政府和社會(huì)資本合作（PPP）模式是指政府和社會(huì)資本為建設(shè)基礎(chǔ)設(shè)施、提供公共服務(wù)而建立的長(zhǎng)期合作關(guān)系。通常模式是由社會(huì)資本承擔(dān)設(shè)計(jì)、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)、維護(hù)基礎(chǔ)設(shè)施的大部分工作，并通過“使用者付費(fèi)”及必要的“政府付費(fèi)”獲得合理投資回報(bào)；政府部門負(fù)責(zé)基礎(chǔ)設(shè)施及公共服務(wù)價(jià)格和質(zhì)量監(jiān)管，以保證公共利益最大化。
2015年初，浙江省財(cái)政廳公布全省首批20個(gè)PPP推薦項(xiàng)目名單，投資規(guī)?？傆?jì)1176億元。建德市上報(bào)的垃圾填埋場(chǎng)梅城處理中心、市中醫(yī)院改擴(kuò)建、杭州市第二工業(yè)固廢處置中心（一期）、城市生活垃圾處理廠等四個(gè)項(xiàng)目入圍推薦項(xiàng)目名單，項(xiàng)目總投資8.66億元，涉及基礎(chǔ)設(shè)施、醫(yī)療等領(lǐng)域，為該市推進(jìn)政府和社會(huì)資本合作帶來了難得的發(fā)展機(jī)遇。建德市如何主動(dòng)把握這一契機(jī)，鼓勵(lì)和吸引社會(huì)資本參與政府投資項(xiàng)目建設(shè)，優(yōu)化市場(chǎng)資源配置，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)健康持續(xù)發(fā)展，是當(dāng)前擺在我們面前的重要課題。為此，建德市政協(xié)專門成立課題調(diào)研組，通過開展調(diào)查問卷、座談交流、實(shí)地走訪等形式深入到各部門、項(xiàng)目單位調(diào)研，并進(jìn)行認(rèn)真分析，形成調(diào)研報(bào)告。
一、推進(jìn)政府和社會(huì)資本合作模式的背景和意義
（一）背景一年多來，李克強(qiáng)總理多次對(duì)PPP工作作出指示，明確要求“要大力創(chuàng)新融資方式，積極推廣PPP模式，使社會(huì)投資和政府投資相輔相成。優(yōu)化政府投資方向，通過投資補(bǔ)助、基金注資、擔(dān)保補(bǔ)貼、貸款貼息等，優(yōu)先支持引入社會(huì)資本的項(xiàng)目”。 2014年9月，財(cái)政部下發(fā)推廣PPP以來首個(gè)正式文件——《關(guān)于推廣運(yùn)用政府和社會(huì)資本合作模式有關(guān)問題的通知》，意味著通過PPP模式吸納社會(huì)資本的參與將成為未來中國(guó)發(fā)展公益性事業(yè)的重要途徑。2015年2月，浙江省財(cái)政廳出臺(tái)了《關(guān)于推廣運(yùn)用政府和社會(huì)資本合作模式的實(shí)施意見》，向社會(huì)公布了浙江省PPP首批20個(gè)推薦項(xiàng)目名單，涉及城市軌道交通、機(jī)場(chǎng)、鐵路、垃圾和污水處理、水利、文化體育等領(lǐng)域。
（二）意義政府和社會(huì)資本合作模式有利于充分發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制作用，提升公共服務(wù)的供給質(zhì)量和效率，減輕財(cái)政負(fù)擔(dān)，尤其是對(duì)“吃飯財(cái)政”特點(diǎn)明顯的建德市具有特殊意義。一是有利于打破行業(yè)準(zhǔn)入限制，激發(fā)經(jīng)濟(jì)活力和創(chuàng)造力。大幅拓展社會(huì)資本特別是民營(yíng)資本的發(fā)展空間，激發(fā)市場(chǎng)主體活力和發(fā)展?jié)摿?