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改善部門預(yù)算執(zhí)行狀況的措施建議

文 / 徐偉宏


預(yù)算執(zhí)行是部門預(yù)算管理的具體實施環(huán)節(jié),也是預(yù)算管理的核心環(huán)節(jié),通過全過程控制,達到財政資金的有效監(jiān)管。自成立會計結(jié)算中心以來,杭州市在部門預(yù)算執(zhí)行方面卓有成效,主要是通過對直接結(jié)報單位的財務(wù)收支進行全方位全過程的監(jiān)督管理,在一定程度上減少了直接結(jié)報單位使用財政性資金的隨意性,超標準、超預(yù)算的支出明顯減少,不合理的財務(wù)支出行為在萌芽狀態(tài)就得到了控制,對預(yù)防腐敗起到了一定的作用。但是,在實際執(zhí)行過程中,受各種歷史、習(xí)慣、社會等因素的影響,也存在著一些問題,需要采取有效措施加以解決。
一、存在問題
1.項目經(jīng)費中列支了公用性支出或與其他項目經(jīng)費混用。
杭州市本級納入結(jié)算中心直接結(jié)報的150余家單位,對安排的項目經(jīng)費,由于沒有具體的使用范圍,用款部門也不明確明細用途,導(dǎo)致項目經(jīng)費中列支了公用性支出或與其他項目經(jīng)費混用。如某部門2007年安排的某專項業(yè)務(wù)費30萬元,在實際結(jié)報時除列支了專項辦案等經(jīng)費外,還列支了招待費、差旅費等公用性支出;某部門在專項業(yè)務(wù)費中甚至列支了扶貧款和向烈士陵園敬獻花圈費用等。
2.費用開支有“彈性”,部門之間有差距。
行政事業(yè)單位工作的“彈性”較大,相應(yīng)地帶來了支出水平的過大彈性。比如開一個會議,多少人參加效益最好,印多少材料既解決問題又做到節(jié)約等尺度的控制自由度較大,主要由部門領(lǐng)導(dǎo)或經(jīng)辦人把握。想辦得“客氣”些,花的錢就多;想辦得“節(jié)儉”些,規(guī)模、標準等就會相應(yīng)控制,人為因素起著主導(dǎo)的作用?!翱蜌狻辈块T與“節(jié)儉”部門的會議費、交通費、差旅費、招待費等開支差距很大。
3.存在部門預(yù)算體制外經(jīng)費,且管理不統(tǒng)一。
部分單位存在未納入部門預(yù)算體制的各級轉(zhuǎn)入專項補助經(jīng)費,如上級撥入的補助經(jīng)費,同級轉(zhuǎn)入的課題費、專項工作經(jīng)費等,實際支出方法不同。主要采取兩種做法:一是收款部門作為其他收入上繳財政專戶儲存管理,通過財政業(yè)務(wù)處室安排其他資金預(yù)算,由用款部門列報經(jīng)費支出;二是暫存于收款部門的往來款,由該部門打書面報告,經(jīng)財政業(yè)務(wù)處室審批同意后,用款單位直接在往來款列報支出。第一種做法符合“收支兩條線”的要求,但辦理手續(xù)較為復(fù)雜;第二種做法操作簡單,但不符合“單位不得將應(yīng)當納入單位收入管理的款項列入往來款項”的財務(wù)規(guī)定。
4.存在支出功能分類和支出經(jīng)濟分類不對應(yīng)現(xiàn)象。
政府收支分類改革后,行政事業(yè)單位的會計科目按照支出經(jīng)濟分類設(shè)置,劃分為基本支出和項目支出兩類;預(yù)算項目(預(yù)算科目)按照支出功能科目分類設(shè)置,劃分為工資福利支出、對個人和家庭補助支出、商品和服務(wù)支出及項目支出四類。會計科目中的基本支出對應(yīng)的是預(yù)算項目中的前三類支出,會計科目中的項目支出對應(yīng)的是預(yù)算項目中的第四類支出,只有在相互對應(yīng)情況下,預(yù)算執(zhí)行才有意義。在實際操作中,由于單位會計人員理解的偏差和操作的失誤,易產(chǎn)生不對應(yīng)現(xiàn)象,如某部門發(fā)生的專項課題費預(yù)算安排在專項,結(jié)報時會計科目誤入基本支出。
5.項目經(jīng)費執(zhí)行進度偏慢。
2007年上半年,納入結(jié)算中心直接結(jié)報的杭州市級單位項目經(jīng)費的執(zhí)行進度為20%(截至3季度末,仍為45%),原因之一是政府采購支出數(shù)偏小,采購執(zhí)行進度過慢,僅為2%;其他項目經(jīng)費執(zhí)行進度為31%。另一重要原因是用款單位在編制年初預(yù)算時,未對該項目進行詳細安排,僅按粗略的暫估數(shù)申報,年中時未及時制訂合理的用款計劃,導(dǎo)致大量財政資金集中在年終使用,不利于財政資金的合理安排。

