劉偉
當前我國在經(jīng)濟建設中存在著一些問題, 如推行教育、醫(yī)療等改革出現(xiàn)的諸多矛盾; 有關(guān)部門和人員在資金分配和使用自由裁量權(quán)過大, 并且失去監(jiān)督, 導致大量利用資金支配權(quán)尋租的腐敗行為; 領(lǐng)導用車、政府大樓盲目攀比, 卻又令行不止。這些問題的解決可以從政府財政預算上來考慮。財政預算可以讓我們知道政府通過什么途徑, 采取何種策略來實現(xiàn)政府職能。國家在經(jīng)濟建設中因政府職能的缺失而使某些領(lǐng)域發(fā)生的經(jīng)濟問題導致社會矛盾激化, 與不完善的財政預算有著直接的原因。
一、財政預算的概述
財政預算是政府的基本財政收支計劃, 反映政府的財政收支狀況。財政預算應該遵循公開性、可靠性、完整性、統(tǒng)一性和年度性原則的指導思想來進行。
中央預算由全國人民代表大會批準, 地方各級政府預算有本級人民代表大會審查和批準。一經(jīng)批準就受法律保護, 各級政府必須嚴格按預算執(zhí)行, 未經(jīng)依法批準擅自變更預算, 對負有直接責任的主管人員和其他直接責任人員追究行政責任。因而諸如領(lǐng)導用車、政府大樓的建造必然要在預算中體現(xiàn), 通過預算對其進行約束。
二、我國財政預算存在的問題
在實際中我國財政預算在預算編制和執(zhí)行中存在很多問題, 沒有發(fā)揮其應有的作用。
( 一) 預算編制存在的問題。
1、財政預算報告編制粗糙。我國的財政預算報告沿用幾十年來的老辦法, 只公布幾個收支大類的預決算數(shù)字, 并加以大量的文字說明。這些極為粗糙的預算指標, 對于人大代表和社會公眾, 仍然是外行看不懂, 內(nèi)行也不可能看出問題。從西方發(fā)達國家的成功經(jīng)驗看, 政府預算草案的編制過程,也就是政府各個部門對于自己下一年度活動的安排。預算編制越具體、越詳細, 對該部門的施政能力和計劃能力的要求就越高。據(jù)人大代表反映, 當前中國交由人民代表大會審議的是政府的預算報告, 而不是政府預算的全部收支數(shù)據(jù)指標, 多數(shù)財政預算報告只有一個總數(shù), 沒有具體分配到科、教、文、衛(wèi)等項開支的詳細數(shù)據(jù), 無法去聽證、辯論、審議, 也就無法在十幾天的“兩會”時間里真正看懂理解財政預算報告并進行分組討論和投票表決。
2、財政預算的時間存在問題。在國際上, 政府預算必須在計劃年度開始之前編制, 并經(jīng)議會審議、批準和確立的原則, 已經(jīng)獲得了廣泛的認同與支持。為此, 各級政府在編制部門預算時, 也力圖將提交和確立預算的時間提前到年度開始之前。但是在中國,《預算法》第十條規(guī)定, 預算年度自公歷1 月1 日起, 至12 月31 日止。人大會議通常是在3 月份召開, 大會通過的預算對于已經(jīng)過去的1 月2 月來說成了一紙空文, 而架空它的又正是《預算法》第四十四條: 預算年度開始后, 各級政府預算草案在本級人民代表大會批準前, 本級政府可以先按照上一年同期的預算支出額度安排支出, 這就等于給了各級政府先斬后奏的權(quán)力, 也就是說政府預算要到財政年度的第一季度才能確立。而隨之而來的問題是: 下一年度在財政預算批準前的1 月2 月份所執(zhí)行的預算是本年度人大批準的財政預算方案還是本年度已經(jīng)執(zhí)行的預算方案? 本年度年初的財政支出是從哪里來的?本年度為年初批準的財政支出到哪里去了?
( 二) 預算的執(zhí)行存在的問題。政府年度財政預算報告批準后, 必須嚴格執(zhí)行, 其法律地位不容挑戰(zhàn)。但我國財政預算執(zhí)行工作透明度不高, 導致有關(guān)部門和人員在資金分配和使用自由裁量權(quán)過大, 各級人民代表大會及其常委會對各級政府的財政預算及其執(zhí)行情況, 尚未形成真正意義上的監(jiān)督制約。在缺乏監(jiān)督制約的情況下, 滋生各種不正之風和腐敗行為在所難免。而且預算計劃之外的臨時性追加撥款更難以控制。據(jù)來自《經(jīng)濟要參》2005 年第55 期的報道: 目前全國各級政府統(tǒng)計內(nèi)的預算外收費高達5000 億元, 統(tǒng)計外的預算外收入至少3000 億元, 兩項相加超過8000 億元,而這些絕大部分來源于政府亂收費和亂罰款。實際上, 預算外資金要批準后方能執(zhí)行, 它必須經(jīng)過相同的決策程序, 但可以縮短決策時間, 批準后就成了預算的一部分, 具有相同的法律地位, 也屬于預算內(nèi)的。
三、財政預算存在問題改進的對策
( 一) 改進財政預算決策
財政預算的最佳選擇是直接民主決策即全民公決, 要求財政預算必須公開透明, 只有全民公決才能權(quán)衡各方利益。而我國的政體是人民代表大會制度, 實行的是間接民主決策, 因而決策權(quán)直接由人大代表掌握, 所以應采取:( 1) 對人大代表進行財政知識培訓, 使其知道自己的在做什么,應該怎樣做, 使其所做的決策更加理智;( 2)細化預算, 便于人大代表認知, 提高其信息掌握程度; 便于監(jiān)督; 便于審計;( 3) 改變預算時間, 真正按照先有預算后有支出的原則來進行。
( 二) 加強財政預算監(jiān)督
全民公決是財政預算的最佳選擇, 也即財政預算必須公開透明, 只有全民公決才能權(quán)衡各方利益。我國的財政預算基本上是不公開的, 對外界的介入是排斥的。納稅人不知道錢要花向何處, 也不知道已經(jīng)花在何處, 對財政預算的監(jiān)督又如何進行? 政府應該加強預算監(jiān)督, 鼓勵納稅人監(jiān)督。同時加強審計, 保證審計的公平與公正,對審計結(jié)果公開。
財政預算改革的過程就是民主政治改進的過程, 它是政治改革的最佳選擇, 它不會像國企改革、教育改革、醫(yī)療改革那樣引起公眾的高度關(guān)注,因而阻力很小。但它卻能夠在短時期內(nèi)使國家和公眾獲得實實在在的利益回報, 為我國的經(jīng)濟建設建立一個堅固的基礎(chǔ)。
