對(duì)實(shí)施階段的資金計(jì)劃的監(jiān)督；施工階段工程重大變更等涉及突破總投資的事項(xiàng)進(jìn)行監(jiān)管；組織竣工驗(yàn)收。在代建項(xiàng)目使用階段監(jiān)督要點(diǎn)是：代建人組織項(xiàng)目后評(píng)估，由政府投資部門對(duì)其編制的項(xiàng)目后評(píng)估進(jìn)行審查；政府投資部門及時(shí)整理建立公共項(xiàng)目數(shù)據(jù)庫。
（三）政府財(cái)政部門的資金監(jiān)管
傳統(tǒng)政府財(cái)政部門對(duì)公共項(xiàng)目只是進(jìn)行資金監(jiān)督，監(jiān)督時(shí)間范圍只局限于項(xiàng)目實(shí)施階段。在代建制下，依據(jù)《政府采購法》、《預(yù)算法》、《招標(biāo)投標(biāo)法》以及代建制管理辦法等，政府財(cái)政部門監(jiān)督的時(shí)間范圍應(yīng)包括代建項(xiàng)目全壽命周期。在代建項(xiàng)目前期階段的監(jiān)督要點(diǎn)是：對(duì)代建人選擇及代建委托合同的監(jiān)督；對(duì)代建項(xiàng)目預(yù)算的監(jiān)督。在代建項(xiàng)目實(shí)施階段的監(jiān)督要點(diǎn)是：分階段實(shí)施項(xiàng)目代建時(shí)，對(duì)代建人選擇的監(jiān)督；對(duì)代建委托合同的監(jiān)督，政府委托人應(yīng)將代建委托合同的副本提交政府財(cái)政部門備案；代建項(xiàng)目資金集中支付制的監(jiān)管；對(duì)工程款支付實(shí)施財(cái)政評(píng)審制度的監(jiān)管；對(duì)代建項(xiàng)目的竣工結(jié)算、決算的監(jiān)管。在代建項(xiàng)目使用階段的監(jiān)督要點(diǎn)是：對(duì)代建項(xiàng)目運(yùn)營階段績效評(píng)價(jià)的監(jiān)督；政府財(cái)政部門整理建立政府投資項(xiàng)目數(shù)據(jù)庫，以作為今后同類項(xiàng)目的財(cái)政預(yù)算編制、財(cái)政評(píng)審的依據(jù)。
（四）政府建設(shè)部門的建筑市場監(jiān)管
政府建設(shè)部門的建筑市場監(jiān)管主要包括對(duì)代建人準(zhǔn)入和退出的監(jiān)管、對(duì)政府委托人招標(biāo)選擇代建人的監(jiān)督、對(duì)代建人招標(biāo)的監(jiān)督。政府建設(shè)部門的質(zhì)量、安全監(jiān)督主要包括對(duì)代建項(xiàng)目建設(shè)程序的監(jiān)督、施工現(xiàn)場的質(zhì)量和安全監(jiān)督、竣工驗(yàn)收及備案的監(jiān)督、項(xiàng)目產(chǎn)權(quán)權(quán)屬或移交管養(yǎng)的監(jiān)督。在代建項(xiàng)目前期階段的監(jiān)督要點(diǎn)是：代建人準(zhǔn)入和退出的監(jiān)管；對(duì)政府委托人招標(biāo)選擇代建人的監(jiān)督。在代建項(xiàng)目實(shí)施階段的監(jiān)督要點(diǎn)是：對(duì)代建人選擇勘察、設(shè)計(jì)、施工單位的招標(biāo)監(jiān)督；代建項(xiàng)目建設(shè)程序報(bào)建的監(jiān)督；施工階段的項(xiàng)目質(zhì)量、安全的監(jiān)督；代建項(xiàng)目違法分包、轉(zhuǎn)包的監(jiān)督；竣工驗(yàn)收及竣工驗(yàn)收備案的監(jiān)督。在代建項(xiàng)目使用階段的監(jiān)督要點(diǎn)是：對(duì)代建項(xiàng)目的產(chǎn)權(quán)監(jiān)督、代建項(xiàng)目的移交管養(yǎng)監(jiān)督。代建人、使用人應(yīng)及時(shí)辦理項(xiàng)目的產(chǎn)權(quán)權(quán)屬或項(xiàng)目的移交管養(yǎng)手續(xù)，政府建設(shè)部門依法進(jìn)行監(jiān)督。
