【摘要】隨著國(guó)家“科技強(qiáng)國(guó)”戰(zhàn)略的實(shí)施，國(guó)家對(duì)高校的科研經(jīng)費(fèi)投入急速增長(zhǎng)，但科研經(jīng)費(fèi)大量流失已經(jīng)成為不爭(zhēng)的事實(shí)，嚴(yán)重影響了高?？蒲泄ぷ鞯目沙掷m(xù)發(fā)展。本文嘗試分析高?？蒲薪?jīng)費(fèi)管理不規(guī)范的原因，并提出在科研制度建設(shè)上遵循科學(xué)態(tài)度，堅(jiān)持實(shí)事求是，落實(shí)管理責(zé)任，維護(hù)各方合法利益，做到國(guó)家、項(xiàng)目單位、個(gè)人三者在“責(zé)、權(quán)、利”上的有機(jī)統(tǒng)一，實(shí)現(xiàn)科研經(jīng)費(fèi)管理的“長(zhǎng)治久安”。
【關(guān)鍵詞】高?？蒲薪?jīng)費(fèi) 科學(xué)化管理
一、高?？蒲薪?jīng)費(fèi)的管理及研究現(xiàn)狀
“十一五”以來，中央科技經(jīng)費(fèi)的財(cái)政投入每年以20%以上的速度增長(zhǎng)，2009年達(dá)1 521億元，各地方財(cái)政的投入在2009年總和已經(jīng)超過中央的直接投入，全國(guó)財(cái)政科技支出年均增長(zhǎng)25.5％，“十二五”期間國(guó)家科技研發(fā)經(jīng)費(fèi)投入占GDP的比例將達(dá)到2.2%。
高校作為國(guó)家重要的科研基地，其研究領(lǐng)域不斷擴(kuò)展，科研經(jīng)費(fèi)迅猛增加。然而，在科研經(jīng)費(fèi)節(jié)節(jié)攀升的背景下，經(jīng)費(fèi)管理中的矛盾和問題日漸凸顯，集中反映為隨意擴(kuò)大開支范圍、以假發(fā)票假業(yè)務(wù)套取資金、假委托轉(zhuǎn)移資金、未執(zhí)行政府采購(gòu)、未經(jīng)批準(zhǔn)調(diào)整預(yù)算、年終突擊花錢等，此類違規(guī)情況在審計(jì)署的相關(guān)審計(jì)結(jié)論中均能得到印證。
中國(guó)科協(xié)的一次調(diào)查也顯示，我國(guó)目前的科研資金用于項(xiàng)目本身僅占40%左右，大量科研經(jīng)費(fèi)流失在項(xiàng)目之外。同時(shí)，隨著我國(guó)對(duì)科研投入的逐步增加，各類媒體對(duì)科研經(jīng)費(fèi)的負(fù)面評(píng)價(jià)也逐漸增多，“以課題為幌子，發(fā)科研經(jīng)費(fèi)的財(cái)”已不再是極端的個(gè)案。在2007年的兩會(huì)上，全國(guó)政協(xié)委員陶建華就提出警惕科研經(jīng)費(fèi)“突擊花錢”的現(xiàn)象。在2012年的兩會(huì)上，俞金堯、黃建中兩位委員更是強(qiáng)烈呼吁，要加強(qiáng)對(duì)科研經(jīng)費(fèi)的科學(xué)管理，加大監(jiān)管力度，防止腐敗發(fā)生。因此，科學(xué)管理科研經(jīng)費(fèi)，事關(guān)科技強(qiáng)國(guó)的重大戰(zhàn)略，對(duì)崇尚科研精神、維護(hù)學(xué)校聲譽(yù)、促進(jìn)高?？蒲泄ぷ鹘】悼沙掷m(xù)發(fā)展等意義重大。
近幾年，有關(guān)高校科研經(jīng)費(fèi)規(guī)范化管理方面的學(xué)術(shù)研究十分活躍，提出了諸如科研管理制度不完善、項(xiàng)目與經(jīng)費(fèi)管理脫節(jié)、預(yù)算不科學(xué)、結(jié)項(xiàng)不結(jié)賬、績(jī)效考核不健全等方面的問題及解決對(duì)策，為進(jìn)一步強(qiáng)化高校科研經(jīng)費(fèi)管理提供了重要的理論依據(jù)。筆者嘗試以旁觀者的角度分析高?？蒲薪?jīng)費(fèi)的科學(xué)化管理問題，希望能對(duì)現(xiàn)有研究結(jié)論有所補(bǔ)充。
二、科研經(jīng)費(fèi)管理不規(guī)范的原因
當(dāng)前，高校科研經(jīng)費(fèi)使用過程中出現(xiàn)的違規(guī)甚至違法現(xiàn)象，形式多種多樣。筆者認(rèn)為，根本原因是制度設(shè)計(jì)上的缺失，主要表現(xiàn)為科研經(jīng)費(fèi)管理中各方的責(zé)、權(quán)、利界定不清晰，利益保障及違規(guī)問責(zé)機(jī)制落實(shí)不到位等?，F(xiàn)筆者分析如下：