，有利于盤活社會(huì)存量資本，形成多元化、可持續(xù)的公共服務(wù)資金投入渠道，打造新的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)點(diǎn)，增強(qiáng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)動(dòng)力。二是有利于完善財(cái)政投入和管理方式，提高財(cái)政資金使用效益。在政府和社會(huì)資本合作模式下，政府以運(yùn)營(yíng)補(bǔ)貼等作為社會(huì)資本提供公共服務(wù)的對(duì)價(jià)，有利于減輕當(dāng)期財(cái)政支出壓力，平滑年度間財(cái)政支出波動(dòng)，防范和化解政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，發(fā)揮財(cái)政資金“四兩撥千斤”作用。
二、建德市政府和社會(huì)資本合作模式項(xiàng)目建設(shè)現(xiàn)狀
由于國(guó)家和省里剛剛出臺(tái)PPP模式的規(guī)范性指導(dǎo)文件，模式的推廣和運(yùn)用需要時(shí)間。從目前實(shí)施推進(jìn)財(cái)稅調(diào)研的情況來看，近年來建德市在吸引社會(huì)資本投資參與教育、醫(yī)療事業(yè)等方面開展了一些探索和嘗試，但參與的模式不夠規(guī)范完善，建德市的PPP工作整體仍處于剛剛起步階段。（一）工作機(jī)制截至目前，建德市市級(jí)層面沒有成立推廣運(yùn)用政府和社會(huì)資本合作模式的工作領(lǐng)導(dǎo)小組，沒有出臺(tái)相關(guān)實(shí)施意見，也沒有明確相關(guān)部門單位在推廣PPP模式工作中的職責(zé)分工。（二）前期探索一是衛(wèi)生部門先行先試。近年來，市衛(wèi)計(jì)局試點(diǎn)了多種形式的社會(huì)資本參與醫(yī)療衛(wèi)生單位經(jīng)營(yíng)，試點(diǎn)工作對(duì)建德市吸引社會(huì)資本為群眾提供優(yōu)質(zhì)醫(yī)療服務(wù)進(jìn)行了先行探索，為下一步做好醫(yī)療衛(wèi)生PPP項(xiàng)目積累了寶貴經(jīng)驗(yàn)。試點(diǎn)工作中有實(shí)行股份制改造的醫(yī)院（市中醫(yī)院，民營(yíng)資金控股90%）；有實(shí)行公立醫(yī)院控股，職工共同持股的衛(wèi)生院（乾潭鎮(zhèn)衛(wèi)生院，其中市一院持51%股份、衛(wèi)生院職工持股49%）；有實(shí)行動(dòng)產(chǎn)買斷、不動(dòng)產(chǎn)租賃的衛(wèi)生院（楊村橋、下涯、下包、三河、安仁、欽堂、勞村、里葉8家衛(wèi)生院，共租賃10次）；有實(shí)行整體拍賣的衛(wèi)生院（洋溪、大慈巖、長(zhǎng)林、溪口、鄧家、梓里、大店口共7家衛(wèi)生院）。二是教育部門實(shí)踐提供良好范例。目前，建德市由社會(huì)資本投資運(yùn)營(yíng)的學(xué)校有育才高中、先鋒和霧江職業(yè)高中、新世紀(jì)實(shí)驗(yàn)學(xué)校等。由嚴(yán)州中學(xué)相對(duì)控股的建德市新世紀(jì)實(shí)驗(yàn)學(xué)校，實(shí)行社會(huì)力量股份制辦學(xué)，出資單位為嚴(yán)州中學(xué)、華隆房地產(chǎn)公司和兩位自然人。在政府對(duì)教師的聘任及管理等方面出臺(tái)相關(guān)配套扶持政策的前提下，近年來學(xué)校在運(yùn)營(yíng)和發(fā)展上取得了明顯成效。新世紀(jì)實(shí)驗(yàn)學(xué)校的成功，為建德市在由政府給政策、社會(huì)資本投資合作辦學(xué)方面提供了具有借鑒意義的范例。三是加強(qiáng)培訓(xùn)指導(dǎo)。2015年3月，市財(cái)政局組織了全市首次PPP業(yè)務(wù)培訓(xùn)，各行政主管單位和鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）、國(guó)有公司共約150人參加了培訓(xùn)。