（五）政府審計(jì)部門的審計(jì)監(jiān)管
2006年修訂后的《審計(jì)法》規(guī)定“審計(jì)機(jī)關(guān)對(duì)政府投資和以政府投資為主的建設(shè)項(xiàng)目的預(yù)算執(zhí)行情況和決算，進(jìn)行審計(jì)監(jiān)督?！痹诖ㄖ葡拢骷?jí)審計(jì)管理部門應(yīng)加強(qiáng)對(duì)代建項(xiàng)目的全壽命周期的跟蹤審計(jì)監(jiān)督，特別是發(fā)揮事前審計(jì)的預(yù)防功能，事中審計(jì)的控制功能、事后審計(jì)的監(jiān)督功能。在代建項(xiàng)目前期階段的審計(jì)監(jiān)督要點(diǎn)是：對(duì)政府委托人選擇代建人的審計(jì)監(jiān)督；對(duì)代建項(xiàng)目立項(xiàng)的審計(jì)監(jiān)督。在代建項(xiàng)目實(shí)施階段的審計(jì)監(jiān)督要點(diǎn)是：分階段代建項(xiàng)目，對(duì)政府委托人選擇代建人的審計(jì)監(jiān)督；對(duì)代建人公開招標(biāo)的審計(jì)監(jiān)督；對(duì)代建委托合同及其相關(guān)工程合同進(jìn)行審計(jì)監(jiān)督；對(duì)工程款支付和工程造價(jià)的跟蹤審計(jì)監(jiān)督；對(duì)代建項(xiàng)目參與單位的財(cái)務(wù)管理審計(jì)監(jiān)督；對(duì)建設(shè)程序和工程管理的審計(jì)監(jiān)督；對(duì)竣工驗(yàn)收的審計(jì)監(jiān)督。在代建項(xiàng)目使用階段的審計(jì)監(jiān)督要點(diǎn)是：對(duì)代建項(xiàng)目后評(píng)價(jià)審計(jì)監(jiān)督，審計(jì)部門對(duì)代建項(xiàng)目交付使用經(jīng)過試運(yùn)行后有關(guān)經(jīng)濟(jì)、技術(shù)指標(biāo)是否滿足預(yù)期目標(biāo)進(jìn)行審計(jì)監(jiān)督。
三、我國公共項(xiàng)目監(jiān)管的現(xiàn)狀
我國公共項(xiàng)目基本上已形成對(duì)資金使用、工程質(zhì)量、工程進(jìn)度等方面綜合的監(jiān)督管理。逐步建立以投資管理部門、財(cái)政部門、審計(jì)部門、國資部門以及監(jiān)察及紀(jì)委等部門以及重大建設(shè)稽查特派員為主，社會(huì)監(jiān)督和單位內(nèi)部監(jiān)督為輔的“三位一體”的公共項(xiàng)目監(jiān)管體系和機(jī)制。但現(xiàn)行的監(jiān)督機(jī)制效果并不那么理想，在公共項(xiàng)目監(jiān)管中仍然存在許多問題。
（一）項(xiàng)目前期工作監(jiān)管力度不夠
項(xiàng)目建設(shè)實(shí)施中出現(xiàn)的更改建設(shè)目標(biāo)、變更建設(shè)內(nèi)容、增加建設(shè)投資等現(xiàn)象，大多與項(xiàng)目前期準(zhǔn)備工作深度不夠有直接關(guān)系。政府投資部門決策環(huán)節(jié)把關(guān)不嚴(yán)，部分建設(shè)目標(biāo)不清、技術(shù)方案論證不嚴(yán)、投資測算不合標(biāo)準(zhǔn)的項(xiàng)目經(jīng)過形式上的審查評(píng)估便批復(fù)通過。項(xiàng)目單位為爭取到政府投資，把主要精力放在取得立項(xiàng)這一環(huán)節(jié)上；設(shè)計(jì)單位在項(xiàng)目報(bào)告編制過程中對(duì)內(nèi)容的研究和論證不夠，細(xì)節(jié)把握不準(zhǔn)，導(dǎo)致報(bào)告深度不符合要求。
