加快水利改革發(fā)展，不僅事關(guān)農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展，而且事關(guān)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展全局；不僅關(guān)系到防洪安全、供水安全、糧食安全，而且關(guān)系到經(jīng)濟(jì)安全、生態(tài)安全和國(guó)家安全。農(nóng)田水利建設(shè)被提到前所未有的高度，而農(nóng)田水利建設(shè)的最大困難就是資金籌集問(wèn)題，如何落實(shí)中央“一號(hào)文件”和中央水利工作會(huì)議精神，細(xì)化有關(guān)措施，是當(dāng)前亟待關(guān)注和解決的問(wèn)題。
一、我國(guó)農(nóng)田水利建設(shè)現(xiàn)狀
1.農(nóng)田水利建設(shè)的涵義。農(nóng)田水利建設(shè)是指為發(fā)展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)服務(wù)的水利事業(yè)?；救蝿?wù)是通過(guò)水利工程技術(shù)措施，改變不利于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)發(fā)展的自然條件，為農(nóng)業(yè)高產(chǎn)高效服務(wù)。主要任務(wù)就是通過(guò)興修為農(nóng)田服務(wù)的水利設(shè)施，包括灌溉、排水、除澇和防治鹽、漬災(zāi)害等，建設(shè)旱澇保收、高產(chǎn)穩(wěn)定的基本農(nóng)田。
2.農(nóng)田水利建設(shè)的現(xiàn)狀令人堪憂。自上世紀(jì)80年代以來(lái)，我國(guó)農(nóng)田水利投入呈現(xiàn)逐漸弱化惡化的趨勢(shì)，幾乎沒(méi)有大規(guī)模地興修過(guò)農(nóng)田水利設(shè)施，有些地區(qū)連維護(hù)工作都不做了。多年的投入欠賬與制度缺失，使許多農(nóng)田水利設(shè)施年久失修，很多水渠和水庫(kù)或被泥沙擁堵，或被用來(lái)排放污水。與此同時(shí)，中國(guó)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)面臨最大的自然威脅就是旱澇災(zāi)害。近年來(lái)我國(guó)頻繁發(fā)生嚴(yán)重洪澇干旱災(zāi)害，如2010年我國(guó)干旱覆蓋范圍之廣、持續(xù)時(shí)間之長(zhǎng)、災(zāi)害損失之重，為1998年以來(lái)之最；2011年初全國(guó)多個(gè)省份冬春連旱。這些災(zāi)害都凸顯水利設(shè)施，尤其是對(duì)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)影響重大的中小型水利設(shè)施基礎(chǔ)薄弱、欠賬太多、全面吃緊。有人形象地總結(jié)一些地方抗旱遭遇的尷尬“有庫(kù)無(wú)水，有水無(wú)泵，有泵無(wú)渠，有渠不通?！币恍┬←湣⑺镜燃Z食主產(chǎn)區(qū)出現(xiàn)“天上無(wú)雨、河渠無(wú)水”的局面，對(duì)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)構(gòu)成了嚴(yán)重威脅。
二、農(nóng)田水利建設(shè)投融資面臨的困境
1.農(nóng)田水利建設(shè)資金缺口較大。一是從全國(guó)層面上看。“一號(hào)文件”明確提出力爭(zhēng)今后10年全社會(huì)水利年平均投入比2010年高出一倍。按照2010年我國(guó)水利投資2000億元計(jì)算，雖然未來(lái)10年的水利投資將達(dá)到40000億元，但我國(guó)當(dāng)前的農(nóng)田水利建設(shè)就存在高達(dá)30000億元的資金缺口。二是從地方層面上看。安徽省唯一糧食產(chǎn)量超百億斤的傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)大市―阜陽(yáng)市，2010年預(yù)算用于農(nóng)田水利建設(shè)管理維修的水庫(kù)、堤防加固費(fèi)用4.96億元，實(shí)際籌措資金1.91億元，資金到位率僅為38.51%，資金短缺嚴(yán)重制約了農(nóng)田水利工程的興修和利用。