（三）省級(jí)推薦項(xiàng)目建德市中醫(yī)院改擴(kuò)建項(xiàng)目已完成立項(xiàng)、可研批復(fù)、選址方案論證、建筑方案設(shè)計(jì)。萬馬摩托車營(yíng)銷公司店面及倉(cāng)儲(chǔ)征用正加快推進(jìn)（樓上尚有1 2戶住戶未征遷），原順達(dá)汽修廠和自來水廠的土地征用已完成掛牌交易。改擴(kuò)建一期工程的規(guī)劃論證已完成。梅城垃圾填埋場(chǎng)建設(shè)項(xiàng)目的建設(shè)工作已基本完成，PPP模式運(yùn)用處于暫時(shí)停滯狀態(tài)。二固項(xiàng)目（一期）采用EPC模式進(jìn)行建設(shè)，由中國(guó)市政工程華北設(shè)計(jì)研究總院有限公司作為總包單位和浙江鉅元建設(shè)有限公司組成聯(lián)合體負(fù)責(zé)項(xiàng)目的設(shè)計(jì)、施工。項(xiàng)目建成后，項(xiàng)目的后期運(yùn)營(yíng)是否采取PPP模式尋找社會(huì)資本合作，目前尚未有明確。城市生活垃圾處理廠項(xiàng)目初步選擇的社會(huì)資本合作對(duì)象是中國(guó)東方清潔能源公司，市政府從2015年4月起先后組織召開了各部門協(xié)調(diào)會(huì)議共計(jì)10次，調(diào)整壽昌填埋場(chǎng)剩余空間土地規(guī)劃，落實(shí)垃圾綜合處理廠所需土地100畝，相關(guān)部門就土地使用、畜禽糞便收集機(jī)制、處置費(fèi)用的定價(jià)、政府優(yōu)惠政策等相關(guān)問題逐一對(duì)接、協(xié)調(diào)，正在做最后的修改調(diào)整，待報(bào)市政府辦公會(huì)討論通過后完成招商簽約。（四）已公布首批市級(jí)推薦項(xiàng)目除4 個(gè)省級(jí)推薦項(xiàng)目以外， 根據(jù)相關(guān)政策要求，由發(fā)改局牽頭，對(duì)建德市適用PPP模式建設(shè)的項(xiàng)目進(jìn)行梳理篩選，公布2015年建德市鼓勵(lì)社會(huì)資本參與建設(shè)運(yùn)營(yíng)項(xiàng)目庫(kù)，第一批PPP模式推薦項(xiàng)目共30個(gè)。其中道路交通類7個(gè)，教育衛(wèi)生類3個(gè)，市政設(shè)施類6個(gè)，旅游和養(yǎng)生養(yǎng)老設(shè)施類9個(gè)，安置房建設(shè)類2個(gè)，區(qū)塊開發(fā)類2個(gè)，其他類1個(gè)。
三、建德市推廣PPP模式存在的困難和問題
（一）管理者意識(shí)不到位一是理解不準(zhǔn)。PPP項(xiàng)目作為公共產(chǎn)品和服務(wù)供給方式的其中一種，是傳統(tǒng)由政府主導(dǎo)的供給模式的補(bǔ)充而非替代。少數(shù)領(lǐng)導(dǎo)及項(xiàng)目管理人員沒有真正樹立市場(chǎng)觀念，僅把PPP模式當(dāng)做簡(jiǎn)單的投融資方式，把推動(dòng)PPP當(dāng)做政府甩包袱的機(jī)會(huì)，片面理解為緩解債務(wù)壓力，沒有全面意識(shí)到推廣PPP模式對(duì)加快政府投資項(xiàng)目建設(shè)、高效率提供高質(zhì)量公共服務(wù)財(cái)稅調(diào)研 杭州財(cái)會(huì) 2016年第3期 07產(chǎn)品的重要意義。突出表現(xiàn)在項(xiàng)目的確定上，少數(shù)業(yè)主對(duì)有穩(wěn)定現(xiàn)金流和盈利回報(bào)可觀的項(xiàng)目不愿意采用PPP模式，卻積極推出無現(xiàn)金流和盈利預(yù)期不明朗的項(xiàng)目，這嚴(yán)重制約了PPP模式的推廣運(yùn)用。二是擔(dān)當(dāng)精神不夠。一些部門負(fù)責(zé)人存在一定的懶政思維，對(duì)社會(huì)公益類項(xiàng)目，寄希望于政府財(cái)政資金包攬包干，對(duì)推廣運(yùn)用PPP模式過程中一系列繁瑣、高要求的工作流程和配套服務(wù)，或多或少存在一定的畏難和抵觸情緒，導(dǎo)致目前建德市缺乏整體合力推進(jìn)PPP模式的良好氛圍。