1.決策監(jiān)督。公共項(xiàng)目需要由建設(shè)單位提供項(xiàng)目建議書，向當(dāng)?shù)匕l(fā)改委提出申請(qǐng)，發(fā)改委會(huì)同財(cái)政等部門對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行可行性研究后，通過專業(yè)咨詢機(jī)構(gòu)的評(píng)估，最后決定是否立項(xiàng)。雖然對(duì)項(xiàng)目決策的審批建立了嚴(yán)格的程序，以便對(duì)決策進(jìn)行監(jiān)督，但并沒按照公共項(xiàng)目審批要求建立起一套比較健全的決策咨詢制度、決策評(píng)估制度、決策聽證制度和決策風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警制度。因此，發(fā)改委、財(cái)政或建設(shè)主管部門對(duì)其監(jiān)督還存在不容忽視的問題。
2.設(shè)計(jì)監(jiān)督。設(shè)計(jì)是一個(gè)項(xiàng)目的核心環(huán)節(jié)，對(duì)設(shè)計(jì)階段進(jìn)行監(jiān)督顯得尤為重要。目前，設(shè)計(jì)階段監(jiān)督存在的問題表現(xiàn)為以下幾個(gè)方面。一是設(shè)計(jì)招標(biāo)未依法貫徹，通過招投標(biāo)方式優(yōu)選設(shè)計(jì)單位的做法在地方上還沒有落實(shí)，設(shè)計(jì)單位的選擇過程中暗箱操作等不正之風(fēng)時(shí)有發(fā)生。二是限額設(shè)計(jì)未完全落實(shí)。限額設(shè)計(jì)可以監(jiān)督一些設(shè)計(jì)單位只重設(shè)計(jì)技術(shù)和工程的安全性，不注意技術(shù)經(jīng)濟(jì)分析；只注重項(xiàng)目使用功能，不控制工程成本的狀況。但由于項(xiàng)目前期準(zhǔn)備工作不到位，項(xiàng)目可行性研究的深度和廣度受基礎(chǔ)資料和信息的限制，使限額設(shè)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)失去可靠依據(jù)，限額設(shè)計(jì)不能完全落實(shí)。三是人為調(diào)整設(shè)計(jì)概算投資。設(shè)計(jì)委托單位的主觀性和設(shè)計(jì)單位的依附性，導(dǎo)致部分項(xiàng)目存在人為壓低或抬高設(shè)計(jì)概算投資的現(xiàn)象，借此達(dá)到上項(xiàng)目、超投資目的。
3.招投標(biāo)監(jiān)督。在公共項(xiàng)目招投標(biāo)過程中，不僅存在著規(guī)避公開招標(biāo)、“明招暗定”、圍標(biāo)等現(xiàn)象，而且還存在著招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)的信用缺失問題。在招投標(biāo)過程中設(shè)租、尋租現(xiàn)象屢見不鮮，嚴(yán)重影響招投標(biāo)的公正性。評(píng)標(biāo)委員會(huì)組成不規(guī)范且業(yè)務(wù)素質(zhì)不均衡，實(shí)際招投標(biāo)過程中，受利益驅(qū)使或地方保護(hù)的影響，不按規(guī)定的程序隨機(jī)選擇評(píng)標(biāo)專家，或者是在專家選擇上進(jìn)行地域限制，選擇“關(guān)系戶”專家，甚至有些項(xiàng)目不進(jìn)行專家評(píng)標(biāo)，極大降低評(píng)標(biāo)的質(zhì)量。
（二）制衡機(jī)制缺失，多頭監(jiān)管，職責(zé)不清
