十八屆三中全會(huì)《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》提出“完善國(guó)有資產(chǎn)管理體制”、“組建若干國(guó)有資本運(yùn)營(yíng)公司”，這不僅為國(guó)資管理體制兩層次架構(gòu)和三層次架構(gòu)的長(zhǎng)久之爭(zhēng)畫下句點(diǎn)，也為實(shí)現(xiàn)國(guó)有資產(chǎn)統(tǒng)一監(jiān)管奠定了基礎(chǔ)，國(guó)資管理體制改革的攻堅(jiān)大幕已然拉開。筆者主張，以組建國(guó)有資本運(yùn)營(yíng)公司為契機(jī)，在區(qū)分營(yíng)利性國(guó)企和公益性國(guó)企的基礎(chǔ)上，構(gòu)建監(jiān)管統(tǒng)一、出資多元的新型國(guó)資管理體制。
對(duì)國(guó)企做營(yíng)利性和公益性的科學(xué)分類
（一）公益性國(guó)企和競(jìng)爭(zhēng)性國(guó)企分類不合理
國(guó)企分類一直是國(guó)資改革中爭(zhēng)論激烈的焦點(diǎn)問(wèn)題，對(duì)國(guó)企進(jìn)行科學(xué)分類是厘清市場(chǎng)與政府的關(guān)系，構(gòu)建新型國(guó)資管理體制的前提。在近幾年的改革歷程中，普遍存在將國(guó)企分為公益性和競(jìng)爭(zhēng)性的觀點(diǎn)。事實(shí)上，公益性和營(yíng)利性相對(duì)，競(jìng)爭(zhēng)性與壟斷性相對(duì)。簡(jiǎn)單把國(guó)企分為公益性和競(jìng)爭(zhēng)性兩類不僅沒有解決公益性國(guó)企該不該營(yíng)利的問(wèn)題，而且現(xiàn)實(shí)中自然壟斷行業(yè)算不算公益性國(guó)企也很難界定。具體而言，該分類主要存在兩大誤區(qū)：
1.公益性國(guó)企和競(jìng)爭(zhēng)性國(guó)企邊界不清
首先，競(jìng)爭(zhēng)性與壟斷性界限模糊。在當(dāng)前深化市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制改革階段，很多壟斷行業(yè)逐步向民營(yíng)和外資開放，競(jìng)爭(zhēng)和壟斷的邊界處在不斷變化之中，這使得在現(xiàn)實(shí)中很難區(qū)分競(jìng)爭(zhēng)性國(guó)企和壟斷性國(guó)企。比如，過(guò)去電力行業(yè)是壟斷的，但通過(guò)把電力劃分為發(fā)、輸、配、售四個(gè)環(huán)節(jié)，發(fā)電側(cè)和售電側(cè)已經(jīng)可以自由競(jìng)爭(zhēng)，而輸電網(wǎng)和配電網(wǎng)，由于其自然壟斷屬性，則依舊屬于壟斷領(lǐng)域。
其次，壟斷性國(guó)企是否能營(yíng)利認(rèn)識(shí)不清。一些學(xué)者將國(guó)企視為腐敗的溫床，將壟斷性國(guó)企視為特殊利益階層，似乎壟斷性國(guó)企不應(yīng)該追求營(yíng)利。然而，像電網(wǎng)、電信、鐵路等自然壟斷行業(yè)，雖然受到相關(guān)部門的價(jià)格管制，但這些企業(yè)本身是追求營(yíng)利的，壟斷并不排斥企業(yè)的營(yíng)利屬性。
2.競(jìng)爭(zhēng)性國(guó)企提法的背后是國(guó)企全面退出
將國(guó)企劃分為公益性與競(jìng)爭(zhēng)性，公益性國(guó)企由財(cái)政部監(jiān)管，競(jìng)爭(zhēng)性國(guó)企由國(guó)資委監(jiān)管，表面似乎合理。但在打破國(guó)企壟斷呼聲高漲的背景下，此種分類伴隨的潛臺(tái)詞是“國(guó)有企業(yè)應(yīng)從一切競(jìng)爭(zhēng)性領(lǐng)域退出”。這種分類的最終結(jié)果是國(guó)有經(jīng)濟(jì)的全面退出，實(shí)質(zhì)上是否認(rèn)國(guó)有經(jīng)濟(jì)、否認(rèn)公有制的主體地位，這與我國(guó)基本經(jīng)濟(jì)制度相背離，也是對(duì)三十年改革成就的否定。