三是項(xiàng)目推進(jìn)緩慢。未能圍繞發(fā)揮市場(chǎng)配置資源決定性作用和更好發(fā)揮政府作用，規(guī)范政府履職方式。在當(dāng)前政府部門與社會(huì)資本接洽的PPP項(xiàng)目中，盈利性項(xiàng)目由于具體合作方式、期限、盈利分配等相關(guān)工作機(jī)制未明確，社會(huì)資本有興趣來合作，但政府部門不知道怎么談。非盈利性項(xiàng)目，由于缺乏盈利前景，社會(huì)資本沒有合作的興趣。相關(guān)部門未及時(shí)建立工作機(jī)制和制訂工作方案，沒有明確的工作計(jì)劃和時(shí)間表，截至目前，除中醫(yī)院改擴(kuò)建項(xiàng)目完成土地掛牌交易，其余三個(gè)省級(jí)推薦項(xiàng)目仍未實(shí)質(zhì)性簽約落地，前景很不樂觀。
（二）推廣PPP模式的體制機(jī)制不夠完善由于推廣PPP模式屬于新生事物，國(guó)家在組織架構(gòu)、法律保障、工作機(jī)制等方面還不健全，亟待完善。一是法律政策框架受限。盡管相關(guān)國(guó)家部委出臺(tái)了與之相關(guān)的政策文件，但尚未形成完整的法律法規(guī)體系，且各項(xiàng)法規(guī)之間存在較大差別和沖突，可操作性不強(qiáng)，不利于PPP模式的運(yùn)行步入規(guī)范化、法制化的良性軌道。二是協(xié)調(diào)機(jī)制缺乏。項(xiàng)目要落地，最終需要地方政府來具體實(shí)施，單純依靠各級(jí)發(fā)改、財(cái)政部門來推動(dòng)協(xié)調(diào)相關(guān)工作，存在不小困難。項(xiàng)目單位在實(shí)施過程中仍面臨“跑斷腿”、“撞破頭”的困境，降低了其對(duì)社會(huì)資本參與政府項(xiàng)目的積極性，項(xiàng)目融資效率不高。
（三）PPP操作模式不夠規(guī)范一是項(xiàng)目選擇不夠科學(xué)。PPP模式操作主要適用于市場(chǎng)化程度相對(duì)較高、投資規(guī)模相對(duì)較大、有穩(wěn)定現(xiàn)金流的項(xiàng)目，沒有盈利或收益的項(xiàng)目不適合采取PPP模式。如下涯鎮(zhèn)西湖畈土地開發(fā)農(nóng)民安置房建設(shè)項(xiàng)目，項(xiàng)目業(yè)主市交投公司要求該項(xiàng)目建設(shè)采取PPP模式操作，一方面，由于西湖畈土地開發(fā)工作處于暫時(shí)擱置狀態(tài)，與土地開發(fā)相配套的安置房如果采取PPP模式先期全部建設(shè)，缺乏科學(xué)性和合理性。另一方面，該項(xiàng)目除安置房以外的商品房，受下涯鎮(zhèn)房地產(chǎn)市場(chǎng)飽和、地理位置偏僻等影響，合作的社會(huì)資本缺乏明朗的盈利前景。二是項(xiàng)目前期論證不夠充分。科學(xué)規(guī)范的PPP項(xiàng)目操作要兼顧必要性、資金效率、財(cái)政承受能力、社會(huì)資本主體和后續(xù)監(jiān)管五個(gè)方面。而現(xiàn)在存在這樣一個(gè)誤區(qū)，政府投資的項(xiàng)目資金沒有來源就草率考慮PPP模式，僅僅把PPP當(dāng)做融資工具，而不是真正提高項(xiàng)目的運(yùn)行效率和公共治理能力。沒有通過充分論證就采用PPP模式，前期倉(cāng)促上馬，可能會(huì)增加項(xiàng)目的后期風(fēng)險(xiǎn)。三是確定社會(huì)資本程序不夠規(guī)范。對(duì)使用財(cái)政性資金作為社會(huì)資本提供公共服務(wù)對(duì)價(jià)的項(xiàng)目，應(yīng)當(dāng)根據(jù)相關(guān)法律法規(guī)規(guī)定，依法擇優(yōu)選擇誠(chéng)實(shí)守信的合作伙伴。建德市部分招商引資項(xiàng)目為規(guī)避新《預(yù)算法》的約束，解決財(cái)政補(bǔ)助問題，直接在合同中簽訂為PPP項(xiàng)目，并在合同條款中明確補(bǔ)助金額。這種做法與財(cái)政部和發(fā)改委公布的操作指南中明確需進(jìn)行政府采購(gòu)確定社會(huì)資本的精神相違背。