我國的公共項(xiàng)目接受發(fā)改委、財(cái)政、審計(jì)、國有資產(chǎn)管理部門、質(zhì)量監(jiān)督、監(jiān)察、紀(jì)委等部門以及重大建設(shè)項(xiàng)目稽察特派員的監(jiān)管，看似機(jī)構(gòu)很多，監(jiān)督機(jī)制健全，但在實(shí)際的運(yùn)作中則出現(xiàn)多頭監(jiān)管、責(zé)權(quán)不明、部門之間配合不協(xié)調(diào)、責(zé)任落實(shí)不到位的現(xiàn)象。大家都在管，但最終效果不佳，具體表現(xiàn)為缺乏對(duì)項(xiàng)目全過程、全方位、全覆蓋監(jiān)管，政府對(duì)立項(xiàng)審批把關(guān)不嚴(yán)，對(duì)施工單位、監(jiān)理和各類工程師資質(zhì)等把關(guān)不嚴(yán)，對(duì)項(xiàng)目建設(shè)過程中出現(xiàn)的質(zhì)量問題、財(cái)務(wù)問題等難以及時(shí)發(fā)現(xiàn)和處理，對(duì)項(xiàng)目后評(píng)價(jià)不重視，竣工驗(yàn)收和后評(píng)價(jià)也常常是走過場，對(duì)工程建設(shè)如何預(yù)防腐敗和“尋租”現(xiàn)象的產(chǎn)生蔓延缺乏必要和有效的制約手段等等。
（三）約束機(jī)制不健全，評(píng)價(jià)制約機(jī)制不完善
一方面，投資責(zé)任約束制度不完善。一般說來，公共項(xiàng)目決策失誤造成的損失遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于項(xiàng)目實(shí)施失職造成的損失，但目前還沒有投資決策失誤責(zé)任追究的具體規(guī)定。一些投資決策者按照自己的價(jià)值取向，盲目進(jìn)行大量投資，導(dǎo)致投資規(guī)模失控、投資結(jié)構(gòu)不合理等現(xiàn)象發(fā)生。同時(shí)，參與公共項(xiàng)目的咨詢、評(píng)估、設(shè)計(jì)、施工、監(jiān)理、建設(shè)管理等部門和單位，也沒有納入政府投資責(zé)任約束制度中，對(duì)這些部門和單位應(yīng)履行的義務(wù)、應(yīng)達(dá)到的工作標(biāo)準(zhǔn)、出問題應(yīng)負(fù)的責(zé)任、如何追究責(zé)任、追究誰的責(zé)任、追究的形式、處理的標(biāo)準(zhǔn)等也沒有制度上的規(guī)定。責(zé)任約束制度缺失不僅不利于促進(jìn)公共項(xiàng)目的科學(xué)決策和規(guī)范管理，不利于項(xiàng)目管理效能的提高，也容易產(chǎn)生權(quán)錢交易等腐敗行為。另一方面，對(duì)不及時(shí)進(jìn)行竣工決算的項(xiàng)目，缺乏制約機(jī)制，一些建設(shè)項(xiàng)目建成交付使用多年，項(xiàng)目竣工決算仍未完成，給建設(shè)期間成本認(rèn)定、各類資產(chǎn)的劃分及剩余物資的清點(diǎn)帶來難度，容易掩蓋工程管理上的一些漏洞。從實(shí)際情況看，即使一些項(xiàng)目進(jìn)行了竣工驗(yàn)收，也只是由建設(shè)單位組織相關(guān)政府部門和參建單位開會(huì)、總結(jié)、看現(xiàn)場，注重形式。而對(duì)包括項(xiàng)目概預(yù)決算執(zhí)行情況、資金使用、投資效益進(jìn)行綜合評(píng)估的項(xiàng)目后評(píng)價(jià)也基本上沒有做過，不利于對(duì)政府投資的控制和全面考核建設(shè)成果。
四、公共項(xiàng)目監(jiān)管體系的構(gòu)建
結(jié)合發(fā)達(dá)國家的經(jīng)驗(yàn)和我國的具體情況，我國公共項(xiàng)目的監(jiān)管機(jī)制應(yīng)當(dāng)從改革管理體制、加快立法、規(guī)范監(jiān)管、健全后評(píng)價(jià)制度等幾個(gè)方面進(jìn)行完善。
（一）規(guī)范監(jiān)管體系，推行全過程、全方位監(jiān)管
由于公共項(xiàng)目涉及面廣，投資大，關(guān)系到公共利益，因此，為保證公共項(xiàng)目順利進(jìn)行，必須建立決策科學(xué)、程序嚴(yán)密、運(yùn)行規(guī)范、監(jiān)督嚴(yán)格的監(jiān)管流程，做到全過程、全方位覆蓋；事前、事中、事后結(jié)合，合法性、績效性并舉，宏觀與微觀銜接的監(jiān)管體系，杜絕各種暗箱操作、違法違規(guī)事件的發(fā)生。