1. 科研人員的智力報(bào)酬得不到合理保障。人是科研活動(dòng)中最積極、最能動(dòng)的因素，科研工作者在科學(xué)研究中投入了大量的智力勞動(dòng)，理應(yīng)得到應(yīng)有的利益補(bǔ)償，但現(xiàn)有科研經(jīng)費(fèi)管理制度中均未有明確列支條款。
目前統(tǒng)領(lǐng)高?？蒲薪?jīng)費(fèi)的管理辦法主要有：《國(guó)家自然科學(xué)基金項(xiàng)目資助經(jīng)費(fèi)管理辦法》、《國(guó)家社會(huì)科學(xué)基金項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)管理辦法》、《國(guó)家重點(diǎn)基礎(chǔ)研究發(fā)展計(jì)劃（973計(jì)劃）專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)管理辦法》、《國(guó)家科技支撐計(jì)劃專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)管理辦法》、《國(guó)家高技術(shù)研究發(fā)展計(jì)劃（863計(jì)劃）專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)管理辦法》、《公益性行業(yè)科研專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)管理試行辦法》、《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)高?？蒲薪?jīng)費(fèi)管理的若干意見》、《關(guān)于調(diào)整國(guó)家科技計(jì)劃和公益性行業(yè)科研專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)管理辦法若干規(guī)定的通知》等。這些制度共同為國(guó)家科技項(xiàng)目的實(shí)施繪制出了一幅經(jīng)費(fèi)管理的政策“圖譜”，省部級(jí)以下單位的科研經(jīng)費(fèi)管理辦法大都參照上述辦法制定。
縱觀以上辦法可以發(fā)現(xiàn)，在“經(jīng)費(fèi)開支范圍”中基本都回避了對(duì)科研人員工資性支出的保障條款，僅有“勞務(wù)費(fèi)”開支項(xiàng)目，且限定于支付給課題組成員中“沒有工資性收入的相關(guān)人員（如在校研究生）和課題組臨時(shí)聘用人員”的勞務(wù)性費(fèi)用?？梢?，作為科研主力軍的在職科研人員的勞動(dòng)價(jià)值未能被名正言順地列入正常開支，尊重知識(shí)價(jià)值、勞動(dòng)價(jià)值、創(chuàng)造價(jià)值的科學(xué)精神未能在制度層面上得到體現(xiàn)。
在科研人員有關(guān)收入報(bào)酬的“后顧之憂”沒有解除的情況下，很難保證其能安心從事科學(xué)研究。他們有可能開動(dòng)腦筋變通手法套取資金，對(duì)自己的智力付出予以補(bǔ)償，于是出現(xiàn)了諸如隨意擴(kuò)大開支范圍、以假發(fā)票假業(yè)務(wù)套取資金、假委托轉(zhuǎn)移資金等違規(guī)行為。當(dāng)這種變相補(bǔ)償智力投入的不規(guī)范行為未能得到及時(shí)而有效的糾正時(shí)，很快會(huì)形成傳導(dǎo)效應(yīng)，造成了科研經(jīng)費(fèi)使用中的普遍亂象，滋生出許多不良后果。所以，制度設(shè)計(jì)上對(duì)科研人員智力價(jià)值認(rèn)定的缺失是造成經(jīng)費(fèi)使用不規(guī)范的內(nèi)因之一。
