中國內(nèi)部審計2001.10
內(nèi)部控制與內(nèi)部審計
丁欣
一、內(nèi)部控制的內(nèi)涵
根據(jù)國際內(nèi)部審計師協(xié)會的定義，“內(nèi)部控制是一個要靠組織的董事會成員、管理層和其他員工去實現(xiàn)的過程，實現(xiàn)這一過程是為了合理地保證：經(jīng)營的效果性和效率性、財務(wù)報告的可信性、對有關(guān)法律和規(guī)章制度的遵循性。”金融機構(gòu)內(nèi)部控制，是金融機構(gòu)管理層為了保證經(jīng)營目標的全面實現(xiàn)而制定并組織實施的、對內(nèi)部部門和人員從事的業(yè)務(wù)活動進行風(fēng)險控制、制度管理和相互制約的制度、措施、程序和方法。金融企業(yè)的內(nèi)部控制制度，是指金融企業(yè)內(nèi)部的風(fēng)險控制制度，即金融企業(yè)對經(jīng)營活動中可能出現(xiàn)的各種風(fēng)險進行預(yù)防和控制的管理制度。
根據(jù)內(nèi)部控制的表現(xiàn)形態(tài)，內(nèi)部控制實際上分為硬控制和軟控制兩大類。
硬控制是指那些關(guān)于職責(zé)分離、權(quán)力制衡等有形的政策、標準、程序和設(shè)施。隨著內(nèi)部控制理論在組織管理中的應(yīng)用，我們發(fā)現(xiàn)即使是在一個硬控制系統(tǒng)十分健全的組織中，仍可能會出現(xiàn)某種問題或欺詐行為。例如，當(dāng)工作人員不能勝任其工作時，就可能造成失誤；再如，當(dāng)工作人員不夠誠信時，可能會合謀，發(fā)生道德風(fēng)險；還有，管理人員可能利用他們的特權(quán)凌駕于內(nèi)部控制系統(tǒng)之上。
軟控制是指那些與有效的溝通、道德規(guī)范、管理哲學(xué)、激勵機制、員工素質(zhì)等有關(guān)的趨向與無形的因素。軟控制在一定程度上彌補了上述硬控制的局限性。近年發(fā)展起來的內(nèi)部審計理論愈來愈認識到這些軟控制因素在組織成功實現(xiàn)目標中的作用，并不同程度地將這種無形因素納入內(nèi)部控制的構(gòu)成要素，如COSO模型中提到的控制環(huán)境，COCO模型中更多地強調(diào)的組織文化、共同的目標、決策方式、報酬結(jié)構(gòu)、事后的檢討等理念。
二、內(nèi)部審計及其在內(nèi)部控制中的地位
從控制體系的層次看，內(nèi)部審計是內(nèi)部控制的組成部分。對一個組織的控制有三個層次，第一個層次是指具體的操作層次的內(nèi)部控制，又分為兩級控制：第一級指建立在具體操作人員水平的內(nèi)部控制，防止操作風(fēng)險的發(fā)生；第二級是指建立在管理人員水平的內(nèi)部控制，旨在對操作人員形成監(jiān)督，保證第一級內(nèi)部控制的有效性。第二個層次的控制是指獨立于具體操作和管理之外的內(nèi)部審計，仍然是內(nèi)部控制的范疇。一個組織中的內(nèi)部審計部門直接向獨立的審計委員會、董事會或最高決策人負責(zé)，對具體的操作和管理部門內(nèi)部控制的充分性和潛在的風(fēng)險進行評價，并提出審計建議，旨在降低第一個層次內(nèi)部控制無效產(chǎn)生的風(fēng)險，從整體上保證組織目標的實現(xiàn)。第三層控制即外部的監(jiān)督和審計。對于一個組織來說，這是外部控制范疇，外部監(jiān)督和審計往往通過立法和檢查評價活動，促進一個組織加強內(nèi)部控制。事實上，從更高一級系統(tǒng)看，外部監(jiān)督和審計（如政府監(jiān)管、國家審計等）也是包括眾多組織的一個經(jīng)濟整體內(nèi)部控制構(gòu)成部分。內(nèi)部審計在控制體系中的定位見下圖：
三、加強內(nèi)部審計，促進內(nèi)部控制
隨著我國加入WTO組織，金融業(yè)的競爭加劇，使得這一領(lǐng)域潛在的風(fēng)險遠遠高于傳統(tǒng)行業(yè)。目前我國金融業(yè)內(nèi)部控制制度基本建立，對高風(fēng)險的業(yè)務(wù)部門、工作崗位和操作環(huán)節(jié)規(guī)定了業(yè)務(wù)操作規(guī)程、實行了授權(quán)授信制度等，但還不完善，主要表現(xiàn)為內(nèi)控制度執(zhí)行弱化，實質(zhì)是款控制不充分。在這種情況下，應(yīng)充分加強內(nèi)部審計，促進內(nèi)部控制，因為：
l、內(nèi)部審計部門是一個組織內(nèi)部控制層次的重要組成部分，分析、評價組織中各部門內(nèi)部控制的充分性。內(nèi)部審計本身的完善與否直接體現(xiàn)一個組織內(nèi)部控制是否健全。美國公司理事協(xié)會委員會發(fā)表的一份報告，詳細陳述了改進審計委員會的獨立性、業(yè)務(wù)水平以及它們工作效果的建議，提出“組織應(yīng)該有一個強有力的、獨立的審計委員會”，在“保證適當(dāng)發(fā)現(xiàn)和管理風(fēng)險方面起關(guān)鍵性作用”。目前，我國內(nèi)部審計部門在組織中的定位需要進一步規(guī)范，以增強獨立性，直接向獨立的審計委員會、董事會和最高決策者負責(zé)。
2．內(nèi)部審計以風(fēng)險為導(dǎo)向，通過調(diào)查、研究、分析和審計，將識別到的風(fēng)險進行量化，對一個組織的內(nèi)部控制充分性進行評價。風(fēng)險評價體系包括調(diào)查的方法、資料整理的方法、風(fēng)險量化的方法、降低風(fēng)險的建議。
3．隨著金融領(lǐng)域的進一步開放，我們將會看到內(nèi)部控制在公司治理中的地位越來越重要。一方面金融機構(gòu)會進一步重視內(nèi)部控制在防范風(fēng)險方面的作用，另一方面金融業(yè)務(wù)的不斷創(chuàng)新也內(nèi)部控制的有效性提出挑戰(zhàn)。如網(wǎng)絡(luò)銀行業(yè)務(wù)的發(fā)展，減少了眾多中間環(huán)節(jié)，拓寬了個人的職責(zé)范圍。內(nèi)部審計人員除了要掌握現(xiàn)代計算機審計技術(shù)外，還肩負著推進組織軟控制的重任，以滿足現(xiàn)代管理的需求。必須認識到，內(nèi)部控制是一個動態(tài)的管理系統(tǒng)，根據(jù)環(huán)境的變化和風(fēng)險點的轉(zhuǎn)移需要對具體的控制手段進行刪減和更新。內(nèi)部審計要及時掌握這種變化，通過識別潛在的風(fēng)險來評價組織的硬控制和軟控制是否充分，發(fā)揮“風(fēng)險顧問”的作用，以增進管理效率。
（作者單位：中國人民銀行內(nèi)審司）
