中國內部審計2001.11
加強鄉(xiāng)鎮(zhèn)審計工作需要解決的幾個問題
浙江省內審協(xié)會課題組
（－）確立鄉(xiāng)鎮(zhèn)審計的法律地位
這是當前鄉(xiāng)鎮(zhèn)審計工作面臨的關鍵性問題。我國在制定現(xiàn)行的有關審計法規(guī)時，沒有規(guī)定在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府機關中設立法定的審計職能部門，這使得鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府設立審計部門，行使審計職能缺乏法律依據(jù)。在現(xiàn)行審計法規(guī)頒布后，由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟監(jiān)督管理的需要，不少地方采用由鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)營管理部門實施內部審計，用以彌補鄉(xiāng)鎮(zhèn)的國家審計空白。采用由鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)營管理部門實施審計監(jiān)督職能的方式，在我國經(jīng)濟體制的轉換階段，作為國家實行審計制度在鄉(xiāng)鎮(zhèn)實施的一種過渡方式，起到了一定的歷史作用。但在實踐中，已明顯暴露出嚴重的不足，具體表現(xiàn)在：一是鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)營管理部門既是管理者，又是監(jiān)督考，兩者合二為一，審計的獨立性難以保證，使審計的公正性、客觀性受到影響；二是不少鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府機關中沒有設立法定的審計職能部門，缺乏上一級主管部門的有效指導和督促，審計工作規(guī)范性差、隨意性大、受各方干擾多，使審計的權威性、有效性受到影響。隨著我國市場經(jīng)濟體制的逐步建立和完善，這種矛盾和不足愈加明顯，我國現(xiàn)行的審計法規(guī)，應該根據(jù)這一發(fā)展了的形勢要求對有關審計法律法規(guī)進行必要的修改和完善。近期可采用地方性立法，即由省級立法機構根據(jù)地方經(jīng)濟發(fā)展狀況制定和頒布《鄉(xiāng)鎮(zhèn)審計條例》，暫時作為國家審計法律法規(guī)修改前的鄉(xiāng)鎮(zhèn)審計法律依據(jù)，促進鄉(xiāng)鎮(zhèn)審計工作的法制化、制度化和規(guī)范化。
（二）加強對鄉(xiāng)鎮(zhèn)審計工作的管理和指導
l、鄉(xiāng)鎮(zhèn)審計是解決當前鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟、農村經(jīng)濟發(fā)展中存在問題的有效舉措。浙江省部分地區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)審計工作取得的顯著成效，是與縣級人民政府的重視和支持是分不開的?？h級政府要從組織上、制度上為鄉(xiāng)鎮(zhèn)審計工作創(chuàng)造良好的條件，當前主要抓好鄉(xiāng)鎮(zhèn)審計組織機構的建立健全，解決好鄉(xiāng)鎮(zhèn)審計人員的編制問題。組織不落實、機構不健全、隊伍不穩(wěn)定，最好的事情也沒人去做。當前，縣級政府要促進和推動鄉(xiāng)鎮(zhèn)審計機構的建立，解決鄉(xiāng)鎮(zhèn)審計人員的編制問題。這是鄉(xiāng)鎮(zhèn)審計工作順利開展的前提。
2、審計機關和內審協(xié)會要遵照《審計法》的規(guī)定，充分利用自身優(yōu)勢，搞好對鄉(xiāng)鎮(zhèn)審計的指導和監(jiān)督。一是搞好鄉(xiāng)鎮(zhèn)審計人員業(yè)務培訓，不斷提高鄉(xiāng)鎮(zhèn)審計人員的業(yè)務素質，使其適應審計工作的需要。對一些重大的審計項目，或是初次開展的審計項目，審計機關（內審協(xié)會）可以采取不同形式給予必要的業(yè)務指導。審計機關（內審協(xié)會）還可以每年召開鄉(xiāng)鎮(zhèn)審計工作會議，利用例會，交流經(jīng)驗、溝通信息、座談討論、排除疑難，促使整體素質提高。另一方面是注重鄉(xiāng)鎮(zhèn)審計業(yè)務規(guī)范。審計機關（內審協(xié)會）從一開始就要抓好規(guī)范，對鄉(xiāng)鎮(zhèn)審計的工作程序、審計文書、審計工作底稿等方面進行指導，保證審計工作的質量。此外，要協(xié)調各方關系，加強與各鄉(xiāng)鎮(zhèn)領導的聯(lián)系，宣傳審計工作的重要性，傾聽他們對審計工作的要求和建議，使他們支持審計工作。同時要協(xié)調好與農經(jīng)委、農經(jīng)站的關系，共同搞好村級經(jīng)濟審計。