（二）營(yíng)利性國(guó)企和公益性國(guó)企是科學(xué)分類
從長(zhǎng)期看，在中國(guó)特色市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)模式中，國(guó)有企業(yè)應(yīng)劃分為兩類：
一類是由財(cái)政部門管理的公益性國(guó)企，其特點(diǎn)是采取國(guó)有獨(dú)資形態(tài)，不以營(yíng)利為目的，企業(yè)家是公務(wù)員。這類企業(yè)應(yīng)當(dāng)只占極少數(shù)，以提供公共物品和接受公共補(bǔ)貼的企業(yè)為主，主要履行社會(huì)公共服務(wù)職能，充當(dāng)社會(huì)公共物品提供方的角色。
另一類是國(guó)資部門管理的營(yíng)利性國(guó)企，其特點(diǎn)是采取國(guó)資控股或參股形式，以追求營(yíng)利為目的，企業(yè)家來(lái)自職業(yè)經(jīng)理人。國(guó)資委的監(jiān)管對(duì)象應(yīng)當(dāng)是營(yíng)利性國(guó)企，監(jiān)管范圍是國(guó)家出資形成的以追求盈利為目的的全部國(guó)有資本。
對(duì)國(guó)有企業(yè)做營(yíng)利性和公益性的劃分為實(shí)現(xiàn)營(yíng)利性國(guó)資統(tǒng)一監(jiān)管奠定了理論基礎(chǔ)。
構(gòu)建監(jiān)管統(tǒng)一、出資多元新型國(guó)資管理體制
（一）國(guó)資委“一身兩任”難以形成統(tǒng)一監(jiān)管
中國(guó)龐大的國(guó)有資本總量決定了一個(gè)統(tǒng)一的國(guó)有資本監(jiān)管部門存在的必要性。但在現(xiàn)行分散監(jiān)管體制下，國(guó)資管理機(jī)構(gòu)主要負(fù)責(zé)非金融類企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)的監(jiān)管，財(cái)政部門主要負(fù)責(zé)金融類企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)、行政事業(yè)單位國(guó)有資產(chǎn)的監(jiān)管。這種體制存在諸多弊端：
一方面，財(cái)政部作為公共管理部門，卻履行金融國(guó)有資本出資人的職責(zé)，是典型的“政資不分”的舊體制；另一方面，在產(chǎn)融結(jié)合的背景下，金融資本與產(chǎn)業(yè)資本無(wú)法嚴(yán)格分開。例如國(guó)家電網(wǎng)、寶鋼集團(tuán)投資參股建設(shè)銀行，首鋼集團(tuán)控股華夏銀行，中投公司投資保利協(xié)鑫和海外石油項(xiàng)目等。國(guó)有資本分散監(jiān)管難以適應(yīng)產(chǎn)融結(jié)合的大趨勢(shì)。
然而，在近幾年的改革歷程中，無(wú)論是相關(guān)法律，還是國(guó)資委內(nèi)部的文件和講話精神，更多的是強(qiáng)調(diào)國(guó)資委的出資人地位，國(guó)資委一味向“淡馬錫”公司學(xué)習(xí)，淡化了國(guó)資委在全國(guó)一盤棋背景下統(tǒng)一規(guī)劃布局的監(jiān)管者身份。
