文 ／ 徐偉宏
預(yù)算執(zhí)行是部門預(yù)算管理的具體實施環(huán)節(jié)，也是預(yù)算管理的核心環(huán)節(jié)，通過全過程控制，達到財政資金的有效監(jiān)管。自成立會計結(jié)算中心以來，杭州市在部門預(yù)算執(zhí)行方面卓有成效，主要是通過對直接結(jié)報單位的財務(wù)收支進行全方位全過程的監(jiān)督管理，在一定程度上減少了直接結(jié)報單位使用財政性資金的隨意性，超標準、超預(yù)算的支出明顯減少，不合理的財務(wù)支出行為在萌芽狀態(tài)就得到了控制，對預(yù)防腐敗起到了一定的作用。但是，在實際執(zhí)行過程中，受各種歷史、習(xí)慣、社會等因素的影響，也存在著一些問題，需要采取有效措施加以解決。
一、存在問題
1.項目經(jīng)費中列支了公用性支出或與其他項目經(jīng)費混用。
杭州市本級納入結(jié)算中心直接結(jié)報的150余家單位，對安排的項目經(jīng)費，由于沒有具體的使用范圍，用款部門也不明確明細用途，導(dǎo)致項目經(jīng)費中列支了公用性支出或與其他項目經(jīng)費混用。如某部門2007年安排的某專項業(yè)務(wù)費30萬元，在實際結(jié)報時除列支了專項辦案等經(jīng)費外，還列支了招待費、差旅費等公用性支出；某部門在專項業(yè)務(wù)費中甚至列支了扶貧款和向烈士陵園敬獻花圈費用等。
2.費用開支有“彈性”，部門之間有差距。
行政事業(yè)單位工作的“彈性”較大，相應(yīng)地帶來了支出水平的過大彈性。比如開一個會議，多少人參加效益最好，印多少材料既解決問題又做到節(jié)約等尺度的控制自由度較大，主要由部門領(lǐng)導(dǎo)或經(jīng)辦人把握。想辦得“客氣”些，花的錢就多；想辦得“節(jié)儉”些，規(guī)模、標準等就會相應(yīng)控制，人為因素起著主導(dǎo)的作用?！翱蜌狻辈块T與“節(jié)儉”部門的會議費、交通費、差旅費、招待費等開支差距很大。
3.存在部門預(yù)算體制外經(jīng)費，且管理不統(tǒng)一。
部分單位存在未納入部門預(yù)算體制的各級轉(zhuǎn)入專項補助經(jīng)費，如上級撥入的補助經(jīng)費，同級轉(zhuǎn)入的課題費、專項工作經(jīng)費等，實際支出方法不同。主要采取兩種做法：一是收款部門作為其他收入上繳財政專戶儲存管理，通過財政業(yè)務(wù)處室安排其他資金預(yù)算，由用款部門列報經(jīng)費支出；二是暫存于收款部門的往來款，由該部門打書面報告，經(jīng)財政業(yè)務(wù)處室審批同意后，用款單位直接在往來款列報支出。第一種做法符合“收支兩條線”的要求，但辦理手續(xù)較為復(fù)雜；第二種做法操作簡單，但不符合“單位不得將應(yīng)當納入單位收入管理的款項列入往來款項”的財務(wù)規(guī)定。
4.存在支出功能分類和支出經(jīng)濟分類不對應(yīng)現(xiàn)象。
政府收支分類改革后，行政事業(yè)單位的會計科目按照支出經(jīng)濟分類設(shè)置，劃分為基本支出和項目支出兩類；預(yù)算項目（預(yù)算科目）按照支出功能科目分類設(shè)置，劃分為工資福利支出、對個人和家庭補助支出、商品和服務(wù)支出及項目支出四類。會計科目中的基本支出對應(yīng)的是預(yù)算項目中的前三類支出，會計科目中的項目支出對應(yīng)的是預(yù)算項目中的第四類支出，只有在相互對應(yīng)情況下，預(yù)算執(zhí)行才有意義。在實際操作中，由于單位會計人員理解的偏差和操作的失誤，易產(chǎn)生不對應(yīng)現(xiàn)象，如某部門發(fā)生的專項課題費預(yù)算安排在專項，結(jié)報時會計科目誤入基本支出。
5.項目經(jīng)費執(zhí)行進度偏慢。