1.完善公共項(xiàng)目決策監(jiān)管機(jī)制。要按照決策、執(zhí)行和監(jiān)督分離的原則，建立合理的投資決策分權(quán)機(jī)制。通過對(duì)權(quán)力的適當(dāng)分解，使決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)分離。一是政府投資部門內(nèi)部要適當(dāng)分解投資決策審批權(quán)力。將現(xiàn)行的投資決策從受理、審批到事后監(jiān)督檢查，由一個(gè)單一部門“一攬子”實(shí)施，適當(dāng)分解為受理、審核、復(fù)審、會(huì)簽、審定、批復(fù)告知和監(jiān)督檢查等環(huán)節(jié)，使各環(huán)節(jié)之間既相對(duì)獨(dú)立又相互聯(lián)系，既相互依賴又相互制約，由此形成權(quán)力運(yùn)行的鏈?zhǔn)綑C(jī)制。二是建立完善的分級(jí)監(jiān)管制度和相互協(xié)調(diào)和有效制約的分權(quán)制衡機(jī)制。進(jìn)一步推進(jìn)投資決策過程監(jiān)督，使監(jiān)督職能相對(duì)獨(dú)立，改變目前監(jiān)督機(jī)構(gòu)對(duì)投資決策階段的監(jiān)督形同虛設(shè)的做法，通過建立嚴(yán)格的決策權(quán)力運(yùn)行程序，對(duì)權(quán)力運(yùn)行中涉及的各個(gè)環(huán)節(jié)，制定具體操作規(guī)范的辦法，監(jiān)督政府投資主管部門使用和管理公共資源的效率和效果，開展項(xiàng)目效果評(píng)估和管理評(píng)估、政策評(píng)估。三是建立日常監(jiān)督與事后檢查相結(jié)合的監(jiān)督檢查制度。投資監(jiān)管機(jī)構(gòu)要介入項(xiàng)目立項(xiàng)、可行性研究、初步設(shè)計(jì)、政府投資計(jì)劃制定、公共項(xiàng)目咨詢論證、評(píng)估、聽證、公示和項(xiàng)目決策等環(huán)節(jié)，強(qiáng)化對(duì)投資決策過程的監(jiān)督，把決策質(zhì)量檢查和事后責(zé)任評(píng)估的工作前移，以便能及早發(fā)現(xiàn)問題，防患于未然。
2.推行招投標(biāo)全過程監(jiān)管。招投標(biāo)制度是公共項(xiàng)目交易的重要手段，招投標(biāo)制強(qiáng)調(diào)了政府采購的公開性和透明性，使得政府采購能夠廣泛接受各方監(jiān)管。對(duì)公共項(xiàng)目交易市場的管理既要依法對(duì)工程招標(biāo)活動(dòng)實(shí)施監(jiān)督，又要加大對(duì)中標(biāo)后工程實(shí)施全過程的監(jiān)督檢查，依法查處轉(zhuǎn)包、違法分包等違法行為。目前，事前、事中的監(jiān)管較多，事后的監(jiān)督較少，所以要督促建設(shè)工程各方主體嚴(yán)格履行合同，嚴(yán)格按工程建設(shè)基本程序辦事，盡快建立勘察、設(shè)計(jì)、施工、建設(shè)單位的合同及分包合同備案制。公共項(xiàng)目依法必須招標(biāo)的，都應(yīng)該進(jìn)入有形市場進(jìn)行招投標(biāo)活動(dòng)，由政府有關(guān)部門依照法律、法規(guī)進(jìn)行監(jiān)管。除嚴(yán)格按照招投標(biāo)評(píng)審工作程序，完善評(píng)標(biāo)專家制度，加大對(duì)有形建筑市場監(jiān)管之外，招投標(biāo)中的幾個(gè)重要環(huán)節(jié)必須改進(jìn)：一是推行合理最低中標(biāo)，將投標(biāo)人之間的競爭內(nèi)容直接鎖定在價(jià)格上；二是實(shí)行工程量清單計(jì)價(jià)模式，提供一個(gè)由市場形成工程價(jià)格的平臺(tái)。