上述問(wèn)題的根源在于國(guó)資委“一身兩任”，既當(dāng)出資人又當(dāng)監(jiān)管者。由于國(guó)資委過(guò)于強(qiáng)調(diào)其出資人地位，現(xiàn)實(shí)中人們普遍認(rèn)為，如果由國(guó)資委作為所有國(guó)有企業(yè)的出資人，會(huì)導(dǎo)致壟斷，并誘發(fā)金融和產(chǎn)業(yè)系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)。因此提出，從出資人角度不能只由一個(gè)機(jī)構(gòu)履行所有者職責(zé)。但由于國(guó)資委監(jiān)管者和所有者一身兼二任，在分割所有者職能的同時(shí)，實(shí)際上也割裂了統(tǒng)一監(jiān)管職能。
（二）組建國(guó)有資本運(yùn)營(yíng)公司，實(shí)現(xiàn)國(guó)資委“二身二任”的轉(zhuǎn)變
國(guó)資委要想在直接充當(dāng)出資人的情況下，實(shí)現(xiàn)國(guó)有資本的統(tǒng)一監(jiān)管是十分困難的，“終極出資人代表”概念的提出為國(guó)資委的定位提供一條嶄新思路。即由國(guó)資委來(lái)行使?fàn)I利性國(guó)有資產(chǎn)“終極出資人代表”職能，營(yíng)利性國(guó)有資產(chǎn)的監(jiān)管主體高度統(tǒng)一，但履行直接出資人職能的主體則多元化。這一多元化主體就是十八屆三中全會(huì)《決定》中提到的“國(guó)有資本運(yùn)營(yíng)公司”。
行使統(tǒng)一監(jiān)管職能的國(guó)資委與直接履行出資人權(quán)利的國(guó)有資本運(yùn)營(yíng)公司共同構(gòu)成“國(guó)資委系統(tǒng)”。同時(shí)，國(guó)資委、國(guó)有資本運(yùn)營(yíng)公司、國(guó)有實(shí)體企業(yè)形成“三層架構(gòu)”。
第一層是在國(guó)務(wù)院和各級(jí)人民政府之下設(shè)立的中央和地方國(guó)資委，政府授權(quán)國(guó)資委作為國(guó)有資產(chǎn)的終極出資人代表。國(guó)資委作為終極出資人代表，充當(dāng)賽場(chǎng)上國(guó)家隊(duì)的“領(lǐng)隊(duì)”，制定國(guó)有資本整體戰(zhàn)略布局規(guī)劃，并據(jù)此編制國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算，并對(duì)任命國(guó)有資本運(yùn)營(yíng)公司董事、制定章程、審批重大事項(xiàng)、收取與支出國(guó)有資產(chǎn)收益等事項(xiàng)擁有最終決定權(quán)。
第二層是國(guó)有資本運(yùn)營(yíng)公司，它作為國(guó)有資產(chǎn)的資本運(yùn)營(yíng)機(jī)構(gòu)，是國(guó)資委制定的國(guó)有資本戰(zhàn)略和國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算的實(shí)施載體。主要負(fù)責(zé)國(guó)有資產(chǎn)的投資經(jīng)營(yíng)和存量資產(chǎn)的流動(dòng)與重組，定位于國(guó)有資產(chǎn)的直接出資人代表，原則上保持國(guó)有獨(dú)資形態(tài)，專門以股東身份從事國(guó)有資本的經(jīng)營(yíng)管理和運(yùn)作，不從事具體的產(chǎn)品經(jīng)營(yíng)。通過(guò)資本層面的運(yùn)作有效組合配置國(guó)有資產(chǎn)，充當(dāng)賽場(chǎng)上的“教練員”。
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第三層是享有企業(yè)法人財(cái)產(chǎn)權(quán)的國(guó)家出資實(shí)體企業(yè)（包括國(guó)有參股、控股企業(yè)），定位于國(guó)有資產(chǎn)的具體運(yùn)營(yíng)，通過(guò)國(guó)有資產(chǎn)的經(jīng)營(yíng)與管理，實(shí)現(xiàn)國(guó)有資產(chǎn)的保值增值，充當(dāng)賽場(chǎng)上的“運(yùn)動(dòng)員”。
