近年來(lái)，隨著改革開放的不斷深入，我國(guó)的公路建設(shè)得到迅猛的發(fā)展。公路管理行業(yè)的職能作為政府職能的一部分也在逐步轉(zhuǎn)換，愈加強(qiáng)調(diào)其管理職能?；鶎庸凡块T的建、養(yǎng)、管、征一體化模式有所打破，實(shí)行事企分離的運(yùn)行機(jī)制，工程建設(shè)、公路養(yǎng)護(hù)已逐步實(shí)現(xiàn)社會(huì)化、市場(chǎng)化?；鶎庸凡块T直接參與企業(yè)經(jīng)營(yíng)的職能將逐漸消失，進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)的是貫徹落實(shí)《公路法》，維護(hù)路產(chǎn)路權(quán)，提高公路養(yǎng)護(hù)質(zhì)量及公路管理水平，保障公路的完好、安全和暢通。那么，基層公路部門在以管理為主要職能的情況下，如何來(lái)加強(qiáng)財(cái)務(wù)預(yù)算管理、完善部門預(yù)算，使單位財(cái)務(wù)預(yù)算管理實(shí)現(xiàn)制度化、規(guī)范化、科學(xué)化，提高單位管理工作效率呢？筆者試從以下兩個(gè)方面作一闡述。
一、 基層公路管理部門財(cái)務(wù)預(yù)算管理的現(xiàn)狀
公路管理部門行政事業(yè)性收入主要包括：汽車養(yǎng)路費(fèi)收入和部分地區(qū)的車輛通行費(fèi)收入。養(yǎng)路費(fèi)收入作為預(yù)算外資金實(shí)行預(yù)算內(nèi)管理；車輛通行費(fèi)收入作為預(yù)算外資金實(shí)行預(yù)算外管理。但實(shí)際上省級(jí)以下的公路管理部門沒(méi)有作為預(yù)算單位直接納入地方財(cái)政，不參加地方財(cái)政的部門預(yù)算編制。換句話說(shuō)基層公路管理部門是不與財(cái)政有經(jīng)常性預(yù)算撥款關(guān)系的事業(yè)單位，它在公路系統(tǒng)內(nèi)部實(shí)行收支兩條線管理，規(guī)費(fèi)收入直接劃繳省財(cái)政，撥款由條線根據(jù)預(yù)算統(tǒng)一撥付。此項(xiàng)預(yù)算由公路系統(tǒng)內(nèi)部編制，按照財(cái)政部門預(yù)算要求并結(jié)合公路行業(yè)特殊性而編制。如公路養(yǎng)護(hù)經(jīng)費(fèi)以地方公路養(yǎng)護(hù)里程數(shù)為主要依據(jù)，收費(fèi)站以年度站區(qū)更新改造項(xiàng)目及人員情況為編制依據(jù)。與公共財(cái)政預(yù)算一樣，公路部門預(yù)算也存在一些缺陷：
（一）缺乏規(guī)范性制度
編制方法與內(nèi)容的確定不盡合理，只考慮條框未考慮細(xì)節(jié)。具體表現(xiàn)在：一是公路養(yǎng)護(hù)專項(xiàng)支出預(yù)算的確定。例如，基層部門實(shí)際養(yǎng)護(hù)公路之公里成本消耗，發(fā)達(dá)地區(qū)與落后地區(qū)、路面實(shí)際狀況與車流量大小等因素都未予以詳盡考慮，預(yù)算無(wú)法細(xì)化，達(dá)不到預(yù)定的改革目標(biāo)，使得預(yù)算缺乏可行性；二是基本支出與項(xiàng)目支出某些項(xiàng)目劃分標(biāo)準(zhǔn)與內(nèi)容難以界定，內(nèi)容交叉，造成?？畈粚Ｓ?。預(yù)算落實(shí)到基層后，由于缺乏一定的的明確性，在執(zhí)行過(guò)程中造成一定的難度。例如基本建設(shè)類項(xiàng)目與行政事業(yè)大型修繕專項(xiàng)業(yè)務(wù)混用，缺少嚴(yán)格和科學(xué)的認(rèn)證程序，隨意性較大，使得預(yù)算缺乏科學(xué)性，經(jīng)常流于形式，執(zhí)行得不到重視。
