孫建北 孫成祜
政府預(yù)算制度作為公共財政的基本存在形式, 是構(gòu)建公共財政框架的基礎(chǔ)性載體。發(fā)達(dá)市場經(jīng)濟(jì)國家的公共財政就是在政府預(yù)算的形成和發(fā)展過程中, 受政府預(yù)算制度的約束和作用, 逐步確立與完善的。只有建立了適應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)要求的完善的政府預(yù)算管理機(jī)制, 中國公共財政框架構(gòu)建才具有現(xiàn)實的可操作性。
一、我國財政體制改革的意義和進(jìn)程
1.改革開放以來, 我國財政管理體制進(jìn)行了一系列改革,重點是調(diào)整收入分配關(guān)系, 而對預(yù)算執(zhí)行和國庫管理制度沒有進(jìn)行大的調(diào)整?，F(xiàn)行財政資金的繳庫和撥付主要是通過征收機(jī)關(guān)和預(yù)算單位設(shè)立多重賬戶分散進(jìn)行的。這種傳統(tǒng)體制形成的運作方式顯露出的弊端越來越突出, 違規(guī)開設(shè)銀行賬戶、賬外賬、“小金庫” 等現(xiàn)象比較嚴(yán)重。隨著分稅制改革取得顯著成效, 如何構(gòu)筑新的預(yù)算執(zhí)行制度已成為財政改革的重要內(nèi)容。中央十五屆六中全會明確提出了“推行和完善部門預(yù)算、國庫集中收付和政府采購制度”的要求。這項政策, 是涉及整個財政管理的基礎(chǔ)性改革, 貫穿于預(yù)算執(zhí)行的全過程, 是國家預(yù)算執(zhí)行和財政管理制度的重大創(chuàng)新, 是規(guī)范政府性資金管理最徹底、最完善、最可靠的模式。它不僅關(guān)系到預(yù)算執(zhí)行能否規(guī)范,影響預(yù)算執(zhí)行的質(zhì)量, 而且涉及財政資金使用的追蹤問效, 以及各級人大和紀(jì)檢審計部門的監(jiān)督檢查, 是一場財政革命, 具有深遠(yuǎn)的歷史意義。
近年來, 伴隨著整個經(jīng)濟(jì)體制改革的進(jìn)程, 我國的財政改革與發(fā)展始終是人們關(guān)注的焦點。改革的進(jìn)程大致分為三個階段: 一是20世紀(jì)80年代中期的兩步“利改稅”和實行“分灶吃飯”的財政體制; 二是1994年實施的稅制改革與“分稅制”的財政體制; 三是20世紀(jì)90年代末開始的“稅費改革”與構(gòu)建公共財政框架。這種由收入改革逐步走向支出改革的制度演進(jìn)方式, 符合我國財政改革的歷史趨勢。
2.公共財政框架可以細(xì)化為公共財政功能框架和公共財政管理框架兩個部分。其中, 公共財政功能框架的建設(shè)任務(wù)是征集財政收入, 保證政府提供公共服務(wù)的支出需要; 公共財政管理框架的建設(shè)任務(wù)是用公共管理的辦法管理財政, 確保財政資金使用的公平、公開、受監(jiān)督和有效益。
政府財政的功能是通過收入和支出實現(xiàn)的。因此, 建立公共財政功能框架包括兩個方面: 一是通過完善和深化財政改革, 進(jìn)一步健全財政收入職能, 不斷壯大政府財政實力, 為政府履行公共服務(wù)職能提供財力保障。二是通過調(diào)整和優(yōu)化支出結(jié)構(gòu), 重點保證公共服務(wù)領(lǐng)域的支出需要, 健全財政支出職能。1994年以來, 我國在財政收入管理方面推出了一系列改革措施, 一是財稅體制改革, 注重建立財政收入穩(wěn)定增長的機(jī)制,增強(qiáng)中央政府的宏觀調(diào)控能力; 二是所得稅收入分享改革, 是財稅體制改革的進(jìn)一步完善, 重在協(xié)調(diào)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展, 均衡地區(qū)間財力分配; 三是稅費改革, 重在清理整頓亂收費, 規(guī)范稅費關(guān)系, 增強(qiáng)政府調(diào)控能力; 四是深化“收支兩條線”管理改革,主要是規(guī)范預(yù)算外收入收繳和減少部門、單位資金占壓。以上幾項改革各有側(cè)重, 相輔相成, 目標(biāo)是致力于構(gòu)建適應(yīng)社會主義市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展要求的以稅收為主, 規(guī)范收費為輔的公共財政收入體系。