三層次架構(gòu)的最大亮點(diǎn)在于，雖然履行統(tǒng)一監(jiān)管者職能的國(guó)資委和行使直接出資人權(quán)利的國(guó)有資本運(yùn)營(yíng)公司相區(qū)分，但二者又共融于“國(guó)資委系統(tǒng)”，通過(guò)國(guó)資委系統(tǒng)“二身二任”，實(shí)現(xiàn)監(jiān)管者的統(tǒng)一與出資人多元的并行不悖。
（三）國(guó)有資本運(yùn)營(yíng)公司的特點(diǎn)
國(guó)有資本運(yùn)營(yíng)公司是在國(guó)資委和實(shí)體企業(yè)之間組建的國(guó)有獨(dú)資的、專門從事國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)的特殊形態(tài)的法人，是連接國(guó)有資產(chǎn)管理部門和國(guó)家出資企業(yè)的橋梁。國(guó)有資本運(yùn)營(yíng)公司一方面接受國(guó)資委的委托承擔(dān)國(guó)有資產(chǎn)的保值增值的職責(zé)，另一方面在參股企業(yè)中作為產(chǎn)權(quán)代表行使股東權(quán)利。具體而言，國(guó)有資本運(yùn)營(yíng)公司有三大特點(diǎn)：
第一，國(guó)有資本運(yùn)營(yíng)公司原則上保持國(guó)有獨(dú)資形態(tài)，與股權(quán)多元化的實(shí)體企業(yè)相區(qū)別。
第二，國(guó)有資本運(yùn)營(yíng)公司是純粹控股企業(yè)，專門以股東身份從事國(guó)有資本的經(jīng)營(yíng)管理和運(yùn)作，不從事具體的產(chǎn)品經(jīng)營(yíng)。如中國(guó)匯金公司、新加坡的淡馬錫公司。
第三，國(guó)有資本運(yùn)營(yíng)公司既可來(lái)自新設(shè)，也可從集團(tuán)公司改造而來(lái)。這個(gè)過(guò)程將有力推動(dòng)國(guó)有企業(yè)并購(gòu)重組和產(chǎn)業(yè)整合，一些具有戰(zhàn)略意義、符合產(chǎn)業(yè)導(dǎo)向、具有國(guó)際化經(jīng)驗(yàn)的企業(yè)集團(tuán)，如高端裝備制造等領(lǐng)域，將成為組建國(guó)有資本運(yùn)營(yíng)公司的首選。
國(guó)資委通過(guò)董事會(huì)管理國(guó)有資本運(yùn)營(yíng)公司
（一）構(gòu)建“上邊千條線，董事一線牽”的管理體制
在新型國(guó)資管理體制下，國(guó)資委只需要在把握戰(zhàn)略布局規(guī)劃及國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算的基礎(chǔ)上，向國(guó)有資本運(yùn)營(yíng)公司派駐董事，即可實(shí)現(xiàn)對(duì)國(guó)有資本運(yùn)營(yíng)公司的管理。國(guó)資委依法對(duì)國(guó)有資本運(yùn)營(yíng)公司董事會(huì)充分授權(quán)，不再由各個(gè)處室直接向企業(yè)發(fā)號(hào)施令，而是把主要精力落實(shí)到國(guó)有資本運(yùn)營(yíng)公司董事會(huì)建設(shè)上來(lái)，構(gòu)建“上邊千條線，董事一線牽”的管理體制。
（二）國(guó)有資本運(yùn)營(yíng)公司董事分類
針對(duì)國(guó)有資本運(yùn)營(yíng)公司的特點(diǎn)并結(jié)合國(guó)際規(guī)范，應(yīng)摒棄外部董事和內(nèi)部董事、專職外部董事和兼職外部董事的分類，對(duì)國(guó)有資本運(yùn)營(yíng)公司董事作執(zhí)行董事和非執(zhí)行董事分類，其中非執(zhí)行董事又分為股東董事和獨(dú)立董事。