（二）日常公用支出某些項(xiàng)目的定額難以確定
主要是缺乏確定定額的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)，統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)經(jīng)常不完整或時(shí)間滯后，核定的經(jīng)費(fèi)與單位實(shí)際情況差距較大。例如水、電、會(huì)議等支出；另外，受財(cái)力制約，按既定公用經(jīng)費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)核定的預(yù)算較緊，供給水平較低，致使預(yù)算執(zhí)行過(guò)程中追加支出頻繁。
（三）預(yù)算下達(dá)至基層的時(shí)間不及時(shí)
財(cái)政部門預(yù)算于上一年編制，并于年初下達(dá)，但它經(jīng)常脫離部門實(shí)際工作計(jì)劃；而公路系統(tǒng)部門預(yù)算在年初根據(jù)單位大政方針及總體工作計(jì)劃編制（主要是項(xiàng)目支出），它雖然與政府工作計(jì)劃安排同步，但下達(dá)到基層往往已是當(dāng)年五、六月份，實(shí)際工作已過(guò)半。收費(fèi)站項(xiàng)目支出較少影響度小，但是公路養(yǎng)護(hù)項(xiàng)目多、任務(wù)重，預(yù)算和計(jì)劃下達(dá)不及時(shí)經(jīng)常引起資金困難，直接影響?zhàn)B護(hù)工程進(jìn)度，尤其在實(shí)行事企分離的養(yǎng)護(hù)市場(chǎng)化操作后，計(jì)劃的及時(shí)性成為一個(gè)重要問(wèn)題。
二、 完善基層公路管理部門的財(cái)務(wù)預(yù)算管理途徑
事業(yè)單位不能脫離預(yù)算會(huì)計(jì)體系，脫開經(jīng)營(yíng)性行后，不論作為財(cái)政預(yù)算管理的直接對(duì)象，還是實(shí)行系統(tǒng)內(nèi)部的預(yù)算管理，只有重視部門預(yù)算，改變過(guò)去較為松散的預(yù)算管理方法，健全預(yù)算編制制度，才能嚴(yán)肅資金管理，規(guī)范收支行為，充分體現(xiàn)公共管理職能。
部門預(yù)算是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家財(cái)政預(yù)算管理的基本組織形式。預(yù)算管理的出發(fā)點(diǎn)和著力點(diǎn)轉(zhuǎn)移到部門，以部門為依托，圍繞加強(qiáng)部門預(yù)算管理，形成宏觀的預(yù)算管理系統(tǒng)，從而實(shí)現(xiàn)資金效益最大化。省級(jí)公路主管部門是作為國(guó)家財(cái)政部門預(yù)算管理的直接對(duì)象，但在公路系統(tǒng)內(nèi)部因其行業(yè)的特殊性實(shí)行內(nèi)部預(yù)算管理，把每一個(gè)基層公路管理單位作為一個(gè)預(yù)算部門，一個(gè)單位一本預(yù)算一個(gè)計(jì)劃。部門預(yù)算改革的深化對(duì)提高單位管理水平有著極其重要的作用。那如何來(lái)完善公路部門的預(yù)算管理工作呢？筆者認(rèn)為應(yīng)主要做好三個(gè)方面：
（一）認(rèn)真學(xué)習(xí)，提高認(rèn)識(shí)
