一、研究意義
全球氣候變暖已成為人類社會可持續(xù)發(fā)展所面臨的重大挑戰(zhàn)之一，造成該現(xiàn)象的主要原因是溫室氣體的過度排放。中國是世界上最大的煤炭生產(chǎn)國和消費(fèi)國，煤炭在一次能源生產(chǎn)和消費(fèi)的比重為70％左右，比國際水平的27％高43個百分點(diǎn)。盡管在《京都議定書》第一期中指出，發(fā)展中國家不承擔(dān)強(qiáng)制性的減排任務(wù)，但是從長期來看，中國節(jié)能減排的壓力很大。一方面，隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展、人口的增加，二氧化碳的排放量還將繼續(xù)增加；另一方面，環(huán)境污染和生態(tài)失衡對我國經(jīng)濟(jì)的發(fā)展制約作用凸顯。
到目前為止，我國在提交CDM項(xiàng)目數(shù)量、預(yù)期的溫室氣體減排量以及已產(chǎn)生的碳信用數(shù)量等方面所占的市場份額幾乎是全球的一半，已成為最重要的CDM項(xiàng)目東道國。國家發(fā)改委能源研究所等科研機(jī)構(gòu)也對CDM項(xiàng)目進(jìn)行了大量的研究，并從中選擇出政府感興趣的項(xiàng)目，開展與國際間的碳項(xiàng)目合作，引進(jìn)發(fā)達(dá)國家的技術(shù)，提高清潔生產(chǎn)能力。然而在我國推進(jìn)發(fā)展CDM項(xiàng)目的過程中，也產(chǎn)生了一系列的問題：碳匯相關(guān)法律制度不完善、碳匯市場運(yùn)行機(jī)制不成熟、碳匯市場價格機(jī)制不健全。這些問題的出現(xiàn)在一定程度上制約了CDM在我國的順利開展。本研究報告分析了國際碳匯市場的形式，對我國進(jìn)行CDM項(xiàng)目研究的相關(guān)法律政策以及碳匯市場補(bǔ)償機(jī)制中存在的問題進(jìn)行了深入研究，并預(yù)測了CDM項(xiàng)目在中國未來的發(fā)展前景，希望為進(jìn)一步了解完善我國的碳匯市場和開發(fā)商進(jìn)入碳匯市場有所幫助。
二、CDM項(xiàng)目相關(guān)政策法規(guī)
（一）我國CDM項(xiàng)目相關(guān)政策法規(guī)
首先，為促進(jìn)CDM項(xiàng)目活動的有效開展，國家林業(yè)局在2003年底成立了碳匯管理辦公室，具體負(fù)責(zé)林業(yè)碳匯工作的協(xié)調(diào)和管理。2005年10月12日，國家發(fā)改委頒布了《清潔發(fā)展機(jī)制項(xiàng)目運(yùn)行管理辦法》，初步規(guī)定了CDM 項(xiàng)目管理的相關(guān)制度和基本原則。
第二，2006年12月，國家林業(yè)局碳匯管理辦公室制定了《關(guān)于開展清潔發(fā)展機(jī)制下造林再造林碳匯項(xiàng)目的指導(dǎo)意見》，積極推進(jìn)CDM再造林項(xiàng)目的實(shí)施，并確定了我國開展CDM再造林項(xiàng)目的優(yōu)先區(qū)域。2008年發(fā)布《國家林業(yè)局植樹造林司關(guān)于加強(qiáng)林業(yè)應(yīng)對氣候變化及碳匯管理工作的通知》，強(qiáng)調(diào)林業(yè)部門應(yīng)該進(jìn)一步通過植樹造林、退耕還林等措施積極增加碳匯。
第三，我國于2007年6月制定了《中國應(yīng)對氣候變化國家方案》，明確了到2010年我國應(yīng)對氣候變化的具體目標(biāo)、基本原則、重點(diǎn)領(lǐng)域及其政策措施。關(guān)于林業(yè)碳匯方面，該方案規(guī)定要加快林業(yè)法律法規(guī)的制定、修訂和清理工作。同年7月國家林業(yè)局、中國石油天然氣集團(tuán)公司以及中國綠化基金會等聯(lián)合發(fā)起建立中國綠色碳基金。