2.農(nóng)田水利建設(shè)貸款風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償機(jī)制缺失。目前各級(jí)政府對(duì)金融機(jī)構(gòu)發(fā)放農(nóng)田水利建設(shè)貸款都沒(méi)有相應(yīng)的稅費(fèi)減免等優(yōu)惠政策，也缺少特定的貸款保全和風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償政策，因此貸款發(fā)生損失后，根本沒(méi)有從有關(guān)部門獲得一定比例補(bǔ)償?shù)目赡苄浴Ｕ{(diào)查顯示：安徽省阜陽(yáng)市尚未建立農(nóng)田水利建設(shè)貸款的稅費(fèi)減免等優(yōu)惠政策及貸款保全和風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償政策，加之農(nóng)田水利建設(shè)項(xiàng)目投入大、期限長(zhǎng)、見(jiàn)效慢且工程回報(bào)率較低，除農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行外，其他金融機(jī)構(gòu)很少發(fā)放農(nóng)田水利建設(shè)貸款。在缺少合格抵押品和信用擔(dān)保的情況下，商業(yè)銀行主要以“過(guò)橋貸款”形式，間接地發(fā)放短期農(nóng)田水利建設(shè)貸款，農(nóng)田水利建設(shè)陷入商業(yè)性銀行信貸支持的盲區(qū)。
3.農(nóng)田水利建設(shè)貸款缺乏合格的承貸主體。農(nóng)田水利設(shè)施建設(shè)貸款金額大、期限長(zhǎng)，加上水利設(shè)施經(jīng)營(yíng)主體、運(yùn)行機(jī)制、經(jīng)營(yíng)模式、產(chǎn)權(quán)歸屬等問(wèn)題都不太清晰，企業(yè)、居民個(gè)人難以成為合格的貸款對(duì)象。盡管阜陽(yáng)市政府成立了城市建設(shè)融資平臺(tái)，但是缺少專門的農(nóng)田水利建設(shè)融資平臺(tái)，巨額水利資金需求無(wú)法找到合格的承貸主體。同時(shí)，金融機(jī)構(gòu)普遍擔(dān)心農(nóng)田水利基本建設(shè)由于在管理上涉及部門眾多，一旦政府換屆，很可能面臨“新官不理舊債”的情況。金融機(jī)構(gòu)發(fā)放水利貸款的積極性不高，又加大了資金缺口。如安徽省阜南縣2008-2010年實(shí)際農(nóng)田水利建設(shè)資金中銀行信貸資金占比平均僅為21.98%，而2008、2009年分別只達(dá)到1%、18%。
4.中央“一號(hào)文件”相關(guān)配套細(xì)則尚未出臺(tái)。中央“一號(hào)文件”中明確提出，大幅度增加中央和地方財(cái)政專項(xiàng)水利資金，從土地出讓收益中提取10%用于農(nóng)田水利建設(shè)?！笆找媸侵傅胤酵恋爻鲎屆杖?，還是指扣除拆遷、安置成本之后的凈收入？”兩種不同的劃分將導(dǎo)致土地出讓金收益數(shù)額的巨大差異：如果以2010年全國(guó)土地出讓金27000億元計(jì)算，那么意味著將有2700億元資金用于農(nóng)田水利建設(shè)；如果以2010年全國(guó)土地出讓金凈收益7000億元計(jì)算，10%就是700億元，兩者相差近4倍。但由于沒(méi)有相關(guān)配套細(xì)則，各地對(duì)土地出讓金收益這一概念理解也不統(tǒng)一，該政策目前未能真正落實(shí)，發(fā)揮其作用。
