從2002年起，河南省電力公司系統(tǒng)開始深入開展全面預算管理工作，近四年來，公司系統(tǒng)建立了較為完善預算管理體系，預算管理工作得以順利開展。公司系統(tǒng)各單位通過實施資金全面預算管理，實現(xiàn)了經濟活動的可控、在控，有效地促進了經營目標的順利完成，全面提升了公司管理水平。但是我們的預算工作中仍存在著薄弱環(huán)節(jié)，認識上和實踐中仍有一定的誤區(qū)，全面預算管理組織體系和議事規(guī)則還不夠完善，預算執(zhí)行的考核和獎懲機制尚未建立，預算監(jiān)督不力，等等。王中興總經理在2005年公司工作報告中明確提出預算管理仍是今年公司經營工作的重點之一，他指出，要完善資產經營考核機制，建立科學合理的績效評價體系，增強全面預算管理的剛性和資金集中統(tǒng)管的嚴肅性。丁世龍總會計師在財務工作報告中明確提出2005年預算管理的目標，即以“預算管理、資本運作”為抓手，不斷提高公司集中控制力。
實施全面預算管理，可以說是一項系統(tǒng)工程，涉及公司的各個方面。根據預算管理的性質和國內外企業(yè)的成功經驗，有效地開展全面預算管理，我認為需要做好以下十個方面的結合。
1、與管理創(chuàng)新相結合
管理創(chuàng)新，是指根據市場經濟的客觀規(guī)律，本著實事求是的精神，運用科學的管理方法，通過構建新的工作模式、程序、途徑及組織保障制度，使公司有效地利用內部條件和外部環(huán)境，促使公司經營管理走上精細化、規(guī)范化、科學化的軌道，不斷提高公司的核心競爭力和綜合管理水平。
全面預算管理本身即是管理創(chuàng)新的產物，它包含了豐富的管理理念和管理方法。而實施全面預算管理還需要對相關的管理手段進行不斷創(chuàng)新。這也為眾多企業(yè)的實踐所證明。
例如，公司推出一系列保證目標利潤實現(xiàn)的措施，如建立目標責任臺賬、進行分層動態(tài)控制，設定目標利潤輔助考核指標，建立經營責任人年薪掛鉤聯(lián)動制度等。同時，運用資本預算表來評估資本預算項目，提高了資本支出決策的科學性。
2、與強化基礎管理和過程控制相結合
實施預算管理與加強管理基礎工作密切相關。一方面，通過預算管理，有助于完善管理基礎工作，為經營決策及編制中長期發(fā)展戰(zhàn)略提供真實、完整的依據，實現(xiàn)公司短期目標與中長期發(fā)展戰(zhàn)略的有機結合；另一方面，實施預算管理對管理基礎工作又比任何時候都有更強的依賴性，客觀上要求重視預算管理的各項基礎工作。為了達到全面預算整體系統(tǒng)的最佳效果，需要通過一系列管理活動和相應的制度來保證。因此，預算管理要與物資采購管理、投資管理、目標成本管理、經濟責任制考核、報銷審核制度以及信息自動化等各種措施相結合，形成一個有機的預算監(jiān)控系統(tǒng)。在管理方式上也要不斷推陳出新，努力減少那些不創(chuàng)造價值的管理活動。
實施預算管理，還要求強化過程控制的觀念。如果說傳統(tǒng)管理更重視結果控制的話，那么，現(xiàn)代管理則更重視過程控制。從財務關注的重點來說，從經營成果延伸到整個經營過程，并進一步擴展到經營質量。表現(xiàn)在預算管理上，從突出利潤預算，發(fā)展到同時重視業(yè)務預算和現(xiàn)金流量預算，并且關注資產負債預算，對經濟活動實施事前控制、事中控制和事后控制相結合。
實施過程控制，要求建立全員參與式管理和責任人制度。要把全面預算管理作為加強內部基礎管理的首要工作內容，明確預算管理組織機構，并確定預算管理的第一責任人為各個責任單位的主要負責人，真正做到領導到位、責任明確、措施落實。