（三）正確處理監(jiān)督與服務的關系
審計是基于經(jīng)濟監(jiān)督的需要而產生的。我國的鄉(xiāng)鎮(zhèn)審計是隨著鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟發(fā)展，特別是改革開放的進一步深入，鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟領域的弊端逐步暴露，迫切需要加強審計監(jiān)督的情況下逐步建立并發(fā)展起來的。對經(jīng)濟活動實行審計監(jiān)督，是鄉(xiāng)鎮(zhèn)審計部門的基本職責。但是，審計監(jiān)督的最終目的是為發(fā)展經(jīng)濟服務的。審計的過程，也就是服務的過程。審計不能為監(jiān)督而監(jiān)督，監(jiān)督只是手段，為經(jīng)濟建設服務才是根本目的。鄉(xiāng)鎮(zhèn)審計監(jiān)督與服務的關系，是辯證統(tǒng)一的關系，審計的服務性寓于監(jiān)督之中，如果把監(jiān)督同服務對立起來，離開審計監(jiān)督是為經(jīng)濟建設和改革服務，那將是南其轅而北其轍。鄉(xiāng)鎮(zhèn)審計的服務性主要表現(xiàn)在為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府決策服務，通過對鄉(xiāng)鎮(zhèn)國有、集體經(jīng)濟的審計監(jiān)督，維護國家財政經(jīng)濟秩序，維護農民的合法權益，廉政建設保證改革措施的落實，促進改善管理，提高經(jīng)濟效益，促進鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟的穩(wěn)定、快速發(fā)展，同時，鄉(xiāng)鎮(zhèn)審計還對一些重要的財經(jīng)問題和帶來的普遍性問題，進行專題審計調查研究，向鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和上級部門反映真實情況，為各級黨政領導決策服務。
在鄉(xiāng)鎮(zhèn)審計的各項工作中，要堅持依法審計和一審二幫三促進作用。一方面，鄉(xiāng)鎮(zhèn)審計機構應強化監(jiān)督力度，敢于堅持原則，嚴肅執(zhí)法，排除干擾，落實決定，樹立權威。另一方面，在加強審計監(jiān)督的同時，還要發(fā)揮幫促作用，服務于經(jīng)濟建設。當前，鄉(xiāng)鎮(zhèn)審計機構應從以下幾方面做好服務。一是擴大法制宣傳，學習和宣傳《審計法》、《會計法》等有關經(jīng)濟法規(guī)。通過開展審計，幫助被審單位及責任人從思想認識上提高遵紀守法的自覺性，增強法制觀念，樹立經(jīng)濟責任意識，財務管理概念。二是幫助財會人員尤其是村級財會人員理順會計業(yè)務，建章建制，幫助建立健全農村財務管理制度和辦法。三是在嚴格依照有關法律法規(guī)查處違法違紀問題的基礎上，針對審計發(fā)現(xiàn)的問題，深入分析原因，提出合理化建議，促進完善制度，加強管理，為鄉(xiāng)鎮(zhèn)領導決策提供依據(jù)，當好參謀。四是促使鄉(xiāng)鎮(zhèn)有關職能更好發(fā)揮職能作用，維護市場經(jīng)濟秩序，減少農民負擔。
（四）貫徹“全面審計、突出重點”的工作方針
全面審計，從全局和戰(zhàn)略上講，一要全面履行鄉(xiāng)鎮(zhèn)審計的職能，加強審計監(jiān)督；二要始終牢記審計工作的最終目標，即促進改善管理、提高經(jīng)濟效益，為發(fā)展鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟、廉政建設服務。從局部和戰(zhàn)術上講，一要對每一個被審計單位，真正做到摸清家底；二要對任何一項審計，都要以真實性為基礎，要防止出現(xiàn)監(jiān)督死角。突出重點，從全局和戰(zhàn)略上講，是要注意重點領域、重點部門、重點資金的審計，要圍繞鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委和政府的工作中心選擇重點，要圍繞鄉(xiāng)鎮(zhèn)熱點難點問題確定審計重點，要注重通過審計，從宏觀提出有份量、有價值的報告和建議，以引起鄉(xiāng)鎮(zhèn)領導和各方面的重視；從局部和戰(zhàn)術講，突出重點表現(xiàn)為在每一項具體審計中，都要關注違法違紀問題和經(jīng)濟犯罪案件，要圍繞我們近期的目標去抓重點。