5.農(nóng)田水利建設(shè)資金全國(guó)統(tǒng)籌辦法尚未制定。由于我國(guó)幅員遼闊，東部發(fā)達(dá)地區(qū)土地出讓金收益數(shù)額巨大，占全國(guó)的60%以上，但幾乎沒(méi)有農(nóng)田水利建設(shè)需求；而中西部需要水利灌溉的地區(qū)，土地出讓金卻極為有限。如何從國(guó)家層面統(tǒng)籌不同地區(qū)的土地出讓金，解決東西部農(nóng)田水利建設(shè)資金的不平衡問(wèn)題，到目前為止尚未有相關(guān)政策明確。
6.地方配套資金難以落實(shí)到位。中央撥付的農(nóng)田水利建設(shè)資金，基本都需要地方配套，配套比例不一，大多在20%~80%之間，平均下來(lái)，地方配套約在50%左右。地方配套資金的籌措，名目雖繁多，大概有省水利建設(shè)基金，三峽電力基金，國(guó)家授權(quán)地方發(fā)的債券，糧食風(fēng)險(xiǎn)基金的獎(jiǎng)勵(lì)，農(nóng)業(yè)大縣的獎(jiǎng)勵(lì)，國(guó)土建設(shè)資金，農(nóng)發(fā)辦資金，個(gè)別縣里還有重點(diǎn)縣資金。但由于傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)地區(qū)（省、市、縣）的財(cái)政普遍較為困難，實(shí)際上配套資金往往不能完全到位，致使部分農(nóng)田水利項(xiàng)目建設(shè)不能及時(shí)開(kāi)工或停擺。如安徽省阜南縣2008、2009、2010年水利項(xiàng)目建設(shè)配套資金缺口分別為6940、6606、8209萬(wàn)元，分別占當(dāng)年投資總預(yù)算的27.76%、34.05%、42.53%。
三、打破農(nóng)田水利建設(shè)投融資瓶頸的對(duì)策建議
1.發(fā)揮政策支持的杠杠作用。一是國(guó)家應(yīng)盡快制定“一號(hào)文件”相關(guān)規(guī)定的配套實(shí)施細(xì)則。明確“土地出讓收益中提取10%用于農(nóng)田水利建設(shè)”的具體計(jì)算規(guī)定，出臺(tái)農(nóng)田水利建設(shè)資金全國(guó)統(tǒng)籌辦法。逐步建立起由中央、省、縣鄉(xiāng)、農(nóng)民四位一體的農(nóng)田水利基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金供給體制。二是加大農(nóng)田水利管理體制的改革力度，盡快培育合格的承貸主體，消除投融資瓶頸。通過(guò)中小型農(nóng)田水利設(shè)施的承包、股份合作、租賃、拍賣等形式，解決承貸主體不明和抵押擔(dān)保不足的問(wèn)題。三是對(duì)于支持農(nóng)田水利設(shè)施建設(shè)的金融機(jī)構(gòu)，地方政府要按投資比例給予獎(jiǎng)勵(lì)。四是地方政府應(yīng)盡快設(shè)立市級(jí)水利投融資平臺(tái)，作為政府進(jìn)行水利投資建設(shè)的承貸主體，同時(shí)利用財(cái)政提供擔(dān)保，改變擔(dān)保缺失局面。
2.發(fā)揮財(cái)政資金的引導(dǎo)作用。一是利用資本市場(chǎng)籌資，如發(fā)行長(zhǎng)期基本農(nóng)田水利建設(shè)國(guó)家債券。二是成立旨在推動(dòng)農(nóng)田水利建設(shè)的專項(xiàng)發(fā)展基金，同教育基金類似，國(guó)家拿出一部分資金建立水利基金，來(lái)逐步解決農(nóng)田水利設(shè)施的歷史欠賬問(wèn)題。三是建立農(nóng)田水利建設(shè)貸款風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償機(jī)制。推行農(nóng)田水利建設(shè)貸款貼息政策，對(duì)一些重要程度較高但收益水平較低的涉農(nóng)水利項(xiàng)目，由各級(jí)財(cái)政給予貼息或承擔(dān)全部利息，并為水利貸款減免相關(guān)稅費(fèi)。四是利用減免稅收和給予信貸優(yōu)惠等政策，調(diào)動(dòng)各種經(jīng)濟(jì)組織投資農(nóng)田水利基礎(chǔ)設(shè)施。