調(diào)整和優(yōu)化支出結(jié)構(gòu), 是今后一個時期公共財政功能框架建設(shè)的重點。近年來改革的措施主要有: 第一, 重點增加社會保障支出、工資等行政管理支出、科教文衛(wèi)支出、生態(tài)建設(shè)和環(huán)境保護(hù)等公共服務(wù)各領(lǐng)域的支出; 第二, 逐步減少和退出對一般競爭性和經(jīng)營性領(lǐng)域的財政直接投資; 第三, 清理取消不規(guī)范的財政補貼, 如“菜籃子”基金等補貼, 以便符合WTO規(guī)則和市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展要求; 第四, 對一般性支出項目, 財政要統(tǒng)籌安排,綜合平衡, 適應(yīng)需要, 給予保障。
3.依法加強(qiáng)和規(guī)范財政預(yù)算管理, 是發(fā)揮財政功能作用的重要保障。將公平、公正、公開、透明等市場經(jīng)濟(jì)下的公共管理原則, 貫徹到財政資金運行的各個環(huán)節(jié)。具體改革的內(nèi)容是: 深化部門預(yù)算改革、進(jìn)行財政國庫管理制度改革。
從2000年開始, 中央部門預(yù)算改革已初步建立了以預(yù)算編制為核心, 以國庫集中收付和政府采購為主要執(zhí)行手段的預(yù)算管理模式。部門預(yù)算的編制形式、方法和內(nèi)容發(fā)生了實質(zhì)性轉(zhuǎn)變。在預(yù)算編制方法上, 初步打破了基數(shù)的概念, 實行“零基預(yù)理論探討算”, 在行政管理費、公檢法支出等科目和實行公務(wù)員管理的事業(yè)單位, 全面推行“基本支出按照定額核定, 對項目支出進(jìn)行評估, 按照輕重緩急排序, 根據(jù)財力可能安排”的改革方式,使得部門預(yù)算編制更加公平、合理; 改變了部門預(yù)算外收入與支出掛鉤的管理方式, 同時根據(jù)單位實際情況合理核定支出預(yù)算, 預(yù)算外資金管理工作進(jìn)一步規(guī)范; 預(yù)算編報內(nèi)容也更加符合實際, 部門在“一上”預(yù)算申請時, 基本支出只需要報送基礎(chǔ)數(shù)據(jù), 維持運轉(zhuǎn)的基本支出根據(jù)定額予以明確, 部門可將主要精力集中在研究部門事業(yè)發(fā)展的項目上, 因此, 上報的項目也比以往更加符合實際。
財政國庫管理制度改革的目標(biāo), 是要建立以國庫單一賬戶體系為基礎(chǔ)、資金繳撥以國庫集中收付為主要形式的現(xiàn)代國庫管理制度。這項制度包括國庫集中收付制度、政府采購制度等。實行國際通行的國庫集中支付制度, 可以對預(yù)算資金實行從分配到資金撥付、資金使用、銀行清算、資金到達(dá)商品和勞務(wù)供應(yīng)者賬戶全過程的監(jiān)控制度, 形成覆蓋所有政府收支、不存在任何游離于預(yù)算之外的政府收支項目和完整統(tǒng)一的政府預(yù)算。在這種制度下, 財政部門對各部門、各單位的經(jīng)費不再按期預(yù)撥,而是根據(jù)其履行職能的需要, 在預(yù)算確定的范圍內(nèi), 決定購買何種商品和勞務(wù), 由國庫直接支付。資金支付不通過任何中間環(huán)節(jié), 有利于財政部門掌握資金的去向, 防止預(yù)算資金被截留或挪用。預(yù)算資金支付方式的改變, 可增強(qiáng)預(yù)算的透明度和規(guī)范化, 并能防止腐敗的產(chǎn)生。政府采購是指各級政府及其所屬機(jī)構(gòu)為了開展日常政務(wù)活動或為公眾提供公共服務(wù)的需要,在財政的監(jiān)督下, 以法定的形式、方法和程序, 對貨物、工程或服務(wù)的購買; 政府采購制度不僅包括具體的采購過程, 還包括采購政策、采購程序以及采購管理等。我國目前已初步確立了國庫管理制度的基本框架。