當前應著重抓好以下幾個方面的審計：一是重點抓好鄉(xiāng)鎮(zhèn)屬部門單位和村級財務收支審計，確保財政財務收支的真實性，促進依法規(guī)范鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政分配秩序和財政管理行為，促進村級財務公開，民主理財，接受群眾監(jiān)督。二是重點抓好農民負擔審計。減輕農民負擔是一項十分緊迫的政治任務，要重點抓好這方面的審計。三是開展好鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)廠長、經(jīng)理和村干部經(jīng)濟責任審計，客觀地評價任期內經(jīng)濟責任和工作實績，為選拔任用干部提供依據(jù)。四是重點抓好經(jīng)濟合同審計和基建工程審計，嚴格控制開支，避免經(jīng)濟損失。五是開展鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)資產負債損益審計，促進依法經(jīng)營、保障鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)安全運營和保值增值。六是積極完成黨政領導交辦的審計調查和專項審計，為領導決策服務。
（五）加強鄉(xiāng)鎮(zhèn)審計工作的制度化、規(guī)范化建設
制度化、規(guī)范化問題是當前影響鄉(xiāng)鎮(zhèn)審計工作力度和質量的主要問題。當前，應認真研究參照國家審計準則，結合鄉(xiāng)鎮(zhèn)審計實際，制訂一套切實可行的、操作性強的鄉(xiāng)鎮(zhèn)審計暫行辦法，以此規(guī)范鄉(xiāng)鎮(zhèn)審計工作，使鄉(xiāng)鎮(zhèn)審計走上制度化、規(guī)范化的軌道。
當前應著重抓好以下幾個方面的建設：一方面是要加強對鄉(xiāng)鎮(zhèn)審計人員的規(guī)范教育，認識清楚了，到位了，鄉(xiāng)鎮(zhèn)審計就能在實踐中不斷規(guī)范，逐步完善起來。要適應審計工作規(guī)范化的要求，加強對審計人員的培訓，使之增強規(guī)范意識。另一方面是要完善有關的制度和規(guī)定，規(guī)范審計行為，克服隨意性。為此，要著重解決以下問題：一是要通過有關的法規(guī)、制度和規(guī)定，明確鄉(xiāng)鎮(zhèn)審計的目標、對象內容、任務、職責和權限，規(guī)范審計業(yè)務開展。二是要嚴格審計程序、著重把握好從審計方案、審計通知、審計取證、審計工作底稿到編寫審計報告、下達審計意見和處理決定以及立卷歸檔等基本環(huán)節(jié)。三是要加強質量管理，明確審計項目的目的、審查范圍以及所要達到的目標。
（六）全面提高鄉(xiāng)鎮(zhèn)審計人員的素質
隨著鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟迅速發(fā)展，規(guī)模不斷擴大，鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟日益復雜，鄉(xiāng)鎮(zhèn)審計人員要適應新形勢，提高自身素質，方能較好地勝任工作。因此，全面提高審計人員素質尤顯重要。鄉(xiāng)鎮(zhèn)審計工作涉及一個鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟發(fā)展和廉政建設等各個方面，要引導、組織鄉(xiāng)鎮(zhèn)審計人員學習國家經(jīng)濟政策和相關的經(jīng)濟知識，熟悉與財政財務相關的業(yè)務。鄉(xiāng)鎮(zhèn)審計人員應以自學為主，同時，應積極參加業(yè)務培訓。縣級審計機關每年集中培訓指導，鄉(xiāng)鎮(zhèn)領導也應當積極支持鄉(xiāng)鎮(zhèn)審計人員及時參加業(yè)務培訓。法律和政策是審計工作的依據(jù)，審計人員應及時掌握有關的財政經(jīng)濟法規(guī)、政策，不斷提高自身的法律素質，做到知法、守法和執(zhí)法。