2007年上半年，納入結(jié)算中心直接結(jié)報的杭州市級單位項目經(jīng)費的執(zhí)行進度為20%(截至3季度末，仍為45%)，原因之一是政府采購支出數(shù)偏小，采購執(zhí)行進度過慢，僅為2%；其他項目經(jīng)費執(zhí)行進度為31%。另一重要原因是用款單位在編制年初預(yù)算時，未對該項目進行詳細安排，僅按粗略的暫估數(shù)申報，年中時未及時制訂合理的用款計劃，導(dǎo)致大量財政資金集中在年終使用，不利于財政資金的合理安排。
二、原因分析
1.預(yù)算編制不夠明細，導(dǎo)致預(yù)算執(zhí)行的隨意性。
2007年各部門分別按照支出功能分類和支出經(jīng)濟分類編制部門預(yù)算，功能科目按照類、款、項設(shè)置，支出經(jīng)濟分類雖然細化到目級，但實際預(yù)算編制時進行了歸類，如車輛維修、燃料、保險等交通費歸入車輛燃修費定額；辦公費、水電費、郵電費歸入公用經(jīng)費定額，培訓(xùn)費、會議費、招待費歸入經(jīng)常性業(yè)務(wù)費定額，預(yù)算并沒有給予充分的細分。尤其是項目經(jīng)費，編制時沒有與年度工作任務(wù)很好地掛起鉤，僅僅是作為?；鶖?shù)、爭經(jīng)費的借口，只有籠統(tǒng)的費用概算，沒有具體的使用范圍，支出缺少依據(jù)，導(dǎo)致預(yù)算執(zhí)行的隨意性。
2.缺少一套完整可行的費用開支定額標準。
一方面，年初預(yù)算中僅安排了車輛燃修費、公用經(jīng)費、經(jīng)常性業(yè)務(wù)費等的總體性定額，對交通費、招待費、差旅費和會議費等沒有具體的規(guī)定，在預(yù)算執(zhí)行審核時缺少一套完整可行的定額標準，難以有效控制。有些用款單位自行制定一些支出標準，如自行設(shè)立的崗位補貼、交通補貼，擅自提高出差補貼標準等。另一方面，部分標準不符合實際，單位執(zhí)行時很難適從，導(dǎo)致單位財務(wù)部門很難控管，比如車輛燃修費，實際超標準支出的部門居多。
3.預(yù)算約束剛性不強，部門預(yù)算不完整。
有些單位的預(yù)算編制不夠嚴肅，科學(xué)性、前瞻性不強，在支出時，又較少考慮預(yù)算，容易突破預(yù)算標準。如部分單位存在接待支出擠正常辦公經(jīng)費、機關(guān)支出擠專項支出的現(xiàn)象，預(yù)算約束性較弱。上級部門轉(zhuǎn)入的專項補助經(jīng)費和同級部門交叉使用的課題費等專項工作經(jīng)費，很多是臨時性的，沒有全部納入部門預(yù)算管理，導(dǎo)致部門預(yù)算執(zhí)行不完整。
4.人員素質(zhì)參差不齊，影響預(yù)算執(zhí)行準確性。
不同行政事業(yè)單位會計人員由于年齡學(xué)歷和學(xué)習(xí)理解財政制度的能力不同，業(yè)務(wù)素質(zhì)差別較大。隨著公共財政體制改革的不斷深化，對預(yù)算執(zhí)行稽核人員的素質(zhì)要求也越來越高，由于宣傳、培訓(xùn)的力度不夠，也是導(dǎo)致單位報賬會計和稽核人員出現(xiàn)理解偏差和操作失誤的重要原因，由此影響了預(yù)算執(zhí)行的準確性。
5.預(yù)算執(zhí)行考評監(jiān)督機制缺失。
現(xiàn)行財政預(yù)算體制由于缺乏有效的考評監(jiān)督機制，預(yù)算執(zhí)行單位只重視年初預(yù)算的編制，不重視預(yù)算的執(zhí)行和反饋，一些單位認為只要向財政要到錢，具體如何使用無關(guān)緊要。按照結(jié)余資金收歸財政國庫，當年預(yù)算當年用完，部分單位上半年預(yù)算省著花，支出進度明顯偏慢，下半年又突擊花錢，既增加了財政資金安排的困難，又發(fā)生了一些無為支出，資金使用存在浪費現(xiàn)象。
三、措施建議
