引言：2013年7月7日上海市財政局績效評價處羅杰副處長在上海國家會計學院第二教學樓為新疆會計領軍人才３期班全體學員進行了預算績效管理的政策解讀和工作介紹，半天的時間里，全體學員深刻感知,建立和規(guī)范一套適合的績效預算評價體系已成為當前預算管理改革中的一項重要任務。目前，全國各地７個省市已經(jīng)進行了有益探索，其他省市也正在逐步開展。財政部《預算績效管理工作規(guī)劃（２０１２－２０１５）》要求在全國范圍內擴大績效評價試點范圍、擴大績效目標管理范圍、擴大第三方評價范圍。結合課堂政策解讀、上海市工作具體做法、與來自會計事務所、企業(yè)和行政事業(yè)類同行們探討，大家一致認為將政府預算建立在可衡量的績效基礎上,把市場經(jīng)濟的一些基本理念融入公共管理之中,有效降低政府提供公共品的成本,提高財政支出效率的現(xiàn)代財政預算管理方法,必須建立合理的績效預算分析評價體系?，F(xiàn)將課堂討論報告如下：
一、為提高財政支出效率,推行績效預算顯的尤為重要
1．績效預算的內涵以及自身具有的特征。績效預算是比較專業(yè)的概念,要準確理解這一概念,就必須明確這一概念與社會公眾利益是密切相關的?？冃ьA算是財政部門著力推行的事情,但財政部門完全是從社會公眾的立場提出來的,其目的是為了社會公眾的利益。因此,績效預算實質上是一個社會公共問題,直接涉及社會總成本的高低。不僅財政部門,社會的方方面面都應該關注這一問題。
績效預算就是在財政資金的分配、使用上必須充分考慮績效這一原則。用老百姓的話來說,就是錢要花得有成效。我國是發(fā)展中國家,在發(fā)展改革進程中,需要辦的事很多,需要花錢的地方很多,從人均來看,我們的家底并不厚,因此,把鋼用在刀刃上,少花錢多辦事,花同樣多的錢辦更多的事,就成了財政部門從社會公眾立場出發(fā)必須要考慮的課題。
財政部門是分配財政資金的職能部門,具體花錢的是其他政府職能部門,因此,績效預算能否做好,不是財政一家的事,凡是使用財政資金的部門都得重視。這里最重要的是要有從社會公共利益出發(fā)的立場。從本質上說政府行政機關和有關事業(yè)單位都是社會公共利益的代表,關鍵是不要將公共利益部門化,部門利益?zhèn)€人化。一些部門在做預算時想方設法拼命爭取財政資金,一旦資金到手,或者是大手大腳不管成效,或是挪用擠占為部門私利。公共部門沒有公共利益的立場,績效二字也就虛化了。使用公共資源的部門具體情況各有不同,提供的公共產品在使用價值上無法比較,但這不能成為不講效率的遁詞。社會主義市場經(jīng)濟條件下,不講效率就要被淘汰,這是一個普遍的尺度。這里沒有特權,也沒有避風港,我們相信,如果績效二字能成為公共部門的自覺意識,我們的事業(yè)就能夠更快更健康地發(fā)展。
2．推行績效預算的必要性。
（1）當前的預算分配較傳統(tǒng)的“基數(shù)法”未有大的提高。應該說部門預算取得了前所未有的突破,實現(xiàn)了按部門職能需要編制統(tǒng)一、完整的部門預算,即一個部門一本預算。但是,部門預算無形中給部門帶來了利益割據(jù)的契機。一些部門,特別是支農、教育、科技等有法定支出增長比例的部門,在編制預算的過程中,過于看重部門利益,討價還價、爭基數(shù)的現(xiàn)象時有發(fā)生,部門與財政之間永無休止的博弈剪不斷。
（2）資金沒有追蹤問效。在現(xiàn)行預算資金分配模式下,部門和財政都主要關注錢要投到哪里,怎么投入,預算一經(jīng)批復即成定局。對于預算執(zhí)行過程要完成什么、要達到什么效果,卻問得很少。人大、審計等部門監(jiān)督財政資金使用情況時,財政資金的效益問題往往又倒逼回財政承擔。因此,如何明確財政與部門在資金使用上的權力和責任,扭轉財政部門這種被動“挨打”局面,已經(jīng)成為當前亟待解決的問題。