1.非執(zhí)行董事
股東董事是指由出資人依法向企業(yè)派駐的，具有國(guó)家公務(wù)員身份，不在公司擔(dān)任具體執(zhí)行職務(wù)的董事。股東董事由國(guó)資委委派，從國(guó)資委各處室領(lǐng)導(dǎo)中選拔，不從國(guó)有資本運(yùn)營(yíng)公司取薪，而是領(lǐng)取公務(wù)員薪酬，以割斷股東董事與公司之間的利益關(guān)系，保證公正性和中立性。
獨(dú)立董事指由沒有任何股東背景及與公司業(yè)務(wù)關(guān)聯(lián)關(guān)系，由社會(huì)知名專家擔(dān)任的，獨(dú)立于所受聘公司及其主要股東的非執(zhí)行董事。國(guó)資委應(yīng)建立專門的獨(dú)立董事人才庫(kù)，人才庫(kù)中主要是從社會(huì)公開選聘的具有會(huì)計(jì)、金融、法律知識(shí)背景的知名專家、學(xué)者。進(jìn)入人才庫(kù)的人員需經(jīng)過(guò)國(guó)資委統(tǒng)一培訓(xùn)考核，考核通過(guò)后由國(guó)資委頒發(fā)獨(dú)立董事資格證書，派駐到企業(yè)的獨(dú)立董事一律從具有資格證書的人員中選拔。
2.執(zhí)行董事
執(zhí)行董事是指在公司高管層中擔(dān)任執(zhí)行職務(wù)的董事，是從社會(huì)公開招聘的職業(yè)經(jīng)理人。執(zhí)行董事本身是公司的經(jīng)營(yíng)管理層，其不同于作為出資人代表的股東董事，也不同于獨(dú)立董事，執(zhí)行董事是地地道道的職業(yè)經(jīng)理人，徹底脫離公務(wù)員序列，享受完全市場(chǎng)化的薪酬待遇。
同時(shí)，在國(guó)有資本運(yùn)營(yíng)公司組建執(zhí)行董事委員會(huì)，其成員包括：執(zhí)行董事；不具董事資格的高管人員。CEO任執(zhí)行董事委員會(huì)主席。執(zhí)行董事委員會(huì)是國(guó)有資本運(yùn)營(yíng)公司最高層的日常經(jīng)營(yíng)與管理機(jī)構(gòu)，主要負(fù)責(zé)執(zhí)行董事會(huì)決議以及負(fù)責(zé)經(jīng)營(yíng)與管理業(yè)務(wù)的組織與協(xié)調(diào)，年度預(yù)決算報(bào)告。實(shí)行董事長(zhǎng)與CEO分設(shè)的制度。董事長(zhǎng)由非執(zhí)行董事?lián)危瓤梢允枪蓶|董事也可以是獨(dú)立董事。
（三）國(guó)有資本運(yùn)營(yíng)公司專門委員會(huì)建設(shè)
專門委員會(huì)是董事會(huì)發(fā)揮作用的重要支撐，董事會(huì)下設(shè)若干專門委員會(huì)，在董事會(huì)決策以前，開展專門的調(diào)查研究為董事會(huì)提供方案和建議，保證董事會(huì)重大決策的科學(xué)性、合理性。國(guó)有資本運(yùn)營(yíng)公司董事會(huì)下設(shè)三個(gè)專門委員會(huì)：
一是戰(zhàn)略決策委員會(huì)。由執(zhí)行董事、股東董事、獨(dú)立董事組成，由董事長(zhǎng)任主任。戰(zhàn)略決策委員會(huì)主要職責(zé)權(quán)限為：研究制定公司中長(zhǎng)期發(fā)展戰(zhàn)略、重大投融資項(xiàng)目及決策；研究制定公司風(fēng)險(xiǎn)管理戰(zhàn)略和政策；審議年度預(yù)算和決算，并對(duì)上述內(nèi)容的落實(shí)情況實(shí)施檢查。戰(zhàn)略決策委員會(huì)每年召開的定期會(huì)議應(yīng)不少于兩次，非定期會(huì)議若干次。