過程控制可以體現(xiàn)在預算管理的各個環(huán)節(jié)。例如，在預算編制的事前控制方面，預算方案可以采用總預算和分項預算上下同步編制的方法，即公司在總預算預編制的同時，也進行分項預算主要指標的編制，這就掌握了公司經營中的不利因素和應采取的對策，為下一步公司預算整體指標的平衡做好準備；在預算編制的事中控制方面，主要體現(xiàn)在根據分項預算匯總編制公司總預算的過程中，及時將總部編制的預算與分項預算進行對比分析，檢查兩者不一致的原因，然后依照公司預算編制的要求以及擬采取的措施，針對存在的問題提出具體的修改意見，或將未達標的分項預算返回重編，或通過溝通以達到公司總目標與分項目標的協(xié)調一致；在預算編制的事后控制方面，由財務部將公司總預算及其作為編制依據的分析資料報預算管理委員會審核。通過綜合實施事前、事中及事后控制，編制的預算可以更好地體現(xiàn)企業(yè)的經營目標，又使目標更加切實可行。
3、與實施重點控制相結合
有效的全面預算管理，應是抓得住重點、能解決主要矛盾問題的管理方式。所謂全面性，是指企業(yè)內的所有經濟活動都要納入到預算管理的體系中，而并不是說管理中應平均著力、遍地開花。
什么是全面預算管理的控制重點，不能一概而論，每個企業(yè)的控制重點并不一定相同。一般來說，控制重點應該是關系企業(yè)生存和發(fā)展的中樞環(huán)節(jié)，因此，電網公司應將現(xiàn)金流量作為控制重點。只有嚴格控制現(xiàn)金流量，才能確保收入項目資金的及時回籠和各項費用的合理支出，從而獲得真正的經濟效益。有時，企業(yè)的控制重點也可能是一個時期內需要確保的某項指標或者急需突破的某個薄弱環(huán)節(jié)。例如，許多企業(yè)都會在某一階段內將降低費用作為控制重點，許多供電分公司都將降低線損率作為控制重點，今年實施煤電價格聯(lián)動以后，地市供電分公司應將電價作為預算控制的重點，以確保價格執(zhí)行到位，防止國家利益流失。
4、與找準突破口相結合
在一個企業(yè)內，往往是重點管理環(huán)節(jié)好找、管理的突破口難尋。與控制重點相似，管理突破口在不同企業(yè)或不同時期也很不相同。
例如，以完善預算編制作為全面預算管理的突破口。具體措施是：在預算內容上，做到不留預算死角；在預算目標的分解上，做到人人頭上有預算；在預算的編制程序上，做到環(huán)環(huán)相扣、嚴密細致；在基本預算目標的確立上，做到上述思路的有效體現(xiàn)。河南省公司提出要研究制定滾動預算管理辦法，做好滾動預算的編制與調整，不僅為制定公司發(fā)展規(guī)劃奠定基礎，而且在預算安排上逐步建立銷售收入、利潤等經營指標與資產規(guī)模、新增投資的聯(lián)動機制，這就是今年我們預算管理的突破口。
5、與完善責任會計制度相結合
全面預算管理與責任會計制度一脈相承，兩者的目的都是落實責權利關系，都是基于預算的考核和激勵機制。但相對責任會計而言，全面預算管理在功能上又有進一步拓展，它在完善公司治理方面有更積極的意義。
責任會計方法在全面預算管理中的應用，實質上是內部經濟責任制的必然要求。我們應將預算管理、內部控制、會計核算三者有機地結合在一起，并建立完善的預算考核指標體系，通過目標責任制完善全體員工的績效考核。
6、與貫徹綜合平衡原則相結合
全面預算管理應貫徹綜合平衡原則，而預算編制過程實際上也是綜合平衡的過程。例如，分項預算與總預算之間的綜合平衡，預算指標與經濟責任制指標之間的綜合平衡，現(xiàn)金流量預算項目之間的綜合平衡。省級電力公司在制定預算方案是除了考慮本級預算項目之間的綜合平衡外，還要考慮下屬分公司之間的綜合平衡，掌握平衡標準稱為預算指標分解的關鍵，也是影響預算管理效果的決定因素，比如河南公司在分解可控管理費的預算指標時，綜合考慮各供電分公司的資產、電量、人員等因素，分別按照一定比例進行平衡，使指標分解較為科學合理，的確是一種值得借鑒的做法。
7、與加強行為管理相結合