1.單位主要負(fù)責(zé)人應(yīng)重視預(yù)算管理工作。經(jīng)常與財(cái)務(wù)人員交流傳達(dá)方針政策和下一年工作思路，使財(cái)務(wù)人員編制預(yù)算時(shí)做到心中有數(shù)。同時(shí)財(cái)務(wù)人員也應(yīng)加強(qiáng)學(xué)習(xí)，提高認(rèn)識(shí)，拓寬思路，除業(yè)務(wù)知識(shí)外，還應(yīng)熟悉地方財(cái)政出臺(tái)的政策法規(guī)和新文件新措施，例如部門預(yù)算方面的規(guī)范性文件、深化落實(shí)收支兩條線管理的措施、政府采購(gòu)管理暫行規(guī)定等等，做到精于心熟于腦，善于尋找問(wèn)題挖掘問(wèn)題。
２.上級(jí)預(yù)算管理部門應(yīng)根據(jù)出臺(tái)的諸多措施制定系統(tǒng)的規(guī)范性文件?？偨Y(jié)經(jīng)驗(yàn)，以規(guī)章制度形式固定落實(shí)預(yù)算編制的方法與內(nèi)容，這樣有利于對(duì)基層的部門預(yù)算進(jìn)行科學(xué)化、規(guī)范化指導(dǎo)，增加部門的法制觀念，強(qiáng)化預(yù)算約束，提升基層部門的管理水平。
（二）強(qiáng)化基礎(chǔ)，注重科學(xué)
圍繞公路管理重點(diǎn)，結(jié)合公路管理特點(diǎn)，既要遵循“一要吃飯，二要建設(shè)，量入為出，量力而行”的原則，又要充分運(yùn)用權(quán)責(zé)發(fā)生制和零基預(yù)算原則，注重科學(xué)，強(qiáng)化基礎(chǔ)，摸清家底，做好管理的量化工作。
1. 人員經(jīng)費(fèi)確定依據(jù)。及時(shí)掌握單位人員編制情況并上報(bào)預(yù)算管理部門。因?yàn)橛行﹩挝怀巳耸戮趾硕ǖ男姓聵I(yè)編制外，還有企業(yè)編制等形式的人員。建立和完善單位工資數(shù)據(jù)庫(kù)，遵循實(shí)事求是的原則，按照實(shí)有人數(shù)、國(guó)家確定的工資標(biāo)準(zhǔn)、國(guó)家和省市出臺(tái)的津貼標(biāo)準(zhǔn)編報(bào)。
2. 公用經(jīng)費(fèi)基礎(chǔ)數(shù)據(jù)的確定。首先，必須摸清家底，提供依據(jù)。重視源頭管理，掌握單位公共資源配備情況，加強(qiáng)固定資產(chǎn)管理，特別是事企分離后，及時(shí)掌握其動(dòng)態(tài)變化（數(shù)量及耗量）十分必要。例如建立臺(tái)賬制度，一臺(tái)設(shè)備或一個(gè)類別一本臺(tái)賬，每年末登記其真實(shí)的損壞程度，按照損壞程度測(cè)算維修保養(yǎng)費(fèi)用，由專人負(fù)責(zé)并與績(jī)效掛鉤，進(jìn)行動(dòng)態(tài)管理。資產(chǎn)的增加與減少嚴(yán)格按規(guī)定程序處置，強(qiáng)調(diào)增減具體原因及時(shí)上報(bào)管理部門。一方面我們必須加強(qiáng)車輛保養(yǎng)管理，另一方面必須及時(shí)報(bào)告管理部門其基層的公共資源使用情況，使之了解基層實(shí)際需求，根據(jù)財(cái)力許可，制定相關(guān)措施，靈活調(diào)整預(yù)算。同時(shí)提請(qǐng)上級(jí)部門深入基層調(diào)查研究，及早為基層解決問(wèn)題。
其次，必須對(duì)單位用水、用電、會(huì)議、培訓(xùn)等辦公活動(dòng)支出進(jìn)行量化，并且隨著辦公條件的改善而相應(yīng)增加。這意味著預(yù)算部門必須強(qiáng)調(diào)會(huì)計(jì)核算的基礎(chǔ)工作，注重原始憑證數(shù)據(jù)收集。特別是對(duì)一些設(shè)備配備標(biāo)準(zhǔn)沒(méi)有規(guī)定的，必須以周密嚴(yán)謹(jǐn)、實(shí)事求是的工作態(tài)度，通過(guò)不同部門了解情況，掌握第一手資料，從而獲得完整、準(zhǔn)確的統(tǒng)計(jì)數(shù)字，提升預(yù)算編制的真實(shí)性、科學(xué)性，也使上級(jí)預(yù)算管理部門得到切合實(shí)際的定額基礎(chǔ)數(shù)據(jù)，針對(duì)各項(xiàng)支出特點(diǎn)制定不同的編制方法，避免支出計(jì)劃的頻繁追加，增加預(yù)算的可行性，真正做到執(zhí)行預(yù)算，增收節(jié)支，使管理效益和資金效益達(dá)到最大化，完善預(yù)算定額體系。