二是提名與薪酬委員會(huì)。由股東董事和獨(dú)立董事組成，由獨(dú)立董事?lián)握偌?。主要?fù)責(zé)制定經(jīng)理人員的選擇標(biāo)準(zhǔn)和程序，推薦經(jīng)理候選人，同時(shí)對(duì)高級(jí)管理人員的工作進(jìn)行評(píng)估，決定現(xiàn)有高管是否有資格留任。制定獨(dú)立董事、執(zhí)行董事和高管層業(yè)績(jī)考核標(biāo)準(zhǔn)與薪酬方案，并直接參與獨(dú)立董事、執(zhí)行董事和高管層經(jīng)營(yíng)業(yè)績(jī)的評(píng)定。
三是審計(jì)委員會(huì)。由股東董事和獨(dú)立董事組成，并由獨(dú)立董事?lián)握偌恕Ｖ饕羌訌?qiáng)對(duì)國(guó)有資本運(yùn)營(yíng)公司高管層及公司財(cái)務(wù)的審計(jì)與監(jiān)督。其主要職責(zé)為：提議聘請(qǐng)或更換外部審計(jì)機(jī)構(gòu)；監(jiān)督公司的內(nèi)部審計(jì)制度及其實(shí)施；負(fù)責(zé)內(nèi)部審計(jì)與外部審計(jì)之間的溝通；審核公司的財(cái)務(wù)信息及其披露情況；審查公司的內(nèi)控制度。
提名與薪酬委員會(huì)、審計(jì)委員會(huì)中獨(dú)立董事應(yīng)占多數(shù)并擔(dān)任召集人，審計(jì)委員會(huì)中至少應(yīng)有一名獨(dú)立董事是會(huì)計(jì)專業(yè)人士。各專門委員會(huì)對(duì)董事會(huì)負(fù)責(zé)，提交議案供董事會(huì)審查決定。
實(shí)體企業(yè)實(shí)現(xiàn)國(guó)企管理到國(guó)資管理的跨越
在傳統(tǒng)思維的指導(dǎo)下，國(guó)資委習(xí)慣于以上級(jí)主管身份對(duì)國(guó)有企業(yè)進(jìn)行事無(wú)巨細(xì)的管理，這是傳統(tǒng)體制下國(guó)資委對(duì)國(guó)有企業(yè)統(tǒng)得過(guò)嚴(yán)、管得過(guò)死的重要癥結(jié)。
在三層次架構(gòu)中，大部分實(shí)體企業(yè)都應(yīng)采取股權(quán)多元化和混合所有制方式，在這種背景下，國(guó)資與非國(guó)資共同出資的企業(yè)，是與外資、民營(yíng)具有同等地位的民事主體，股東權(quán)益中只有部分屬于國(guó)有，該類企業(yè)不宜再稱為“國(guó)企”。
從這個(gè)意義上講，只有“國(guó)有獨(dú)資企業(yè)”才是真正意義上的“國(guó)企”，而“部分國(guó)家出資”企業(yè)中只是存在“國(guó)有資本”。即現(xiàn)代股份公司中只有國(guó)有資本與非國(guó)有資本之別，而無(wú)國(guó)有企業(yè)與非國(guó)有企業(yè)之說(shuō)。在區(qū)分“國(guó)企”和“國(guó)資”的基礎(chǔ)上，國(guó)有資本運(yùn)營(yíng)公司對(duì)股權(quán)多元化的實(shí)體企業(yè)的管理，應(yīng)從簡(jiǎn)單地對(duì)企業(yè)實(shí)物形態(tài)的管理和產(chǎn)品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)的管理調(diào)整為對(duì)國(guó)有資本的管理，即實(shí)現(xiàn)從管國(guó)企到管國(guó)資的跨越。
總之，我們應(yīng)在營(yíng)利性國(guó)企和公益性國(guó)企分類的基礎(chǔ)上，建立營(yíng)利性國(guó)資統(tǒng)一監(jiān)管的三層次國(guó)資管理框架，于國(guó)資委系統(tǒng)內(nèi)實(shí)現(xiàn)出資與監(jiān)管職能的分離與整合。這一新型管理體制的構(gòu)建有利于國(guó)有資本的戰(zhàn)略布局與結(jié)構(gòu)調(diào)整，有利于激發(fā)國(guó)有企業(yè)活力，實(shí)現(xiàn)國(guó)有資本的保值增值，最終惠及國(guó)民。
