2015年10月，國(guó)務(wù)院發(fā)布《關(guān)于改革和完善國(guó)有資產(chǎn)管理體制的若干意見》（以下簡(jiǎn)稱《若干意見》），拉開了新一輪國(guó)資管理體制改革的大幕。財(cái)政部數(shù)據(jù)顯示，截至2015年9月末，非金融類中央企業(yè)和地方國(guó)有及國(guó)有控股企業(yè)資產(chǎn)總額已超過117萬(wàn)億元。如何管好巨量資產(chǎn)，成為深化國(guó)企改革必須要正視的一道難題。而作為國(guó)企改革最重要的配套政策之一,新一輪國(guó)資改革的核心取向，就是既要通過“管資本”提升國(guó)資活力，又要更好防范國(guó)資流失，為真正實(shí)現(xiàn)全民共享奠定基礎(chǔ)。
一、從管人管事管資產(chǎn)轉(zhuǎn)向管資本為主
黨的十八屆三中全會(huì)決定明確提出，完善國(guó)有資產(chǎn)管理體制，以管資本為主加強(qiáng)國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)管，改革國(guó)有資本授權(quán)經(jīng)營(yíng)體制。《若干意見》正是落實(shí)這一部署、指導(dǎo)國(guó)資管理體制改革的綱領(lǐng)性文件。改革方向就是從管人管事管資產(chǎn)，轉(zhuǎn)向管資本為主，推動(dòng)國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)管機(jī)構(gòu)轉(zhuǎn)變職能，今后將專司國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)管，不再行使政府公共管理職能，不干預(yù)企業(yè)自主經(jīng)營(yíng)權(quán)。
要理解上述改革方向的重大轉(zhuǎn)變,就必須深刻理解“管資本為主”與“管人、管事、管資產(chǎn)”的關(guān)系。首先，資本是資產(chǎn)的貨幣形態(tài)，資產(chǎn)是資本的實(shí)物形態(tài)，兩者是不可能完全分離的。而所謂“事”就是經(jīng)營(yíng)決策，只有對(duì)經(jīng)營(yíng)決策的管理才可以管理實(shí)物形態(tài)的資產(chǎn)和貨幣形態(tài)的資本。而所謂“人”就是實(shí)際負(fù)責(zé)經(jīng)營(yíng)決策的企業(yè)高管，只有這些高管服從國(guó)家（政府）決策，才能有效地實(shí)施對(duì)企業(yè)經(jīng)營(yíng)決策的管理，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)對(duì)資產(chǎn)和資本的管理。所以“管資本為主”和“管人、管事、管資產(chǎn)”是不可分離的。認(rèn)為“管資本為主”就是不再“管人、管事、管資產(chǎn)”的看法是不對(duì)的，也是行不通的。
但是，“管資本為主”和“管人、管事、管資產(chǎn)”之間還是有重要區(qū)別的。對(duì)于“管人”，黨組織對(duì)國(guó)企高管的管理的強(qiáng)度取決于國(guó)有資本在國(guó)企中的份額，份額越多，強(qiáng)度越大；份額越少，強(qiáng)度越小，而市場(chǎng)選聘的高管比例相應(yīng)減少或增加。對(duì)于“管事”，國(guó)家（政府）對(duì)企業(yè)經(jīng)營(yíng)決策的管理只能通過國(guó)有資本份額所代表的股東權(quán)利去實(shí)施，對(duì)于多個(gè)國(guó)有資本股東的國(guó)企，需要時(shí)，可以通過一致行動(dòng)人的制度去實(shí)施，不能超越股東份額的權(quán)限。對(duì)于“管資產(chǎn)”，除了百分之百國(guó)有股份企業(yè)以外，任何企業(yè)資產(chǎn)都只屬于企業(yè)而不屬于包括國(guó)家（政府）在內(nèi)的任何股東所有。