第四，2009年中央“一號文件”《中共中央國務(wù)院關(guān)于2009年促進(jìn)農(nóng)業(yè)穩(wěn)定發(fā)展農(nóng)民持續(xù)增收的若干意見》中明確指出，“建設(shè)現(xiàn)代林業(yè)，發(fā)展山區(qū)林特產(chǎn)品、生態(tài)旅游業(yè)和碳匯林業(yè)”，將碳匯林業(yè)建設(shè)作為現(xiàn)代林業(yè)的重要內(nèi)容提到了新的高度。
碳匯林業(yè)屬于公益林業(yè)建設(shè)范疇，國家將其納入社會公益性事業(yè)進(jìn)行管理，執(zhí)行社會公益事業(yè)的法律和政策規(guī)定。同時國家也出臺了一些優(yōu)惠政策，參與企業(yè)可以獲得由政府主管部門簽發(fā)的、經(jīng)過計量、核查、登記的碳匯信用指標(biāo)。政府可以設(shè)計統(tǒng)一的標(biāo)識，允許企業(yè)在其產(chǎn)品上加以標(biāo)注，類似綠色產(chǎn)品、綠色電力一樣，可以設(shè)置為“碳中性”，“碳補(bǔ)償”等，可享受捐贈部分所得稅全免的優(yōu)惠政策。
（二）國外碳匯相關(guān)政策法規(guī)
國際上除我國參加的《聯(lián)合國氣候變化框架公約》、《京都議定書》、《波恩政治協(xié)議》、《馬拉喀什協(xié)定》等國際公約外，各主要國家也制定了相關(guān)法律法規(guī)及政策機(jī)制，并取得了很大成效。
美國1977年通過并于1990年修改的《清潔空氣法》中鼓勵公司參與市場買賣污染權(quán)。為了貫徹這一法律建立了排污權(quán)交易制度，并首先在控制二氧化硫排放方面實(shí)施排污權(quán)交易，取得了成功。通過這種容許排出量系統(tǒng)的設(shè)置和不斷完善，使各企業(yè)在最大范圍內(nèi)有效控制二氧化硫的排出量，取得了成效。
《美國清潔能源安全法案》于2009年6月在眾議院獲得通過，涉及方面極其廣泛，幾乎涵蓋了碳排放的所有行業(yè)，甚至對快餐業(yè)的保溫柜和服務(wù)業(yè)的可移動SPA設(shè)施都加以規(guī)制。該法案要求減少化石能源的使用。
2003年歐洲議會和理事會通過了溫室氣體排放許可交易制度，即歐盟排放貿(mào)易體系（EUETS）。歐盟ETS運(yùn)行以來，歐盟及其成員國制定了涵蓋廣泛而且全面的法律文件，對碳排放的管理、交易等各方面進(jìn)行規(guī)范。這些法律文件對配額的分配、執(zhí)行機(jī)制、跟蹤監(jiān)督到處罰措施都有詳盡的規(guī)定，這為碳減排提供了依據(jù)，也為碳交易拓展了廣闊空間。
（三）如何開展我國碳匯法制建設(shè)
比較國內(nèi)外碳匯相關(guān)法律政策后，可以明顯得出我國碳匯相關(guān)法律制度不完善與亟待健全的現(xiàn)狀。分析其中原因，固然有我國目前屬于發(fā)展中國家而尚未被《京都議定書》所設(shè)定強(qiáng)制減排目標(biāo)這一原因，但更多的原因是在于我國政府尚未對未來可能到來的強(qiáng)制性限制作出應(yīng)有的警惕和防范。一旦我國面臨強(qiáng)制減排任務(wù)，而國內(nèi)無應(yīng)對措施，可能導(dǎo)致一系列的諸如減排任務(wù)無法完成、對外貿(mào)易面臨貿(mào)易壁壘的嚴(yán)重問題。我國應(yīng)在國際協(xié)定對我國進(jìn)行強(qiáng)制性限制之前加快完善我國的碳匯法律。