預算管理的核心內容在兩個方面：（1）如何編制預算，這涉及預算的編制技術；（2）如何控制預算的執(zhí)行，這涉及員工對預算制度的反應方式。預算用于溝通信息、促進協(xié)調、實施控制和評價業(yè)績，這充分說明全面預算管理是針對人的行為的管理。實踐證明，在全面預算管理中人的因素比會計技術更為重要。很多企業(yè)實行預算管理難以深入，癥結在于對行為問題重視不夠。推行預算管理，意味著企業(yè)內部行為方式的轉變，不可避免地要觸動積以成習的慣例，并與利益和權力重新分配相交織。因此，要充分關注預算管理實施中員工的心理因素，調動員工關心預算、自覺完成預算的積極性。比如，制定以分權制為基礎、具有多樣化目標的預算體系，滿足員工不同層次的心理需求；盡可能采用能充分體現(xiàn)下級員工意志的“參與式預算法”；預算指標應該是合理的，是經過努力可以達到并具有一定的靈活性；激勵制度中除采取貨幣性獎勵措施外，還應有非貨幣性獎勵辦法；與預算制度相配套，還要加強員工職業(yè)道德和內控制度的建設?？傊粋€有效的預算管理體系，既應能夠褒揚員工為實現(xiàn)企業(yè)總體目標做出的努力，又能抑制偏離企業(yè)總體目標的行為。
例如，在預算編制過程中，某些預算執(zhí)行者可能會在參與編制預算中故意將預算標準放寬，形成預算松弛現(xiàn)象。制造預算松弛的原因，可能是為了虛增業(yè)績以謀取更多的激勵性報酬，或者是出于規(guī)避風險的考慮在編制預算時留有足夠的彈性空間，也可能是為了爭奪有限的資源而夸大資源的需求量。解決虛報預算，就要從預算編制人的行為特點出發(fā)，制定有效的管理制度，對不同的行為動機，采取不同的控制對策。針對虛報業(yè)績現(xiàn)象，要從完善激勵機制與約束機制兩個方面著手，避免將預算作為獎勵管理人員的唯一基礎。針對規(guī)避風險現(xiàn)象，一方面要避免將預算作為負面評價工具，應允許合理限度內的預算超出；另一方面應考慮外部環(huán)境的變化，對預算適時進行調整。針對爭奪資源現(xiàn)象，一方面可以采取彈性預算方法，使資源占用與實際業(yè)務量有一個恰當?shù)嘏浔龋涣硪环矫鎸㈩A算編得好壞也列入對責任單位的考核體系，可以給予管理人員適當?shù)募睿顾麄儾粌H要實現(xiàn)預算計劃而且要提供精確的計劃。
8、與加快企業(yè)管理信息化建設相結合
企業(yè)管理信息化，是指在企業(yè)管理的各個環(huán)節(jié)，充分利用現(xiàn)代信息技術，通過建立信息網絡系統(tǒng)，使企業(yè)的信息流、資金流和物流集成，實現(xiàn)資源的優(yōu)化配置，提高企業(yè)的管理水平。
目前多數(shù)企業(yè)在采購、庫存、分銷、成本核算等環(huán)節(jié)的財務資金信息時效性差，會計信息質量不高，加上對未來不確定因素的把握難度較大，預算編制的難度大、管理成本高。要解決這一問題，必須運用計算機網絡管理信息系統(tǒng)，建立一個對市場信息和企業(yè)內部管理信息能作出快速反映的信息平臺，對企業(yè)管理的有關數(shù)據全面地進行收集組織，由數(shù)據庫管理系統(tǒng)對數(shù)據進行管理和控制，實現(xiàn)系統(tǒng)數(shù)據（資源）共享，各管理職能部門則可根據規(guī)定的責權范圍來判斷處理。通過加快管理信息化進程，形成企業(yè)內部統(tǒng)一的結算系統(tǒng)，還可以強化全面預算管理的內部資金調度和監(jiān)控職能，解決集團內有的子公司“有資金無效益”、“有效益無資金”的矛盾，增強企業(yè)的市場信譽和抗風險能力。
河南省電力公司2005 年底即將全面投入使用的FMIS系統(tǒng)（財務管理信息系統(tǒng)）將財務管理與物流、電費、資產管理、人力資源管理等系統(tǒng)有機融合，深入貫徹預算管理思路，必將對公司系統(tǒng)的全面預算管理工作再上新臺階起到極大的促進作用。
9、與健全激勵和約束機制相結合
成功的預算管理，必定有激勵和約束雙重機制在發(fā)揮作用。既能充分激發(fā)員工的積極性，主動完成預算任務，實現(xiàn)企業(yè)的經營目標；又能避免經營者產生對企業(yè)不利的行為，尤其是要避免高層管理人員鋌而走險的行為。具體要求是：（1）與公司預算相對應，預算考核制度同樣應包含財務與非財務考核指標，并且盡可能采用量化標準。（2）考評指標應淡化賬面利潤，突出現(xiàn)金流量指標。管理的原則是現(xiàn)金流量優(yōu)先于利潤，利潤的構成重于利潤總額。（3）每一預算年度均應編制預算執(zhí)行情況報告和預算考核報告，總結經驗，尋找差距，為完善下一年度預算提供依據。