二、政府預(yù)算管理中存在的問題
1.我國的預(yù)算管理體制, 自新中國成立以來經(jīng)歷了—個長期相對穩(wěn)定的階段。從50年代的高度集中型, 到70年代以集中為主、適度下放財權(quán)的類型, 再到80年代的地方分權(quán)為主、放權(quán)讓利的類型。其特點表現(xiàn)為: 在預(yù)算形式上采用單一預(yù)算, 預(yù)算編制原則上貫徹國民經(jīng)濟(jì)綜合平衡原則, 長期沿用基數(shù)法編制預(yù)算, 預(yù)算管理總體上比較粗放, 預(yù)算編制透明度不高。產(chǎn)生這種現(xiàn)象的原因主要是, 由于中央與地方利益分配關(guān)系長期處于不斷變化中, 中央與地方政府的注意力主要集中在彼此利益分割的多重博弈問題上, 缺乏通過優(yōu)化預(yù)算管理內(nèi)部制度約束,降低交易成本, 提高資金使用效益的激勵機(jī)制, 從而導(dǎo)致預(yù)算管理制度變遷長期滯后。經(jīng)過近幾年的改革, 部門預(yù)算編制取得了很大成效, 但也存在許多亟待解決的制度缺陷問題, 需要進(jìn)一步深化改革加以解決。
2.預(yù)算編制制度方面存在的主要問題。由于時間緊、涉及面廣, 部門預(yù)算編制改革方案, 在制度的制訂與方案的設(shè)計方面, 考慮共性因素較多, 較為宏觀, 對各部門實際存在的個體差異考慮得不夠周全, 因此, 在操作執(zhí)行過程中存在諸如行政單位和事業(yè)單位一些特殊的職能無法在預(yù)算中合理反映。如事業(yè)單位中的高等教育支出主要反映的本?？茦I(yè)務(wù)費就無法體現(xiàn)?；局С雠c項目支出的界定缺乏具體標(biāo)準(zhǔn), 部門在編制預(yù)算時不易掌握。有些介于兩者之間的支出不知道如何編制, 遇到這種情況, 由于擔(dān)心漏項, 一些部門兩邊都列, 虛增了項目支出; 有些部門沒有填列, 只通過文字進(jìn)行說明, 導(dǎo)致部門預(yù)算編制工作和預(yù)算審核工作出現(xiàn)困難。同時, 由于行政單位和事業(yè)單位預(yù)算編制改革的進(jìn)程不同, 基本支出管理辦法針對行政部門, 而項目支出管理辦法包括事業(yè)單位的項目預(yù)算在內(nèi), 使部門理解、執(zhí)行文件出現(xiàn)偏差。項目管理辦法需要進(jìn)一步完善, 增強(qiáng)可操作性。規(guī)范的項目審核程序尚未建立起來, 使得項目預(yù)算編制操作過程中遇到很多困難。在項目的審核程序上, 按輕重緩急排序的管理辦法對原來的基數(shù)法形成沖擊, 難以把握審核的尺度, 導(dǎo)致項目審核程序沒有得到執(zhí)行, 加重了項目安排的難度。在項目文本的設(shè)計上, 基本參照基建、工程的項目預(yù)算的編報格式設(shè)計, 項目文本的內(nèi)容填報比較復(fù)雜, 導(dǎo)致中央部門預(yù)算項目庫過于龐大, 可操作性不強(qiáng)。
預(yù)算科目改革與部門預(yù)算改革不配套。部門全部支出按照基本支出、項目支出分別編制, 并允許部門根據(jù)實際情況在目級科目之間自主安排。但在預(yù)算編制過程中, 各部門反映難以在預(yù)算科目與兩類支出之間找到相互對應(yīng)的關(guān)系, 給編制工作帶來一定的難度。與此同時, 行政事業(yè)單位會計準(zhǔn)則和相關(guān)的財務(wù)管理制度沒有進(jìn)行配套改革, 按照部門預(yù)算編制要求, 部門的收入、支出必須按照預(yù)算支出科目的“類、款、項”對應(yīng)編制, 各自平衡。這種編制方法適用于職能、經(jīng)費來源單一的行政單位, 而對功能復(fù)雜、資金來源與用途交叉和多樣化的事業(yè)單位適用性較差。