（四）PPP模式的配套保障能力不足一是政府配套政策不健全。完善包括稅收、土地和人事編制等政府配套政策，是有效吸引社會(huì)資本、順利推進(jìn)PPP模式項(xiàng)目建設(shè)運(yùn)營(yíng)的重要保障。特別是在教育、醫(yī)療衛(wèi)生等公共事業(yè)中推廣PPP模式，為政府補(bǔ)充提供高質(zhì)量的公共服務(wù)產(chǎn)品是建德市未來的重要方向，但建德市在社會(huì)資本辦醫(yī)辦學(xué)中教師、醫(yī)護(hù)人員的編制、待遇等方面缺乏政策保障，不利于教師、醫(yī)護(hù)人員在公辦和民辦單位之間的有效流動(dòng)，降低了社會(huì)資本參與教育醫(yī)療衛(wèi)生項(xiàng)目的吸引力。比如中醫(yī)院和新世紀(jì)實(shí)驗(yàn)學(xué)校承擔(dān)了政府公共事業(yè)的職能，但中醫(yī)院目前沒有執(zhí)行基本藥品差價(jià)補(bǔ)助政策，投資新世紀(jì)實(shí)驗(yàn)學(xué)校的股東沒有明確合理收益的政策，缺乏合法取得投資回報(bào)的途徑。二是理論知識(shí)、專業(yè)人才缺乏。PPP是一種技術(shù)性、專業(yè)性極強(qiáng)的新型融資方式，它涉及的專業(yè)領(lǐng)域涵蓋項(xiàng)目管理、金融、法律、財(cái)務(wù)及相關(guān)專業(yè)領(lǐng)域技術(shù)等多方面，需要既有理論知識(shí)又有實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的復(fù)合型人才。目前建德市在這方面的人才匱乏，滿足不了推動(dòng)該模式大規(guī)模發(fā)展的需要。
四、推進(jìn)政府和社會(huì)資本合作的措施和建議
把握當(dāng)前加快推進(jìn)PPP工作的契機(jī)，加快完善工作機(jī)制，規(guī)范工作流程，大力開展項(xiàng)目建設(shè)，著重在“快”字、“實(shí)”字上做文章，推動(dòng)建德市PPP工作實(shí)現(xiàn)新發(fā)展、新突破。
（一）加強(qiáng)宣傳，提高認(rèn)識(shí)根據(jù)對(duì)部分政府部門調(diào)查問卷情況，大部分參與調(diào)查的工作人員對(duì)PPP模式情況不了解，對(duì)PPP模式的操作流程、運(yùn)作方式等知之甚少。要大力宣傳本市推廣運(yùn)用PPP模式的政策、方案和措施，引導(dǎo)正確的輿論導(dǎo)向，努力營(yíng)造鼓勵(lì)和引導(dǎo)社會(huì)資本參與基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的濃厚氛圍。對(duì)運(yùn)用PPP模式，不能簡(jiǎn)單理解為緩解債務(wù)壓力的手段，而應(yīng)以此為契機(jī)，切實(shí)轉(zhuǎn)變市場(chǎng)觀念，把精力放在引導(dǎo)良好的政策環(huán)境上，把注意力轉(zhuǎn)到監(jiān)管上。全市上下尤其是相關(guān)部門領(lǐng)導(dǎo)與業(yè)主對(duì)PPP模式的認(rèn)識(shí)要到位，充分認(rèn)識(shí)政府與社會(huì)資本合作的重要意義，把做好、做實(shí)PPP工作作為當(dāng)前促進(jìn)建德市經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的重要工作來抓。