1.細化項目預(yù)算，加強預(yù)算執(zhí)行精確度。
細化項目預(yù)算的編制，建立科學(xué)的項目預(yù)算管理庫。每筆支出項目預(yù)算，不僅要按預(yù)算功能科目分類，而且要根據(jù)單位實際細化到按經(jīng)濟科目分類。項目管理庫內(nèi)的每個預(yù)算項目，細化到具體的使用范圍，均可通過“金財”工程，實時網(wǎng)上共享，使預(yù)算實際執(zhí)行部門和預(yù)算執(zhí)行審核部門有據(jù)可查、有據(jù)可依。
2.明細預(yù)算定額，制定費用標準和管理辦法。
通過認真調(diào)查研究，在廣泛征求各方意見下，經(jīng)地方人大立法，由財政部門制定科學(xué)的費用標準體系和預(yù)算執(zhí)行管理辦法。如明確規(guī)定交通費中的修理費、燃料費及國家規(guī)費等支出標準，制定招待費、會議費、差旅費補貼的開支定額，以及制定政府采購定點餐飲、定點會議管理辦法等。用款單位嚴格據(jù)此標準和辦法執(zhí)行部門預(yù)算，體現(xiàn)預(yù)算執(zhí)行的嚴肅性。
3.強化法制觀念，體現(xiàn)預(yù)算剛性約束。
強化政府部門領(lǐng)導(dǎo)在預(yù)算執(zhí)行中的法制觀念，嚴格按照《預(yù)算法》及其他財政法規(guī)執(zhí)行部門預(yù)算。對未納入部門預(yù)算體制轉(zhuǎn)入的各類專項資金，按照“收支兩條線”的規(guī)定，作為非稅收入（其他收入）上繳財政專戶儲存管理，通過財政業(yè)務(wù)處室按照法定程序調(diào)整預(yù)算，由用款部門列報經(jīng)費支出，體現(xiàn)預(yù)算執(zhí)行的法律剛性。待條件成熟時，將游離于體制外的各類專項資金全部納入部門預(yù)算管理。
4.開展培訓(xùn)宣傳，提升預(yù)算執(zhí)行人員業(yè)務(wù)水平。
部門預(yù)算執(zhí)行人員業(yè)務(wù)水平的高低，直接影響部門預(yù)算執(zhí)行的精確度。近年來，財政體制改革不斷深入，公共財政的要求日益提升，從推行“政府采購制度”、“收支兩條線”到今年的“政府收支分類改革”和“國庫集中支付制度”，都需要各部門會計人員的具體執(zhí)行。因此，要加強對各部門財務(wù)人員開展有針對性的培訓(xùn)，通過多種渠道和形式的宣傳，提升預(yù)算執(zhí)行人員的業(yè)務(wù)素質(zhì)，從而提升部門預(yù)算的執(zhí)行力。
5.建立科學(xué)績效考評制度，為預(yù)算執(zhí)行保駕護航。
通過建立科學(xué)的績效考評制度，全面辯證地對各部門預(yù)算執(zhí)行情況進行有效評估。建立一套科學(xué)完善的績效考核評價指標體系，包括預(yù)算執(zhí)行進度、項目支出效果等指標，以考核各部門制訂的經(jīng)費使用計劃（包括日常經(jīng)費計劃、項目經(jīng)費計劃和政府采購計劃等等）。根據(jù)預(yù)先制訂績效目標，將效益的評價結(jié)果同各部門的考核獎懲制度緊密結(jié)合起來，使科學(xué)的績效考評制度真正得到貫徹，為提高部門預(yù)算執(zhí)行力提供監(jiān)督保障。
6.開發(fā)“金財”工程，建立綜合預(yù)算管理平臺。
自杭州市國庫收付管理信息系統(tǒng)開發(fā)使用以來，軟件已經(jīng)完成升級60余次，不斷滿足了財政體制改革的需要。政府收支分類改革后，會計科目按照支出經(jīng)濟分類設(shè)置，通過軟件對會計科目、預(yù)算科目、預(yù)算項目和資金來源設(shè)置提醒和警示功能，確保支出功能分類科目和支出經(jīng)費分類科目一一對應(yīng)。積極開發(fā)“金財工程”，逐步完善從預(yù)算編制、執(zhí)行、考評、決算一體化軟件，為加強預(yù)算管理提供強大的平臺。
（作者單位：杭州市會計結(jié)算中心）