3.相關(guān)的會計制度、財務(wù)管理制度改革滯后。部門預(yù)算編制改革方案開始實施后, 行政事業(yè)單位的會計制度、財務(wù)管理制度并沒有相應(yīng)調(diào)整, 滯后于部門預(yù)算改革。現(xiàn)行會計制度在會計核算科目的設(shè)置、核算內(nèi)容上, 都存在與部門預(yù)算編報口徑不一致的問題, 既增加了預(yù)算編制的難度,也導(dǎo)致預(yù)算與會計核算不一致。其他一些制度也與預(yù)算編制要求相沖突。預(yù)算編制的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)需要進(jìn)一步夯實。部門預(yù)算編制基礎(chǔ)數(shù)據(jù)的搜集、整理工作還有待加強(qiáng), 如在部門的人員、資產(chǎn)、收入、預(yù)算外資金、主要職責(zé)、重點支出項目等方面缺乏全面、準(zhǔn)確的數(shù)據(jù)。這直接影響了定員定額和項目庫工作的質(zhì)量, 導(dǎo)致部門預(yù)算的編制不能建立在一個扎實的基礎(chǔ)之上。
4.支出預(yù)算存在的問題比較突出, 人員經(jīng)費支出與日常公用經(jīng)費支出比例不合理。各部門、各單位收入結(jié)構(gòu)千差萬別、福利待遇亦參差不齊; 醫(yī)療改革在行政事業(yè)單位推行緩慢, 致使醫(yī)藥費掛賬數(shù)額越積越多, 與企業(yè)形成明顯不對稱; 住房改革已實施多年, 但一些對個人暗補的暖氣費及物業(yè)管理費等仍在單位日常公用經(jīng)費中支出。另外, 一個預(yù)算單位下?lián)碛卸鄠€法人, 又可以開設(shè)多個基本賬戶, 致使一些基層部門變相設(shè)立小金庫, 這與建立國庫管理制度改革中的國庫單一賬戶體系是不協(xié)調(diào)的。
以上這些問題不盡快解決, 就會影響財政體制改革的進(jìn)程。為了適應(yīng)部門預(yù)算改革的需要, 中央部門在調(diào)整內(nèi)部組織結(jié)構(gòu)、重新界定預(yù)算編報職責(zé)等方面做了大量工作, 也取得了一定的成效。但由于內(nèi)部預(yù)算管理運行機(jī)制不一, 各部門在制度的理解、執(zhí)行以及預(yù)算編報質(zhì)量方面還存在較大的差異。編制完整的部門預(yù)算, 無論是基層單位本身還是主管財政部門, 都難以掌握部門支配資金的情況。將一個部門和單位的全部預(yù)算收支都編在一起, 并將資金落實到每一個下屬單位, 落實到每一個具體項目上, 將有利于加強(qiáng)對預(yù)算支出的監(jiān)督管理。今后預(yù)算的編制、執(zhí)行、監(jiān)督三者會逐漸分離, 管編制的不管執(zhí)行、管執(zhí)行的不管編制, 從而形成相互制約。同時, 還將建立和發(fā)展一套監(jiān)督系統(tǒng), 獨立地行使其監(jiān)督職能。預(yù)算權(quán)力的制衡, 有利于預(yù)算效率的提高, 形成覆蓋所有政府收支項目和完整統(tǒng)一的政府預(yù)算。對此, 各部門應(yīng)采取一系列措施, 一是設(shè)置專門機(jī)構(gòu), 從組織上給予保障; 二是要加強(qiáng)人員、資產(chǎn)核實等內(nèi)部基礎(chǔ)性管理工作, 加強(qiáng)項目庫的建設(shè)和管理制度的制訂; 三是根據(jù)部門的職能、工作計劃編制預(yù)算; 四是政府應(yīng)盡快出臺相應(yīng)的配套制度, 以適應(yīng)改革的需要。總之, 公共服務(wù)領(lǐng)域的改革, 會使政府預(yù)算的彈性空間不斷壓縮, 并將財政部門的行為置于公民監(jiān)督之下。
文章來源：中國農(nóng)業(yè)會計