（3）難于從源頭上真正實現(xiàn)對財政資源的高效配置。首先是在政府支出的“權力規(guī)則”制約下,目前的預算模式是典型的“投入型”預算。財政部門的大部分時間都花在奔命于政府各職能部門的支出需求上,而對于資金績效、有效配置等問題,可謂是心有余而力不足。其次是編制預算時,部門未能提供事業(yè)發(fā)展的總體計劃,沒有定性和定量的評價標準作為財政資金安排的依據(jù)。
（4）資金結轉折射出部門預算的后遺癥。一是預算一經(jīng)批復,即成為部門的“私有”財產,不管該項目是否已完成,部門利益神圣不可侵犯,一年滾一年,部門結轉幾乎成為“第二次預算”；二是采用現(xiàn)金收付實現(xiàn)制的預算管理方式,致使未花完的資金必須結轉下年。
二、構建績效預算評價管理體系的具體措施
1．根據(jù)國情建立多層次績效預算評價體系。考慮到我國的實際情況,并借鑒國外模式,由財政部門負責績效評價整體規(guī)劃,并組織和指導政府部門績效評價工作。因為我國的財政部門作為負責政府支出的職能部門,不僅具體負責編制和執(zhí)行政府預算,而且在政府宏觀調控和政府公共管理中都處于重要的地位,為其他部門所不可替代。但是,政府預算績效考評工作覆蓋面廣,涉及到預算編制、執(zhí)行和監(jiān)督多個環(huán)境,牽涉的利益也極為廣泛,因此,必須逐步建立起包括人大、審計部門、民間中介評價組織和社會公眾在內的多層次的預算績效評價體系。審計部門作為我國的重要執(zhí)法部門,有權代表各級人大會對各部門支出配置和使用情況進行年度績效評價。
2．確定合理的績效預算評價目標與內容。根據(jù)我國當前的預算管理水平和預算管理需要,我國績效評價當前的側重點應是責任與控制,以及節(jié)約開支這兩項目標,主要應加強對預算投入有效性的考評,突出財務合規(guī)性,力爭低投入、高產出,少花錢、多辦事、辦好事。但從將來的發(fā)展趨勢看,績效考評的側重點應該在對預算投入有效控制的基礎上,逐步轉向預算過程和預算產出,更加注重預算結果。此外,在設計我國預算績效考評體系的基本框架時,應在與國際接軌的同時,結合我國國情,增加對公共資源配置和利用、政府預算管理的規(guī)范性等方面的考評,主要包括以下四方面:一是績效目標的合理性、科學性;二是預算管理與財務管理狀況;三是政府活動和預算項目的效果、持續(xù)效能與影響力;四是公共財政資源與配置與利用的情況。
3．績效預算分階段、分步驟的逐步推進。從總體上看,我國預算績效評價體系的構建應充分借鑒OECD國家的現(xiàn)有經(jīng)驗,并結合我國公共財政改革的總體進程和預算管理實際,分階段、分步驟逐步推進。預算績效考評的最終范圍應當涵蓋所有政府支出,即把政府預算中的基本支出預算和項目支出預算全部納入績效考評的范圍。但根據(jù)目前的緊迫性,我國應把項目支出預算績效評價作為切入點,在目前對某些具體財政支出項目進行績效評價試點的基礎上,繼續(xù)擴大試點范圍;在具備一定經(jīng)驗后,在所有政府部門全面開展項目績效評價工作;然后,再選擇一些部門進行包括全部政府支出在內的績效評價試點;在取得成熟經(jīng)驗的基礎上,完善有關的績效評價制度辦法,在政府部門全面開展預算績效評價工作。
4．構筑完備的績效預算評價信息系統(tǒng)。預算績效考評工作是一項工作量大、技術性強的工作,需要建立強大的計算機網(wǎng)絡技術支持系統(tǒng)和完整的預算基礎資料數(shù)據(jù)庫。同時,在此基礎上還需要建立完善的績效評價信息交流與溝通機制。OECD國家在推進績效評價措施時,就提出了構筑以顧客為導向的電子政府和政府在線服務的發(fā)展目標,以提高政府收集、處理信息的能力和對社會公眾的回應力。因此,我國在構建預算績效評價體系的過程中,可以將政府績效評價與發(fā)展電子政務有機結合起來,充分利用信息網(wǎng)絡技術,建立電子化的政府績效評價標準系統(tǒng)。