1.確認(rèn)排放減少量或排放減少信用。政府首先應(yīng)通過立法確定我國的減排目標(biāo)，確定我國的碳排放行政許可制度，即只有獲得行政許可的企業(yè)才可能進(jìn)行二氧化碳排放。制定標(biāo)準(zhǔn)，確定選定企業(yè)的范圍，應(yīng)當(dāng)包括煉油、能源、冶煉、鋼鐵、水泥、陶瓷、玻璃與造紙等重工業(yè)重污染的行業(yè)；將我國自行確定的減排目標(biāo)95%免費(fèi)合理的分配給各企業(yè)，各企業(yè)分配碳匯多少應(yīng)當(dāng)以企業(yè)自身狀況為基礎(chǔ)，以免出現(xiàn)減排任務(wù)過高而無法完成的情況，促進(jìn)企業(yè)加快技術(shù)改革，節(jié)能減排。
2.確立抵消政策。所謂抵消政策，是指以一處污染源的污染物排放削減量來抵消另一處污染源的污染物排放增加量或新污染源的污染物排放量，或者指允許新建、改建的污染源單位通過購買足夠的“排放減少信用”，以抵消其增加的排污量。將其引入碳匯機(jī)制之中，出于碳排量總體的控制，對于碳排放企業(yè)的擴(kuò)建與新建應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格控制，只有在企業(yè)購買足夠碳匯，或生產(chǎn)足夠碳匯以抵消投產(chǎn)后可能帶來的碳排放以及擴(kuò)建過程中帶來的碳排放，才能許可其生產(chǎn)。
3.建立健全對相關(guān)利益主體保障補(bǔ)償制度。碳匯林業(yè)屬于公益林業(yè)建設(shè)范疇，國家將其納入社會公益性事業(yè)進(jìn)行管理，執(zhí)行社會公益事業(yè)的法律和政策規(guī)定。在不依賴CDM的非京都市場內(nèi)，目前相關(guān)法律對各相關(guān)主體的補(bǔ)償還很弱，亟待加強(qiáng)。
三、碳匯市場運(yùn)行機(jī)制研究
（一）國際碳匯市場的主要補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)
1.清潔發(fā)展機(jī)制(CDM)。CDM是《京都議定書》確定的對發(fā)展中國家和發(fā)達(dá)國家雙贏的一種合作機(jī)制，既能夠幫助發(fā)達(dá)國家實(shí)現(xiàn)減排和沖抵CO2量的義務(wù)，又能夠幫助發(fā)展中國家在經(jīng)濟(jì)和環(huán)境雙方面實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展。CDM-AR標(biāo)準(zhǔn)是目前能確保項(xiàng)目“碳補(bǔ)償”額外性的較為理想的標(biāo)準(zhǔn)。
2.黃金標(biāo)準(zhǔn)(Gs)J?！包S金標(biāo)準(zhǔn)：清潔發(fā)展機(jī)制和聯(lián)合履約項(xiàng)目的質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)”為清潔發(fā)展機(jī)制(CDM)和聯(lián)合履約(JI)之下的減排項(xiàng)目，提供了第一個獨(dú)立的、最佳的實(shí)施標(biāo)準(zhǔn)。這一標(biāo)準(zhǔn)，可作為項(xiàng)目實(shí)施者的工具，用以保證項(xiàng)目的環(huán)境效益，并給予東道國和公眾一種堅信：這些項(xiàng)目相當(dāng)于對可持續(xù)能源服務(wù)的新增投資。
3.自愿碳信用標(biāo)準(zhǔn)(VCS 2007)。碳信用（carbon credit）：又稱碳權(quán)，指在經(jīng)過聯(lián)合國或聯(lián)合國認(rèn)可的減排組織認(rèn)證的條件下，國家或企業(yè)以增加能源使用效率、減少污染或減少開發(fā)等方式減少碳排放，因此得到可以進(jìn)入碳交易市場的碳排放計量單位。