3.發(fā)揮市場(chǎng)的主渠道作用。一是支持農(nóng)田水利企業(yè)利用股票、債券等直接融資方式融資，拓寬融資渠道。應(yīng)把資本市場(chǎng)作為水利企業(yè)重要的融資平臺(tái)，加快水利企業(yè)改制上市進(jìn)程。支持符合條件的水利企業(yè)發(fā)行短期融資券、中長(zhǎng)期票據(jù)和企業(yè)債券。二是鼓勵(lì)農(nóng)田水利企業(yè)以水利建設(shè)項(xiàng)目預(yù)期收益為基礎(chǔ)，發(fā)行信貸理財(cái)產(chǎn)品或信托理財(cái)產(chǎn)品。三是加快設(shè)立農(nóng)田水利產(chǎn)業(yè)投資基金，發(fā)揮其對(duì)農(nóng)田水利建設(shè)項(xiàng)目專業(yè)投資的重要作用。四是發(fā)行農(nóng)田水利建設(shè)彩票?？梢栽诮梃b我國(guó)體彩發(fā)行及發(fā)達(dá)國(guó)家經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，通過(guò)發(fā)行農(nóng)田水利基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和公共事業(yè)彩票的形式進(jìn)行融資，解決當(dāng)前投資不足問(wèn)題。
4.發(fā)揮金融機(jī)構(gòu)融資的主力軍作用。一是加強(qiáng)金融調(diào)控，促進(jìn)金融機(jī)構(gòu)積極支持水利發(fā)展。各級(jí)人民銀行應(yīng)靈活運(yùn)用再貸款、再貼現(xiàn)、差別存款準(zhǔn)備金率、窗口指導(dǎo)等多種貨幣信貸政策手段，引導(dǎo)金融機(jī)構(gòu)加大對(duì)農(nóng)田水利建設(shè)項(xiàng)目信貸支持力度。二是突出差別化金融服務(wù)，加大信貸政策向水利支持的傾斜力度。各金融機(jī)構(gòu)要結(jié)合自身的優(yōu)勢(shì)和特點(diǎn)，找準(zhǔn)金融支持堤防加固、河道治理、重點(diǎn)平原洼地治理等項(xiàng)目的切入點(diǎn)，在貸款規(guī)模上予以傾斜，對(duì)農(nóng)田水利建設(shè)貸款實(shí)行利率、期限等優(yōu)惠政策。三是積極推進(jìn)金融創(chuàng)新，探索金融支持水利建設(shè)新途徑。金融機(jī)構(gòu)應(yīng)大力推進(jìn)以水利項(xiàng)目未來(lái)的經(jīng)營(yíng)收益或收費(fèi)權(quán)等作為質(zhì)押，發(fā)放項(xiàng)目收益權(quán)或收費(fèi)權(quán)質(zhì)押貸款，解決擔(dān)保抵押難題。四是設(shè)計(jì)和開(kāi)發(fā)農(nóng)田水利設(shè)施政策性保險(xiǎn)，包括對(duì)水庫(kù)、重點(diǎn)堤壩、泵站等進(jìn)行政策性保險(xiǎn)，從而降低金融機(jī)構(gòu)貸款風(fēng)險(xiǎn)，調(diào)動(dòng)金融機(jī)構(gòu)對(duì)農(nóng)田水利設(shè)施進(jìn)行信貸支持的積極性。
5.發(fā)揮民間資金的有益補(bǔ)充作用。在國(guó)家財(cái)力尚不十分雄厚的前提下，單方面地依靠政府的力量顯然存在著困難。引導(dǎo)民間資金進(jìn)入農(nóng)田水利基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域，是增加投入、提高效率的一項(xiàng)重要措施。一是非政府組織籌資渠道。二是境外籌資渠道。三是個(gè)人籌資渠道。從歷史角度看，農(nóng)民資源投入一直是農(nóng)田水利建設(shè)的主要資金和勞務(wù)來(lái)源之一。農(nóng)田水利基礎(chǔ)設(shè)施的主要服務(wù)對(duì)象是村莊社區(qū)內(nèi)的農(nóng)民，他們是主要的受益群體，農(nóng)民籌集資金應(yīng)該成為民間來(lái)源的主體。四是企業(yè)家捐助。