預算考核的成敗，與考評指標體系的質量密切相關。設計考評指標的基本要求是：（1）與企業(yè)的戰(zhàn)略目標相一致；（2）能反映預算單位負責人的努力程度；（3）評價者與被評價者均認同該指標是必要的；（4）能促進各預算單位之間的合作。
此外，考評指標應具有的質量特征是：（1）定義能否明確（指標定義應容易理解，不是含糊不清）；（2）結構是否恰當（選取的所有指標應構成一個恰當?shù)闹笜梭w系）；（3）重點能否突出（指標不宜過多，而且要有考評重點）；（4）責任能否可控（指標值必須是預算單位可以控制的）；（5）指標能否計量；（6）取數(shù)能否便利；（7）計算能否簡明（指標計算不能過于繁瑣）；（8）考評過程能否公開。如果上述四項基本要求和八個質量特征基本上都能得到滿足，這樣的指標就有比較高的質量，必然是有價值的。
10、與提高應變能力相結合
有效的預算管理必然具有很強的應變能力，為此需要有一套動態(tài)管理措施。
強調預算的嚴肅性和權威性，并不是說預算一旦下達就絕對不能變化。預算既要有充分的剛性，又應保持必要的靈活性。在通常情況下，預算執(zhí)行單位應嚴格執(zhí)行企業(yè)正式下達的各項預算。然而，預算是對未來基于一系列假設的量化預測，而且企業(yè)一般是在預算期開始前數(shù)月，根據當時的戰(zhàn)略目標、內外部環(huán)境和預計業(yè)務量水平來編制預算。在預算開始實施時或實施過程中，市場條件瞬息萬變。當市場環(huán)境、經營條件、政策法規(guī)等發(fā)生重大變化，致使預算的編制基礎不成立，或者將導致預算執(zhí)行結果產生重大的偏差，如果仍然要求責任單位執(zhí)行原來的預算，就會影響相關人員的積極性，使員工失去對預算的信任和責任感，預算管理也就難以為繼。說到底，預算本質上只是管理的工具，而不是管理的目的。一旦預算的條件發(fā)生重大變化，預算就要相應地作出反應。
如何提高預算管理的應變能力? 一是要選擇恰當?shù)念A算編制方法，編制滾動預算可以滿足動態(tài)管理的要求；二是要建立預算調整機制，必要時對預算進行調整。在什么情況下可以對預算進行調整，采用什么形式調整，都應有規(guī)范的制度，要避免預算調整的隨意性。
在實際運行中，對預算調整的必要性一般不會有太多的疑問，缺乏的往往是有效的調整方法。對此，可以借鑒一些企業(yè)創(chuàng)造的做法。例如，有些公司采用的預算調整形式是：凡在預算年度內預算管理委員會批準的重大事項，作為當然的預算追加，其他預算調整則在年度總預算的某一百分比內授權公司管理層批準（設置預備費），而非財務目標的調整權，保留在公司預算管理委員會。
為了適應動態(tài)管理，預算管理要遵循重要性原則。表現(xiàn)在預算的編制上，既要更多地應用定量技術，盡量減少用文字來反映經濟關系，以減少管理決策中的隨意性，使決策更加精確有效，但不必達到實際財務報表所要求的精確度，預算的貨幣單位可以根據企業(yè)的業(yè)務規(guī)模確定一個近似量，如以萬元計。
需要指出的是，與任何管理手段一樣，預算管理也不是完美無瑕的。由于預算控制與環(huán)境變化的不適應以及預算僅控制自身的弊端，國外的一些大公司不滿足于預算管理模式，提出了“超越預算”的觀點。他們主張，只將預算的作用、內容和范圍局限在對現(xiàn)金流量的預測和計劃上，而傳統(tǒng)預算的控制與激勵作用則由其他的績效管理制度來替代。超越預算模式的提出，提醒我們不能忽視傳統(tǒng)的預算控制對組織可能帶來的負面影響。同時也表明，組織管理控制手段的發(fā)展是沒有盡頭的，未來還會不斷出現(xiàn)能為組織帶來更多價值的管理方法。但就目前我們電網企業(yè)而言，可以探討超越預算的問題，但是更重要的則是如何扎扎實實地做好預算管理工作。
撰寫人：王繼華
撰寫人所在單位：河南省電力公司開封供電分公司