4.核實(shí)減排量的健全標(biāo)準(zhǔn)(VER+標(biāo)準(zhǔn))?？梢杂糜谫I賣的減排量即為需要核準(zhǔn)的減排量。VER+標(biāo)準(zhǔn)由TtiV StiD于2007年開發(fā)而來。TiiV SiiD作為一個指定經(jīng)營實(shí)體(DOE)，有資格確認(rèn)擬議的CDM項(xiàng)目的合格性，并核實(shí)和核證溫室氣體源人為減排量。
5.氣候、社區(qū)和生物多樣性標(biāo)準(zhǔn)(簡稱CCBS)。該標(biāo)準(zhǔn)是由氣候、社區(qū)和生物多樣性聯(lián)盟制定的碳匯項(xiàng)目，它的確立是一個需要時間的過程，同時也需要權(quán)衡各方面的社會效益和經(jīng)濟(jì)效益。CCBS就是為了確保在碳匯項(xiàng)目建立的過程中，能夠保障社會和經(jīng)濟(jì)效益。
6.生存計劃方案(Plan Vivo)。生存計劃方案是與農(nóng)村社區(qū)相關(guān)的一種小型的碳補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)組織，于1994年由愛丁堡碳管理中心制定。
（二）CDM機(jī)制在中國實(shí)行出現(xiàn)的問題
1.CDM項(xiàng)目申請屢遭拒絕。上海聯(lián)交所近日公告，福建兩風(fēng)電公司股權(quán)掛牌轉(zhuǎn)讓。業(yè)內(nèi)分析指出，在風(fēng)電場運(yùn)營經(jīng)濟(jì)效益欠佳，及國內(nèi)電價補(bǔ)貼“不給力”情況下，CDM補(bǔ)貼收入一直是國內(nèi)特別是中小型風(fēng)電場增加收入的主要來源之一。而近年來頻發(fā)的國內(nèi)風(fēng)電CDM項(xiàng)目申請被拒的現(xiàn)象表明，這項(xiàng)收入的獲得將變得越來越不確定。在此背景下，將加劇國內(nèi)中小型風(fēng)電項(xiàng)目的經(jīng)營難度。發(fā)布在上海聯(lián)交所的公告特別指出，根據(jù)聯(lián)合國EB的規(guī)則，CDM項(xiàng)目是基于經(jīng)濟(jì)分析發(fā)現(xiàn)該項(xiàng)目收益率低于行業(yè)基準(zhǔn)才能獲得注冊。如果實(shí)際電量超出可研預(yù)計發(fā)電量過多，將可能無法獲得CDM收入。中國74個CDM項(xiàng)目正面臨聯(lián)合國清潔發(fā)展機(jī)制執(zhí)行理事會(EB)的“特別審查”。這意味著，這些來自中國的CDM項(xiàng)目將被區(qū)別對待，面臨比正常審批流程更復(fù)雜的審查程序。據(jù)了解，這些項(xiàng)目被特別審查的理由是，“懷疑這些項(xiàng)目上報的數(shù)據(jù)”。
由于期待中的哥本哈根氣候大會并沒有形成任何實(shí)質(zhì)性的決議,即將于兩年后到期的《京都議定書》中的減排協(xié)議面臨著無路可走、無法可依的狀況,而眾多指望著新減排協(xié)議的各方都在猶豫是否要持續(xù),國際整體環(huán)境不穩(wěn)定,除非未來有新的減排協(xié)議出爐, 否則對于這些CDM項(xiàng)目各方來說這兩年將是最黑暗的時刻，CDM前途未卜。
2.CDM項(xiàng)目申請中介報酬率大。對于申報企業(yè)來說,一旦通過聯(lián)合國CDM理事會注冊,意味著項(xiàng)目的減排量可以拿去國際市場交易,這是一筆相當(dāng)豐厚的收入。目前碳信用額價格約為10~15美元/噸,假設(shè)一個項(xiàng)目二氧化碳年減排量為10萬噸,一旦進(jìn)行國際碳交易,項(xiàng)目方每年至少有100萬美元的收益。