（二）完善工作機(jī)制1．強(qiáng)化組織領(lǐng)導(dǎo)。一是健全組織，強(qiáng)化領(lǐng)導(dǎo)力量。市級(jí)層面盡快成立推廣運(yùn)用PPP模式工作領(lǐng)導(dǎo)小組，確定牽頭職能部門，明確發(fā)改、財(cái)政、住建、教育、衛(wèi)計(jì)、環(huán)保、城管等部門職責(zé)分工。二是研究方案，強(qiáng)化政策支撐。結(jié)合具體項(xiàng)目談判情況，抓緊制定出臺(tái)推廣運(yùn)用政府和社會(huì)資本合作模式的實(shí)施意見和配套政策。同時(shí)要加強(qiáng)與上級(jí)有關(guān)部門的對(duì)接，爭(zhēng)取指導(dǎo)和支持，積極申報(bào)相關(guān)項(xiàng)目資金。三是強(qiáng)化協(xié)作，形成工作合力。各相關(guān)單位要根據(jù)各自職能全力做好PPP項(xiàng)目前期服務(wù)，配合做好項(xiàng)目公開推薦、洽談，協(xié)助社會(huì)投資主體辦理投資建設(shè)手續(xù)等工作，形成合力推進(jìn)PPP模式的發(fā)展壯大。四是大力引進(jìn)，強(qiáng)化人才保障。一方面要加強(qiáng)對(duì)現(xiàn)有相關(guān)專業(yè)人員的培養(yǎng)，另一方面要加大行政事業(yè)單位相關(guān)專業(yè)人才和管理技術(shù)的引進(jìn)力度。2．建立科學(xué)的項(xiàng)目決策機(jī)制。項(xiàng)目的科學(xué)確定是順利推廣PPP模式的關(guān)鍵，先期推出的PPP項(xiàng)目，一定要確保項(xiàng)目具有穩(wěn)定的現(xiàn)金流，確保社會(huì)資本有明確的經(jīng)濟(jì)收益，提高合作的成功率，營(yíng)造良好的工作氛圍。對(duì)項(xiàng)目庫(kù)中的項(xiàng)目，成熟一批推一批，如二固（一期）項(xiàng)目、福利中心、養(yǎng)老院、敬老院等可收費(fèi)、政府有補(bǔ)貼的項(xiàng)目可率先采用PPP模式建設(shè)運(yùn)營(yíng)。對(duì)盈利性項(xiàng)目，要明確社會(huì)資本合理的盈利點(diǎn)；對(duì)非盈利性項(xiàng)目，政府要出臺(tái)土地、人才、稅收、缺口補(bǔ)助等方面的配套扶持政策。同時(shí)要建立項(xiàng)目退出機(jī)制，對(duì)項(xiàng)目庫(kù)中經(jīng)過與社會(huì)資本多次接觸談判、操作難度大、合作效果不明顯的項(xiàng)目要及時(shí)退出。3．確定風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制。PPP項(xiàng)目中政府應(yīng)承擔(dān)公共政策、法律變更等風(fēng)險(xiǎn)，社會(huì)資本應(yīng)承擔(dān)項(xiàng)目融資、建設(shè)、經(jīng)營(yíng)和技術(shù)等風(fēng)險(xiǎn)。建議政府在充分考慮社會(huì)資本盈利點(diǎn)的前提下，對(duì)政府付費(fèi)或可行性缺口補(bǔ)助項(xiàng)目進(jìn)行限制，不能將有限的財(cái)政公共預(yù)算僅應(yīng)用于一兩個(gè)PPP項(xiàng)目上。同時(shí)要考慮PPP二三十年合約這一實(shí)際情況，積累的PPP支付項(xiàng)目均占用上述額度。4．規(guī)范社會(huì)資本競(jìng)爭(zhēng)與選擇程序。一是合理運(yùn)用公開招標(biāo)、邀請(qǐng)招標(biāo)、競(jìng)爭(zhēng)性談判等競(jìng)爭(zhēng)性采購(gòu)方式，選擇優(yōu)秀的中介機(jī)構(gòu)代理和成立談判小組，確定合理的可談判內(nèi)容和不可談判內(nèi)容，對(duì)候選投標(biāo)者進(jìn)行綜合評(píng)估，擇優(yōu)選擇具有專業(yè)資質(zhì)、技術(shù)能力、管理經(jīng)驗(yàn)和財(cái)務(wù)實(shí)力的合作方，以確保PPP項(xiàng)目的成功。