3.拓展財(cái)政投資評(píng)審制度。財(cái)政部門歸口管理政府投資項(xiàng)目的支出預(yù)算、工程概預(yù)算和竣工決算審查以及基本建設(shè)財(cái)務(wù)資金的監(jiān)督等。具體負(fù)責(zé)立項(xiàng)前的經(jīng)費(fèi)來源審核、初步設(shè)計(jì)概算、施工圖預(yù)算審核、工程合同價(jià)款相關(guān)條款審核、建設(shè)期間支出預(yù)算管理、變更投資審核、資金撥付管理、完工后結(jié)算及財(cái)務(wù)決算審核、投資績效評(píng)價(jià)等。財(cái)政部門必須參與項(xiàng)目的立項(xiàng)評(píng)審工作，負(fù)責(zé)項(xiàng)目施工圖預(yù)算的審核工作，明確財(cái)政部門為工程變更審批工作的責(zé)任部門，未經(jīng)審批的工程變更不得實(shí)施。財(cái)政部門負(fù)責(zé)政府投資項(xiàng)目資金財(cái)務(wù)活動(dòng)的管理和監(jiān)督，嚴(yán)格審核工程結(jié)算和竣工決算，公開招標(biāo)確定委托審核的社會(huì)中介機(jī)構(gòu)，嚴(yán)格監(jiān)管工程建設(shè)中的資金使用情況，按工程建設(shè)進(jìn)度及時(shí)撥付工程款，從嚴(yán)掌握工程管理費(fèi)開支，參與項(xiàng)目竣工驗(yàn)收工作。
（二）建立公共項(xiàng)目后評(píng)價(jià)制度
公共項(xiàng)目后評(píng)價(jià)是指公共項(xiàng)目建成投產(chǎn)并運(yùn)行一段時(shí)間后，對(duì)項(xiàng)目準(zhǔn)備、立項(xiàng)決策、實(shí)施以及投產(chǎn)運(yùn)營的全過程進(jìn)行系統(tǒng)的總結(jié)評(píng)價(jià)。通過項(xiàng)目后評(píng)價(jià)，將項(xiàng)目投資決策前分析、預(yù)測、估算的指標(biāo)與項(xiàng)目投入運(yùn)營后實(shí)際達(dá)到的水平進(jìn)行比較分析。真實(shí)、全面地總結(jié)評(píng)價(jià)項(xiàng)目工作的質(zhì)量，檢查項(xiàng)目實(shí)施情況，判別項(xiàng)目預(yù)期目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)程度，分析偏差情況及產(chǎn)生偏差的原因，總結(jié)經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，為正在投入運(yùn)營項(xiàng)目管理和以后相關(guān)項(xiàng)目的科學(xué)決策提供借鑒和反饋信息?！敖⒐岔?xiàng)目后評(píng)價(jià)制度”是投資體制改革的重要目標(biāo)之一，總的來看，我國公共項(xiàng)目后評(píng)價(jià)工作還很薄弱，從決策論證、建設(shè)實(shí)施、投入運(yùn)營到后評(píng)價(jià)進(jìn)行全過程管理的完善機(jī)制還不健全，所以，很有必要在政府投資領(lǐng)域推進(jìn)后評(píng)價(jià)工作。首先，創(chuàng)建有效順暢的后評(píng)價(jià)工作部門分工機(jī)制，“誰主管，誰實(shí)施”是建立后評(píng)價(jià)工作分工機(jī)制所要解決的問題。這樣才能使后評(píng)價(jià)組織機(jī)構(gòu)隸屬與分工關(guān)系分明，保障后評(píng)價(jià)工作制度化、規(guī)范化、法制化，真正形成對(duì)計(jì)劃、決策、管理的監(jiān)督和制約。其次，采用相對(duì)開放的后評(píng)價(jià)方法組合機(jī)制。鼓勵(lì)后評(píng)價(jià)工作者采取多種評(píng)價(jià)方法進(jìn)行綜合后評(píng)價(jià)，從而得出相對(duì)客觀的后評(píng)價(jià)結(jié)論，并盡可能通過意愿調(diào)查法和利益相關(guān)者分析法來取得社會(huì)公眾的普遍性評(píng)價(jià)，從而保障財(cái)政資金能服務(wù)于最廣大人民的根本利益。最后，形成及時(shí)順暢的后評(píng)價(jià)結(jié)果運(yùn)用和反饋機(jī)制。