貴州弘豐清潔發(fā)展機(jī)制(CDM)咨詢公司表示,該公司的申請模式分兩期:一是項(xiàng)目開發(fā)期,即只申報到國家發(fā)改委;二是發(fā)改委到聯(lián)合國注冊成功后,一旦項(xiàng)目方選擇兩期都由中介公司代理,那么中介公司要求收取一定的碳交易提成。此舉是因?yàn)榍捌诘娘L(fēng)險都由中介公司在承擔(dān)。但對于提成比例,有知情人士透露“每家企業(yè)不同,提成比例在5%~50%之間”。如按此種提成比例,那么中介公司每個成功通過聯(lián)合國注冊的項(xiàng)目至少有5萬美元的收入。嵐縣豐達(dá)焦化冶煉公司,也同樣印證了CDM咨詢機(jī)構(gòu)在推動項(xiàng)目申報的猜測。
（三）CDM機(jī)制需要改革
CDM機(jī)制改革的壓力正變得越來越大,一方面CDM執(zhí)行理事會（EB）遭到廣泛的缺乏效率的抱怨,另一方面指定經(jīng)營實(shí)體（DOEs）的表現(xiàn)也并非盡如人意。
VVM在2008年11月開始執(zhí)行,規(guī)定了DOE應(yīng)該如何開展審定和核準(zhǔn)；CDM鑒定標(biāo)準(zhǔn)在2009年7月采用,包括所有CDM鑒定要求；違反義務(wù)則在2009年5月開始執(zhí)行,包括一整套持續(xù)監(jiān)督DOE行動的規(guī)定框架,但是至今此項(xiàng)政策并未具有完全的可操作性。所以，增加DOE在審核以及從注冊到簽發(fā)過程的透明度也是緊要之急。
中國CDM面臨兩種可能改革方式。一種是“小步改革”，即基本發(fā)展機(jī)制不變，但是交易的方式、途徑等細(xì)節(jié)不斷完善。如果未來的減排需求不高，比如如果歐盟只減排20%(2020年在1990年的基礎(chǔ)上減少20%)，那么很可能就是這種方式。增加本土DOE數(shù)量和質(zhì)量，提高認(rèn)證能力，保證碳匯交易順利進(jìn)行。雖然國外機(jī)構(gòu)的間接阻攔認(rèn)證是一方面原因，但是我國要做到EB找不到借口的地步，就可以提高認(rèn)證率了。除此之外還要增加審核以及從注冊到簽發(fā)過程的透明度。
但是，另一種改革（改革幅度更大），比如如果歐盟要減到30%(2020年在1990年的基礎(chǔ)上減少30%)甚至更高，美國可以通過更廣泛的渠道購買發(fā)展中國家的CDM項(xiàng)目，也就是未來的CDM有一個大規(guī)模的需求市場的話，那么“現(xiàn)行的管理體制和管理辦法絕對是沒辦法滿足需求的”。
四、前景展望
低碳經(jīng)濟(jì)是低能耗、低排放、低污染的經(jīng)濟(jì)，實(shí)質(zhì)是提高能源利用效率和創(chuàng)建清潔能源結(jié)構(gòu)，是應(yīng)對氣候變化、引領(lǐng)經(jīng)濟(jì)未來發(fā)展方向的重要選擇。哥本哈根會議將是低碳經(jīng)濟(jì)最重要的基礎(chǔ)，是即將可能產(chǎn)生的一個新的交易市場，全球?qū)霈F(xiàn)更大的、統(tǒng)一的碳交易市場。建立國際碳交易市場，對世界經(jīng)濟(jì)整體、以及各國國內(nèi)經(jīng)濟(jì)完成向低碳經(jīng)濟(jì)的轉(zhuǎn)型至關(guān)重要，已經(jīng)成為各國的共識。碳交易市場近年來的每年交易金額都以翻倍的速度增長，2008年的市場價值是600億歐元，2012年有望達(dá)到1500億美元。后《京都議定書》的市場價值將會更大。參與國際碳匯市場的交易活動，不僅要引進(jìn)新觀念和新機(jī)制，還要從更高層次上將我國林業(yè)建設(shè)納入緩和全球氣候變暖的國際行動中，促使我們站在全球高度，重新審視我國林業(yè)發(fā)展的重大意義，進(jìn)一步深化我國碳匯市場建設(shè)重要性的認(rèn)識。