國(guó)家（政府）對(duì)資產(chǎn)的管理都要通過股東權(quán)限而不是行政權(quán)力來實(shí)施。特別是對(duì)國(guó)企的考核，只應(yīng)該是對(duì)國(guó)有資本保值增值的考核，而不是每一項(xiàng)資產(chǎn)都要保值增值的考核。只有這樣來看待和掌握“以管資本為主”和“管人、管事、管資產(chǎn)”的關(guān)系,才能使國(guó)家（政府）充分運(yùn)用國(guó)有資本實(shí)現(xiàn)國(guó)家戰(zhàn)略目標(biāo)，同時(shí)，國(guó)企才能充分保障國(guó)企高管層行使自主權(quán)，在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中完成國(guó)家戰(zhàn)略任務(wù)的前提下實(shí)現(xiàn)國(guó)有資本的保值增值。
二、國(guó)資投資運(yùn)營(yíng)公司：構(gòu)建政府與市場(chǎng)之間“隔離帶”
國(guó)資管理體制改革完善的一大看點(diǎn)，就是將改組組建一批國(guó)有資本投資、運(yùn)營(yíng)公司，這將改變以往國(guó)資監(jiān)管機(jī)構(gòu)直接對(duì)所監(jiān)管企業(yè)履行出資人權(quán)利的模式，而改由國(guó)有資本投資、運(yùn)營(yíng)公司對(duì)所授權(quán)國(guó)有企業(yè)履行出資人權(quán)利，真正形成政府和市場(chǎng)之間的“隔離帶”。而這也是此次改革完善國(guó)有資產(chǎn)管理體制的關(guān)鍵所在。
國(guó)有資本投資公司以產(chǎn)業(yè)資本投資為主，主要是投資實(shí)業(yè)，以投資融資和項(xiàng)目建設(shè)為主。投資實(shí)業(yè)擁有股權(quán)，對(duì)持有資產(chǎn)進(jìn)行經(jīng)營(yíng)和管理。國(guó)有資本投資公司通過產(chǎn)業(yè)資本與金融資本的融合，提高國(guó)有資本流動(dòng)性，開展資本運(yùn)作、進(jìn)行企業(yè)重組、兼并與收購(gòu)等。
國(guó)有資本運(yùn)營(yíng)公司主要運(yùn)營(yíng)資本、不投資實(shí)業(yè)，營(yíng)運(yùn)的對(duì)象是持有的國(guó)有資本（股本），包括國(guó)有企業(yè)的產(chǎn)權(quán)和公司制企業(yè)中國(guó)有股權(quán)，運(yùn)作主要在資本市場(chǎng)，既可以在資本市場(chǎng)融資（發(fā)股票），又可通過股權(quán)產(chǎn)權(quán)買賣來改善國(guó)有資本的分布結(jié)構(gòu)和質(zhì)量。公司運(yùn)營(yíng)強(qiáng)調(diào)資金的周轉(zhuǎn)循環(huán)、追求資本在運(yùn)動(dòng)中增值，運(yùn)作的形式多種多樣，通過資本的運(yùn)營(yíng)，實(shí)現(xiàn)國(guó)有資本保值增值。
兩類公司將如何組建？《若干意見》提出，要開展“間接授權(quán)模式”和“直接授權(quán)模式”的試點(diǎn)工作，探索可復(fù)制模式，并最終在國(guó)有企業(yè)中全面推開。直接授權(quán)是指政府將出資人職責(zé)直接授予國(guó)有資本投資、運(yùn)營(yíng)公司，再由國(guó)有資本投資、運(yùn)營(yíng)公司對(duì)所出資企業(yè)行使出資人職責(zé)。在間接授權(quán)模式下，國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)管機(jī)構(gòu)作為政府層面出資人代表，根據(jù)授權(quán)對(duì)國(guó)有資本投資、運(yùn)營(yíng)公司履行出資人職責(zé)。國(guó)有資本投資、運(yùn)營(yíng)公司依據(jù)公司法等法律法規(guī)，對(duì)所出資企業(yè)依法行使股東權(quán)利。在上述兩類投資運(yùn)營(yíng)公司里，直接授權(quán)實(shí)際上是由財(cái)政部進(jìn)行日常的運(yùn)營(yíng)管理；在間接授權(quán)的方式中，主要是由國(guó)資委對(duì)央企的母公司改建而成的投資、運(yùn)營(yíng)公司進(jìn)行日常管理。