結(jié)果運(yùn)用是后評(píng)價(jià)工作的最后環(huán)節(jié)，成為公共項(xiàng)目決策的參考和依據(jù)，后評(píng)價(jià)的主要評(píng)價(jià)指標(biāo)應(yīng)是評(píng)價(jià)同類新項(xiàng)目的重要基礎(chǔ)，以此實(shí)現(xiàn)指導(dǎo)擬建項(xiàng)目、調(diào)整在建項(xiàng)目和完善已建項(xiàng)目的目的。后評(píng)價(jià)結(jié)果運(yùn)用的前提是后評(píng)價(jià)結(jié)果能反饋至有關(guān)決策層。
（三）加快立法步伐，強(qiáng)化公共項(xiàng)目監(jiān)管效率
監(jiān)管工作一個(gè)十分重要的原則，就是監(jiān)管機(jī)構(gòu)的產(chǎn)生及監(jiān)管的權(quán)力的行使必須基于嚴(yán)格的法律，這實(shí)際是監(jiān)管的合法性問題。目前，我國尚沒有一部有關(guān)公共項(xiàng)目監(jiān)管的綜合性法律，甚至連一部綜合性的行政法規(guī)都沒有，有關(guān)公共項(xiàng)目監(jiān)管的主要規(guī)定散見于國家有關(guān)部門制定的規(guī)章，有關(guān)投資權(quán)限、投資規(guī)模、投資范圍、投資監(jiān)管等基本的投資體制問題還沒有形成明確的法律規(guī)定，投資管理較多采用政策調(diào)整方式，而不是依靠法律進(jìn)行規(guī)范和約束。為了更好地運(yùn)用法律來引導(dǎo)和保障全社會(huì)的投資行為，完善投資體系，規(guī)范投資監(jiān)管，維護(hù)國家和社會(huì)公共利益，必須進(jìn)一步加強(qiáng)和完善投資立法。一方面，逐步完善關(guān)于投資體制的法律規(guī)范。根據(jù)公共項(xiàng)目監(jiān)管的規(guī)律和市場經(jīng)濟(jì)的要求，對(duì)投資體制、投資主體、投資權(quán)限、投資范圍、資金籌集和使用、政府投融資、項(xiàng)目建設(shè)管理、投資監(jiān)管、法律責(zé)任等作出明確規(guī)定。另一方面，重點(diǎn)完善公共項(xiàng)目監(jiān)管的法律規(guī)范。加強(qiáng)對(duì)投資中介服務(wù)機(jī)構(gòu)的監(jiān)管，維護(hù)投資主體公平、有序競爭，投資要素合理流動(dòng)、市場發(fā)揮配置資源的基礎(chǔ)性作用，必須要在完善的法律授權(quán)下進(jìn)行。國家應(yīng)制定投資監(jiān)管法或條例，使投資監(jiān)管體系、監(jiān)管內(nèi)容、監(jiān)管手段、監(jiān)管制度和監(jiān)管程序法制化、規(guī)范化。
（四）落實(shí)公共項(xiàng)目責(zé)任追究制度
《國務(wù)院關(guān)于投資體制改革的決定》提出要建立政府投資責(zé)任追究制度，對(duì)不遵守法律法規(guī)給國家造成重大損失的，要依法追究有關(guān)責(zé)任人的行政和法律責(zé)任。建立和實(shí)行公共項(xiàng)目責(zé)任追究制度是政府投資體制改革的一種創(chuàng)新。責(zé)任追究制度良性運(yùn)行并充分發(fā)揮作用，需要健全的責(zé)任追究工作報(bào)告和檢查考核制度，增強(qiáng)問責(zé)監(jiān)督的力度和手段，保證問責(zé)監(jiān)督的權(quán)威性、獨(dú)立性和主動(dòng)性。要充分發(fā)揮新聞輿論和公眾監(jiān)督作用，加強(qiáng)問責(zé)監(jiān)督機(jī)構(gòu)的“職業(yè)”能力建設(shè)，提高問責(zé)監(jiān)督的有效性。督促問責(zé)主體積極借助政府的新聞發(fā)言制度，以及新聞媒體、政府網(wǎng)站等多種途徑，坦誠向社會(huì)公布責(zé)任追究處理情況，包括決策和實(shí)施失誤的責(zé)任、作出的處罰決定，并切實(shí)履行好自己的職責(zé)，加強(qiáng)跟蹤、督促落實(shí)。