2. 學(xué)校對(duì)科研的間接投入得不到有效補(bǔ)償。現(xiàn)行的各類科研經(jīng)費(fèi)管理辦法雖然允許項(xiàng)目單位（學(xué)校）提取少量間接費(fèi)用，用于彌補(bǔ)學(xué)校為組織和支持項(xiàng)目研究而支出的費(fèi)用，但提取比例很小，基本控制在3% ~ 5%（部分辦法采取分段超額累退比例法計(jì)提），且實(shí)行總額控制。而實(shí)際情況是，高校不僅要為研究項(xiàng)目無(wú)償提供包括房屋、儀器設(shè)備、水、電、氣等公共資源類消耗，還要配備科技處等專職管理機(jī)構(gòu)為科研工作提供各類管理服務(wù)，更要承擔(dān)包括科研人員在內(nèi)的各類科研工作者的工資、住房、醫(yī)療、福利、培訓(xùn)等大額人員類支出。僅從經(jīng)費(fèi)投入產(chǎn)出來說，所提取的間接費(fèi)用遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于學(xué)校對(duì)科研工作的間接經(jīng)費(fèi)投入，用于補(bǔ)償公共資源類消耗明顯不足，大量的人員類支出和管理服務(wù)類支出根本無(wú)法得到補(bǔ)償。
而科研經(jīng)費(fèi)實(shí)行項(xiàng)目負(fù)責(zé)人制，項(xiàng)目負(fù)責(zé)人對(duì)計(jì)提間接費(fèi)用普遍存在抵觸情緒，認(rèn)為課題是自己爭(zhēng)取來的，學(xué)?！把氵^拔毛”，既然已經(jīng)上交了管理費(fèi)，就不應(yīng)再受到更多的管理約束，項(xiàng)目負(fù)責(zé)人主導(dǎo)著科研經(jīng)費(fèi)的支配權(quán)。因此，名義上學(xué)校獲得了大額的科研項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)，實(shí)際上并不擁有對(duì)科研經(jīng)費(fèi)的使用權(quán)，更沒有從科研項(xiàng)目上獲得多少經(jīng)濟(jì)利益回報(bào)。
由此可見，高校不是科研經(jīng)費(fèi)的利益關(guān)聯(lián)方，對(duì)科研經(jīng)費(fèi)的監(jiān)管自然缺乏主動(dòng)意識(shí)。只要項(xiàng)目能按時(shí)結(jié)項(xiàng)通過驗(yàn)收，科研經(jīng)費(fèi)使用得好與壞并不會(huì)給學(xué)校帶來太多影響。反之，監(jiān)管過嚴(yán)，可能會(huì)影響科研人員的工作積極性，從而不利于高校自身目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。事實(shí)也證明了這一點(diǎn)，高校對(duì)科研經(jīng)費(fèi)的管理普遍弱化，得過且過，大多處于被動(dòng)履職狀態(tài)。所以，高校管理的不作為是科研經(jīng)費(fèi)使用不規(guī)范的重要推手，而制度設(shè)計(jì)上對(duì)高校經(jīng)濟(jì)利益保障上的不到位，也是造成科研經(jīng)費(fèi)監(jiān)管不力的內(nèi)因之一。
3. 對(duì)科研經(jīng)費(fèi)的決算審計(jì)與問責(zé)機(jī)制落實(shí)不到位。目前，科研主管部門對(duì)科研項(xiàng)目驗(yàn)收時(shí)已經(jīng)引入了審計(jì)程序，開展了“績(jī)效評(píng)價(jià)”。但實(shí)際情況是，科技主管部門“重結(jié)項(xiàng)輕決算”，項(xiàng)目驗(yàn)收時(shí)更注重研究成果的分量，尚未將決算審計(jì)結(jié)論作為管理科研經(jīng)費(fèi)的有力武器。而審計(jì)機(jī)構(gòu)對(duì)科研領(lǐng)域的了解程度有限，審計(jì)過程也十分簡(jiǎn)化，對(duì)被審計(jì)項(xiàng)目的實(shí)施過程和具體情況的了解還不夠深入，經(jīng)費(fèi)使用過程中的違法違規(guī)行為很少被提及并寫入審計(jì)報(bào)告，相關(guān)責(zé)任追究更是鮮有提及。很難見到某個(gè)項(xiàng)目因決算審計(jì)有異議而不被驗(yàn)收結(jié)項(xiàng)，科研經(jīng)費(fèi)管理的最后一個(gè)關(guān)鍵環(huán)節(jié)沒有得到應(yīng)有的重視，審計(jì)效果沒有真正顯現(xiàn)。
弱化的科研經(jīng)費(fèi)決算審計(jì)與問責(zé)制度可能導(dǎo)致兩種結(jié)果：①使審計(jì)流于形式，削弱了審計(jì)監(jiān)督的嚴(yán)肅性；②弱化了高?？蒲泄ぷ髡邔?duì)經(jīng)費(fèi)管理的責(zé)任意識(shí)和法律意識(shí)，解除了他們對(duì)不規(guī)范使用經(jīng)費(fèi)的“后顧之憂”，使管理更加混亂。