有專家指出，改組組建國(guó)有資本投資、運(yùn)營(yíng)公司，好比在政府企業(yè)間切了一刀，今后國(guó)資監(jiān)管機(jī)構(gòu)以監(jiān)為主，兩類公司以管為主，企業(yè)本身以經(jīng)營(yíng)為主，各歸其位，這是改革的關(guān)鍵。財(cái)政部長(zhǎng)樓繼偉進(jìn)一步指出，國(guó)有資本投資、運(yùn)營(yíng)公司要在足夠的空間和領(lǐng)域調(diào)整優(yōu)化國(guó)有資本，積極參與國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)，就必須具備一定資本規(guī)模，同時(shí)，戶數(shù)也不宜過多。
三、實(shí)現(xiàn)國(guó)有資本能進(jìn)能退
國(guó)有資本的一個(gè)重要使命，是服務(wù)國(guó)家戰(zhàn)略目標(biāo)。當(dāng)前，一些國(guó)企效益低下，有的甚至成為“僵尸”企業(yè)，如何通過國(guó)有資本的有進(jìn)有退，優(yōu)化國(guó)有經(jīng)濟(jì)布局，提高國(guó)有資本配置和運(yùn)營(yíng)效率，服務(wù)國(guó)家戰(zhàn)略目標(biāo)，也是此次國(guó)企國(guó)資改革的重點(diǎn)。
樓繼偉表示，國(guó)企改革涉及國(guó)有資本從哪進(jìn)從哪出的問題，改革提出探索國(guó)有資本投資負(fù)面清單，核心是為了更好提高國(guó)有資本配置效率?？梢哉f，《若干意見》為推動(dòng)國(guó)有資本合理流動(dòng)優(yōu)化配置奠定了基礎(chǔ)。在新的管理體制下，通過退出一批、重組合并一批、創(chuàng)立一批國(guó)企等方式，將引導(dǎo)國(guó)有資本更多向核心領(lǐng)域和關(guān)鍵行業(yè)轉(zhuǎn)移，并通過投資運(yùn)營(yíng)公司推動(dòng)國(guó)有資本流動(dòng)。
對(duì)于“國(guó)有經(jīng)濟(jì)是否該從競(jìng)爭(zhēng)性領(lǐng)域全部退出”的爭(zhēng)議，陳清泰認(rèn)為，國(guó)有資本“應(yīng)加大對(duì)公益性企業(yè)的投入，在提供公共服務(wù)方面作出更大貢獻(xiàn)”，但在競(jìng)爭(zhēng)性領(lǐng)域全部退出既不現(xiàn)實(shí)，也沒有必要。應(yīng)與時(shí)俱進(jìn)地改變國(guó)有經(jīng)濟(jì)功能，由過去看重對(duì)企業(yè)和產(chǎn)業(yè)的“控制”，現(xiàn)在轉(zhuǎn)向?qū)Ｗ①Y本投資收益。
四、通過彌補(bǔ)養(yǎng)老金缺口體現(xiàn)國(guó)資全民共享
國(guó)有資本取之于民，如何更好用之于民，也是此次改革意見的一大看點(diǎn)。樓繼偉指出，一方面要建立健全國(guó)有資本收益管理制度；另一方面在改組組建國(guó)有資本投資、運(yùn)營(yíng)公司過程中，將部分國(guó)有資本劃轉(zhuǎn)至社會(huì)保障基金管理機(jī)構(gòu)持有，分紅和轉(zhuǎn)讓收益用于彌補(bǔ)養(yǎng)老等社會(huì)保障資金缺口。
對(duì)于部分國(guó)有資本充實(shí)社保基金，主要考慮到實(shí)行社會(huì)化養(yǎng)老保險(xiǎn)制度后，國(guó)有企業(yè)退休人員養(yǎng)老金和在職職工視同繳費(fèi)部分，出現(xiàn)資金缺口，如通過增加稅收、提高在職人員養(yǎng)老金繳費(fèi)率方式解決，實(shí)際是將這部分負(fù)債轉(zhuǎn)移給下一代人，將會(huì)出現(xiàn)代際間不公平。而經(jīng)過長(zhǎng)期發(fā)展積累形成的國(guó)有資本權(quán)益是全民共享的財(cái)富，將部分國(guó)有資本（股權(quán)）劃轉(zhuǎn)充實(shí)社會(huì)保障基金，是解決養(yǎng)老金歷史負(fù)債的重要途徑和有效手段。這也是改革回歸“國(guó)企為民”的本意之舉，可以讓群眾直接感受到國(guó)企發(fā)展的好處。