3. 專項(xiàng)支出的確定。專項(xiàng)支出的確定必須注重科學(xué)性。它是公路管理部門的重頭戲，如公路小修保養(yǎng)、公路大中修、公路搶修、公路改建等養(yǎng)路專項(xiàng)支出?；鶎訂挝槐仨氉龊霉茌牱秶鷥?nèi)養(yǎng)護(hù)公路的情況、車流量調(diào)查，研究養(yǎng)護(hù)成本的真實(shí)構(gòu)成，工作材料價(jià)格浮動(dòng)情況，數(shù)據(jù)內(nèi)容詳細(xì)清晰。注意經(jīng)常性科學(xué)分析預(yù)算執(zhí)行情況，鉆研項(xiàng)目的認(rèn)證方法與程序，明確項(xiàng)目支出內(nèi)容和規(guī)模，重點(diǎn)公路養(yǎng)護(hù)項(xiàng)目再事業(yè)類項(xiàng)目，如明確基本建設(shè)支出與大型修繕項(xiàng)目的定量標(biāo)準(zhǔn)；正確區(qū)分大型修繕項(xiàng)目與日常公用經(jīng)費(fèi)中一般性的購(gòu)置和日常修繕。
除考慮定性及定量規(guī)定外，還要對(duì)項(xiàng)目支出實(shí)行績(jī)效管理。建立項(xiàng)目事前審批到事后追蹤問(wèn)效，貫穿項(xiàng)目管理全過(guò)程的績(jī)效評(píng)價(jià)體系，努力實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目資金效益最大化。公路系統(tǒng)養(yǎng)路專項(xiàng)各明細(xì)項(xiàng)目采用績(jī)效考核來(lái)降低養(yǎng)護(hù)成本，提高養(yǎng)護(hù)質(zhì)量，節(jié)約養(yǎng)護(hù)資金不失為一個(gè)好辦法。例如：公路小修保養(yǎng)采用定期檢查考核后支付；公路大中修、搶修、改建工程按工程進(jìn)度與質(zhì)量支付。這樣也使上級(jí)預(yù)算管理部門隨時(shí)了解項(xiàng)目實(shí)際工程量，審核評(píng)價(jià)后根據(jù)輕重緩急和財(cái)力調(diào)整預(yù)算，并為下一年的部門預(yù)算做好充分的基礎(chǔ)工作，建立科學(xué)、規(guī)范、合理、可行的支出標(biāo)準(zhǔn)，從而給基層編制預(yù)算時(shí)以依據(jù)，使編制的可操作性得到提高，減少預(yù)算執(zhí)行的難度，深化部門預(yù)算改革。
（三）精心考慮，強(qiáng)化預(yù)見(jiàn)
在保持預(yù)算管理嚴(yán)肅性的同時(shí)，要充分考慮因不確定因素引起的數(shù)據(jù)變化，包括不可抗力及突如其來(lái)的主客觀因素，要求預(yù)算部門有充分的預(yù)見(jiàn)性，早做準(zhǔn)備，建立預(yù)案機(jī)制，留有機(jī)動(dòng)預(yù)算部分，彌補(bǔ)預(yù)算漏缺，避免或減少追加支出。
改革開放是社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的源動(dòng)力，只有進(jìn)一步深化部門預(yù)算改革，完善預(yù)算管理制度，通過(guò)建立科學(xué)、規(guī)范、透明、合理預(yù)算編制運(yùn)行機(jī)制，才能提高資金的使用效益，使財(cái)務(wù)預(yù)算管理有一個(gè)質(zhì)的飛躍。
（作者單位：江蘇省常州市武進(jìn)區(qū)公路管理處）