二是政府研究制訂標(biāo)準(zhǔn)的項(xiàng)目合同文本，促進(jìn)主權(quán)財(cái)富基金、養(yǎng)老金等機(jī)構(gòu)投資者與成熟管理者更好地結(jié)合。5．建立完善的定價(jià)與調(diào)價(jià)機(jī)制。PPP模式成功的關(guān)鍵是保證社會(huì)資本“盈利但不暴利”。鑒于PPP合同的長(zhǎng)期性，政府必須在特許經(jīng)營(yíng)期內(nèi)，建立科學(xué)的、動(dòng)態(tài)調(diào)整的收費(fèi)定價(jià)或政府補(bǔ)貼機(jī)制，確保社會(huì)資本在PPP項(xiàng)目全過程中獲得合理的回報(bào)，避免雙方合作中的利益沖突。有效發(fā)揮政府資金“四兩撥千斤”的引導(dǎo)作用，廣泛吸收各類社會(huì)資本參與到公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中來，實(shí)現(xiàn)“立竿見影”的功效。6 ．建立聯(lián)合審批機(jī)制。進(jìn)一步減少審批環(huán)節(jié)，建立項(xiàng)目實(shí)施方案聯(lián)評(píng)聯(lián)審機(jī)制，提高審查工作效率。項(xiàng)目合同簽署后，可并行辦理必要的審批手續(xù)，有關(guān)部門要簡(jiǎn)化辦理手續(xù)，優(yōu)化辦理程序，主動(dòng)加強(qiáng)服務(wù)，對(duì)實(shí)施方案中已經(jīng)明確的內(nèi)容不再做實(shí)質(zhì)性審查。7．加強(qiáng)全過程監(jiān)管機(jī)制。要明確專門的PPP監(jiān)管機(jī)構(gòu)，根據(jù)PPP項(xiàng)目不同階段的特點(diǎn)突出監(jiān)管重點(diǎn)，在準(zhǔn)入期重點(diǎn)監(jiān)督競(jìng)爭(zhēng)程序，在建設(shè)期重點(diǎn)監(jiān)督資金使用，在運(yùn)營(yíng)期重點(diǎn)監(jiān)督服務(wù)質(zhì)量和社會(huì)資本的盈利狀況。將政府付費(fèi)、使用者付費(fèi)與績(jī)效評(píng)價(jià)掛鉤，總結(jié)經(jīng)驗(yàn)并運(yùn)用績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果，確保實(shí)現(xiàn)公共利益最大化。
（三）規(guī)范PPP模式操作流程1．建立項(xiàng)目決策（公開推介）流程。一是建立項(xiàng)目?jī)?chǔ)備。項(xiàng)目庫(kù)項(xiàng)目應(yīng)初步明確項(xiàng)目投資規(guī)模、建設(shè)內(nèi)容、建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)、擬引入社會(huì)資本數(shù)額、建議合作方式等內(nèi)容。項(xiàng)目業(yè)主單位按照政府投資相關(guān)規(guī)定，開展前期工作。二是公開推介項(xiàng)目。財(cái)政局或發(fā)改局從PPP項(xiàng)目?jī)?chǔ)備庫(kù)中，篩選條件成熟的項(xiàng)目并經(jīng)評(píng)價(jià)報(bào)市政府同意后，通過新聞發(fā)布會(huì)或市政府門戶網(wǎng)、招商網(wǎng)等途徑向社會(huì)公開推介。同時(shí)，積極申報(bào)爭(zhēng)取列入省市項(xiàng)目庫(kù)。三是編制實(shí)施方案。項(xiàng)目發(fā)起后，各項(xiàng)目業(yè)主單位要與財(cái)政局、發(fā)改局、審管辦、行業(yè)主管部門進(jìn)行充分溝通，制訂合理可行的PPP運(yùn)作實(shí)施方案。2．完善項(xiàng)目招商（洽談）程序。一是成立招商（采購(gòu)）小組。招商主體一般由財(cái)政局、發(fā)改局、審管辦、行業(yè)主管部門及項(xiàng)目前期責(zé)任單位組成，負(fù)責(zé)接待意向投資者，在提供必要的文件和信息后，與意向投資者進(jìn)行充分的溝通、洽談。