三、科研經(jīng)費(fèi)科學(xué)化管理的政策建議
1. 變“堵”為“疏”，給予科技工作者合理的智力報(bào)酬。作為生產(chǎn)力最活躍要素的“人”的智力勞動(dòng)是科學(xué)研究中最關(guān)鍵的決定性因素，理應(yīng)得到合法報(bào)酬。在英美等國(guó)家，學(xué)校對(duì)有科研能力的教師僅承擔(dān)9 ~ 10個(gè)月的工薪，鼓勵(lì)教師通過科學(xué)研究獲取額外的薪酬。我們也應(yīng)該允許高?？萍脊ぷ髡咴谔剿骺茖W(xué)未知中通過智力勞動(dòng)獲取報(bào)酬，甚至“先富起來”，并為其提供制度保障。
筆者建議，從科研經(jīng)費(fèi)管理的制度設(shè)計(jì)上疏通智力報(bào)酬的列支渠道，增加“工資性支出”項(xiàng)目，明確課題研究人員不論有無(wú)工資收入，均可按科研貢獻(xiàn)大小從科研經(jīng)費(fèi)中獲得相應(yīng)報(bào)酬，并實(shí)行20% ~ 30%的比例控制或總量限定。這樣科研人員從項(xiàng)目開始就能清楚自己的智力付出將得到的回報(bào)額度，從而激發(fā)研究人員的創(chuàng)新潛能，讓廣大科研人員不再為智力投入得不到回報(bào)而苦惱，進(jìn)而能夠集中精力進(jìn)行科學(xué)研究。具體操作時(shí)可將激勵(lì)與約束相結(jié)合，實(shí)行“獎(jiǎng)勵(lì)性支付”方式，課題研發(fā)期間僅保留“工資性支出”額度，待課題結(jié)項(xiàng)通過上級(jí)主管部門驗(yàn)收后方可發(fā)放，中途停止或未達(dá)到預(yù)期研究目標(biāo)的不予支付，從而最大限度地保證智力報(bào)酬對(duì)科學(xué)研究的促進(jìn)作用。
同時(shí)，為杜絕科研人員侵吞科研經(jīng)費(fèi)，違規(guī)套取資金，在制度設(shè)計(jì)中還應(yīng)同步對(duì)其他各項(xiàng)開支提出更細(xì)化更嚴(yán)苛的管理規(guī)定，以經(jīng)費(fèi)開支的合法性、相關(guān)性、合理性為界定標(biāo)準(zhǔn)，使經(jīng)費(fèi)開支范圍更清晰，違規(guī)問責(zé)更嚴(yán)厲。
2. 變“要我管”為“我要管”，使高校成為科研經(jīng)費(fèi)的利益關(guān)聯(lián)方。目前，高校被動(dòng)地承擔(dān)著管理科研經(jīng)費(fèi)實(shí)施過程的重任，實(shí)際管理效果并不理想。如何使高校變被動(dòng)為主動(dòng)，激發(fā)高校對(duì)經(jīng)費(fèi)管理的主觀能動(dòng)性，這對(duì)規(guī)范科研經(jīng)費(fèi)管理至關(guān)重要。筆者建議借鑒國(guó)外經(jīng)驗(yàn)，完善政府對(duì)高?？蒲泄芾淼难a(bǔ)償和處罰機(jī)制，使高校成為科研經(jīng)費(fèi)的利益關(guān)聯(lián)方，并承擔(dān)全部的管理職責(zé)和違規(guī)成本，變“要我管”為“我要管”。
具體做法是：改變現(xiàn)行“提取間接費(fèi)用”的補(bǔ)償模式，避免課題組與學(xué)校之間產(chǎn)生抵觸情緒，按立項(xiàng)課題的80%撥付項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)，全部歸課題組按規(guī)定使用，剩余20%經(jīng)費(fèi)作為對(duì)學(xué)校科研管理中各類消耗的間接費(fèi)用補(bǔ)償。待課題結(jié)項(xiàng)時(shí)，項(xiàng)目決算審計(jì)合規(guī)、研究成果通過驗(yàn)收鑒定后一次性撥付到學(xué)校，實(shí)現(xiàn)學(xué)校投入與補(bǔ)償?shù)牧夹匝h(huán)，以提升高校科研的整體競(jìng)爭(zhēng)力，確保學(xué)校科研活動(dòng)的可持續(xù)發(fā)展。同時(shí)規(guī)定，高校必須切實(shí)履行對(duì)科研經(jīng)費(fèi)的管理職責(zé)，強(qiáng)化經(jīng)費(fèi)使用的過程控制，確?？蒲薪?jīng)費(fèi)開支的合法性、相關(guān)性和有效性。對(duì)審計(jì)中發(fā)現(xiàn)的違規(guī)情況，除了責(zé)令課題組立即整改，還將從留存的20%補(bǔ)償經(jīng)費(fèi)中扣罰；項(xiàng)目審計(jì)不合格、未通過驗(yàn)收或中途停止，主管部門將不予撥付補(bǔ)償經(jīng)費(fèi)。