二是開展談判采購(gòu)。招商（采購(gòu)）小組將實(shí)施方案提交市政府研究同意后，進(jìn)入正式談判和采購(gòu)環(huán)節(jié)。與投標(biāo)單位進(jìn)行充分的溝通、洽談，進(jìn)一步深化、細(xì)化實(shí)施方案。項(xiàng)目采購(gòu)主體為項(xiàng)目前期責(zé)任單位（行政或事業(yè)單位）。三是項(xiàng)目簽約實(shí)施。項(xiàng)目采購(gòu)?fù)瓿珊螅身?xiàng)目采購(gòu)主體與中標(biāo)單位簽訂合同。項(xiàng)目合同應(yīng)明確項(xiàng)目經(jīng)營(yíng)內(nèi)容、范圍及期限，責(zé)任風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)，產(chǎn)品和服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)，價(jià)格、收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)、補(bǔ)貼及調(diào)整機(jī)制，違約責(zé)任和爭(zhēng)議解決程序等關(guān)鍵內(nèi)容。3．強(qiáng)化項(xiàng)目實(shí)施階段管理。要嚴(yán)格按照國(guó)家法律法規(guī)要求開展各項(xiàng)工作，確保項(xiàng)目實(shí)施的各個(gè)環(huán)節(jié)公開、公正、公平，確保陽(yáng)光透明操作，堅(jiān)決杜絕操作不規(guī)范、利益輸送等違法違規(guī)行為。一是規(guī)范項(xiàng)目執(zhí)行。政府可以與社會(huì)資本合資組建項(xiàng)目公司。項(xiàng)目公司按照合同約定的內(nèi)容，負(fù)責(zé)投資、設(shè)計(jì)、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)和維護(hù)。二是項(xiàng)目終止移交。PPP項(xiàng)目合同期滿或提前終止時(shí)，項(xiàng)目公司應(yīng)按PPP項(xiàng)目合同的約定，將項(xiàng)目資產(chǎn)所有權(quán)（經(jīng)營(yíng)權(quán)）或項(xiàng)目公司股權(quán)移交給政府指定機(jī)構(gòu)。
（四）切實(shí)加快推進(jìn)PPP項(xiàng)目建設(shè)把握機(jī)遇，建立一批可復(fù)制、可推廣、真正的PPP示范案例，打造亮點(diǎn)和樣板，有效發(fā)揮示范引領(lǐng)作用，為建德市今后推廣運(yùn)用PPP模式工作開好局、起好步。一是落實(shí)責(zé)任。在明確各部門單位工作職責(zé)的基礎(chǔ)上，相關(guān)部門要切實(shí)履職，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，合力推動(dòng)落實(shí)PPP工作。二是加快進(jìn)度。在“快”和“實(shí)”字上下功夫，將推廣PPP工作列入重要議事日程。對(duì)于列入省推薦的中醫(yī)院改擴(kuò)建等4個(gè)PPP項(xiàng)目，要抓住機(jī)遇，搶占先機(jī)，積極爭(zhēng)取中央、省市各項(xiàng)獎(jiǎng)補(bǔ)資金。三是創(chuàng)新機(jī)制。認(rèn)真研究上級(jí)財(cái)政對(duì)下級(jí)財(cái)政預(yù)算扣款等方式，強(qiáng)化PPP項(xiàng)目中政府承諾管理。通過PPP融資支持基金、以獎(jiǎng)代補(bǔ)等政策推進(jìn)PPP項(xiàng)目實(shí)施。
課題組組長(zhǎng)：葉志高（建德市政協(xié)）副 組 長(zhǎng)：金 革（建德市財(cái)政局）執(zhí) 筆：吳 芳（建德市財(cái)政局）