由此，將使學(xué)校在科研管理中的責(zé)、權(quán)、利更加清晰，對(duì)經(jīng)費(fèi)使用中的違規(guī)懲處與學(xué)校的利益補(bǔ)償緊密掛鉤，從而提升高校的管理責(zé)任心，有效調(diào)動(dòng)高校對(duì)經(jīng)費(fèi)管理的主動(dòng)性，促使學(xué)校積極維護(hù)自身聲譽(yù)和利益，嚴(yán)把經(jīng)費(fèi)使用的過程審核關(guān)，杜絕隨意濫用科研經(jīng)費(fèi)，督促科研人員潛心從事科學(xué)研究，提高科研經(jīng)費(fèi)的使用效率。
3. 變“重結(jié)項(xiàng)輕決算”為“先審計(jì)再結(jié)項(xiàng)”，把好經(jīng)費(fèi)管理的終結(jié)關(guān)。作為財(cái)政資金安排的科研經(jīng)費(fèi)，其項(xiàng)目結(jié)題驗(yàn)收時(shí)既應(yīng)對(duì)科研成果進(jìn)行科學(xué)論證，還應(yīng)對(duì)經(jīng)費(fèi)使用效率進(jìn)行嚴(yán)格考核，“兩手抓，兩手都要硬”，既要獲得高質(zhì)量的科研成果，又要高效益地使用經(jīng)費(fèi)。筆者認(rèn)為，項(xiàng)目決算審計(jì)是評(píng)價(jià)科研經(jīng)費(fèi)使用是否規(guī)范高效的最關(guān)鍵的一道“防火墻”，應(yīng)予牢牢把控，充分發(fā)揮審計(jì)職能，將決算審計(jì)結(jié)論作為項(xiàng)目是否進(jìn)行成果驗(yàn)收的前提條件，從制度設(shè)計(jì)上對(duì)經(jīng)費(fèi)管理與考核提出更高、更明確的要求。
首先，上級(jí)科技主管部門應(yīng)高度重視審計(jì)功能，加強(qiáng)對(duì)中介機(jī)構(gòu)審計(jì)過程的考核，以確保審計(jì)結(jié)論的客觀、真實(shí)、全面，為經(jīng)費(fèi)績(jī)效考核提供強(qiáng)有力的支撐。其次，要充分利用審計(jì)結(jié)論，強(qiáng)化違規(guī)問責(zé)，只有審計(jì)人員對(duì)經(jīng)費(fèi)使用情況的評(píng)價(jià)合格，方能進(jìn)行項(xiàng)目驗(yàn)收；對(duì)審計(jì)報(bào)告提出的不合規(guī)情況，應(yīng)責(zé)令課題組及項(xiàng)目單位立即整改，并分別從預(yù)留給課題組的人員經(jīng)費(fèi)和預(yù)留給項(xiàng)目單位的間接費(fèi)用中等額扣罰，對(duì)嚴(yán)重違規(guī)行為甚至應(yīng)追究刑事責(zé)任，以強(qiáng)化對(duì)項(xiàng)目單位和課題組的違規(guī)懲戒。嚴(yán)把審計(jì)這道“防火墻”，可有效維護(hù)財(cái)經(jīng)制度的嚴(yán)肅性，并促使科研人員徹底放棄違規(guī)的僥幸心理，合規(guī)高效地使用經(jīng)費(fèi)。
總之，規(guī)范管理和有效使用科研經(jīng)費(fèi)，既是貫徹執(zhí)行國(guó)家“科技強(qiáng)國(guó)”發(fā)展戰(zhàn)略的基本要求，也是對(duì)神圣的科研精神的基本尊重。所以，在科研制度建設(shè)上更應(yīng)遵循科學(xué)態(tài)度，堅(jiān)持實(shí)事求是，積極落實(shí)管理責(zé)任，維護(hù)各方合法利益，做到國(guó)家、項(xiàng)目單位、個(gè)人三者在“責(zé)、權(quán)、利”上的有機(jī)統(tǒng)一，這樣才能實(shí)現(xiàn)對(duì)科研經(jīng)費(fèi)管理的“長(zhǎng)治久安”。
主要參考文獻(xiàn)
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【作 者】
李德生
【作者單位】
（河海大學(xué)〈常州校區(qū)〉財(cái)務(wù)部 江蘇常州 213022）