二、原因分析
1.預(yù)算編制不夠明細,導(dǎo)致預(yù)算執(zhí)行的隨意性。
2007年各部門分別按照支出功能分類和支出經(jīng)濟分類編制部門預(yù)算,功能科目按照類、款、項設(shè)置,支出經(jīng)濟分類雖然細化到目級,但實際預(yù)算編制時進行了歸類,如車輛維修、燃料、保險等交通費歸入車輛燃修費定額;辦公費、水電費、郵電費歸入公用經(jīng)費定額,培訓(xùn)費、會議費、招待費歸入經(jīng)常性業(yè)務(wù)費定額,預(yù)算并沒有給予充分的細分。尤其是項目經(jīng)費,編制時沒有與年度工作任務(wù)很好地掛起鉤,僅僅是作為?;鶖?shù)、爭經(jīng)費的借口,只有籠統(tǒng)的費用概算,沒有具體的使用范圍,支出缺少依據(jù),導(dǎo)致預(yù)算執(zhí)行的隨意性。
2.缺少一套完整可行的費用開支定額標準。
一方面,年初預(yù)算中僅安排了車輛燃修費、公用經(jīng)費、經(jīng)常性業(yè)務(wù)費等的總體性定額,對交通費、招待費、差旅費和會議費等沒有具體的規(guī)定,在預(yù)算執(zhí)行審核時缺少一套完整可行的定額標準,難以有效控制。有些用款單位自行制定一些支出標準,如自行設(shè)立的崗位補貼、交通補貼,擅自提高出差補貼標準等。另一方面,部分標準不符合實際,單位執(zhí)行時很難適從,導(dǎo)致單位財務(wù)部門很難控管,比如車輛燃修費,實際超標準支出的部門居多。
3.預(yù)算約束剛性不強,部門預(yù)算不完整。
有些單位的預(yù)算編制不夠嚴肅,科學(xué)性、前瞻性不強,在支出時,又較少考慮預(yù)算,容易突破預(yù)算標準。如部分單位存在接待支出擠正常辦公經(jīng)費、機關(guān)支出擠專項支出的現(xiàn)象,預(yù)算約束性較弱。上級部門轉(zhuǎn)入的專項補助經(jīng)費和同級部門交叉使用的課題費等專項工作經(jīng)費,很多是臨時性的,沒有全部納入部門預(yù)算管理,導(dǎo)致部門預(yù)算執(zhí)行不完整。
4.人員素質(zhì)參差不齊,影響預(yù)算執(zhí)行準確性。
不同行政事業(yè)單位會計人員由于年齡學(xué)歷和學(xué)習(xí)理解財政制度的能力不同,業(yè)務(wù)素質(zhì)差別較大。隨著公共財政體制改革的不斷深化,對預(yù)算執(zhí)行稽核人員的素質(zhì)要求也越來越高,由于宣傳、培訓(xùn)的力度不夠,也是導(dǎo)致單位報賬會計和稽核人員出現(xiàn)理解偏差和操作失誤的重要原因,由此影響了預(yù)算執(zhí)行的準確性。
5.預(yù)算執(zhí)行考評監(jiān)督機制缺失。
現(xiàn)行財政預(yù)算體制由于缺乏有效的考評監(jiān)督機制,預(yù)算執(zhí)行單位只重視年初預(yù)算的編制,不重視預(yù)算的執(zhí)行和反饋,一些單位認為只要向財政要到錢,具體如何使用無關(guān)緊要。按照結(jié)余資金收歸財政國庫,當年預(yù)算當年用完,部分單位上半年預(yù)算省著花,支出進度明顯偏慢,下半年又突擊花錢,既增加了財政資金安排的困難,又發(fā)生了一些無為支出,資金使用存在浪費現(xiàn)象。

三、措施建議
1.細化項目預(yù)算,加強預(yù)算執(zhí)行精確度。
細化項目預(yù)算的編制,建立科學(xué)的項目預(yù)算管理庫。每筆支出項目預(yù)算,不僅要按預(yù)算功能科目分類,而且要根據(jù)單位實際細化到按經(jīng)濟科目分類。項目管理庫內(nèi)的每個預(yù)算項目,細化到具體的使用范圍,均可通過“金財”工程,實時網(wǎng)上共享,使預(yù)算實際執(zhí)行部門和預(yù)算執(zhí)行審核部門有據(jù)可查、有據(jù)可依。
2.明細預(yù)算定額,制定費用標準和管理辦法。
通過認真調(diào)查研究,在廣泛征求各方意見下,經(jīng)地方人大立法,由財政部門制定科學(xué)的費用標準體系和預(yù)算執(zhí)行管理辦法。如明確規(guī)定交通費中的修理費、燃料費及國家規(guī)費等支出標準,制定招待費、會議費、差旅費補貼的開支定額,以及制定政府采購定點餐飲、定點會議管理辦法等。用款單位嚴格據(jù)此標準和辦法執(zhí)行部門預(yù)算,體現(xiàn)預(yù)算執(zhí)行的嚴肅性。
3.強化法制觀念,體現(xiàn)預(yù)算剛性約束。
強化政府部門領(lǐng)導(dǎo)在預(yù)算執(zhí)行中的法制觀念,嚴格按照《預(yù)算法》及其他財政法規(guī)執(zhí)行部門預(yù)算。對未納入部門預(yù)算體制轉(zhuǎn)入的各類專項資金,按照“收支兩條線”的規(guī)定,作為非稅收入(其他收入)上繳財政專戶儲存管理,通過財政業(yè)務(wù)處室按照法定程序調(diào)整預(yù)算,由用款部門列報經(jīng)費支出,體現(xiàn)預(yù)算執(zhí)行的法律剛性。待條件成熟時,將游離于體制外的各類專項資金全部納入部門預(yù)算管理。
4.開展培訓(xùn)宣傳,提升預(yù)算執(zhí)行人員業(yè)務(wù)水平。
部門預(yù)算執(zhí)行人員業(yè)務(wù)水平的高低,直接影響部門預(yù)算執(zhí)行的精確度。近年來,財政體制改革不斷深入,公共財政的要求日益提升,從推行“政府采購制度”、“收支兩條線”到今年的“政府收支分類改革”和“國庫集中支付制度”,都需要各部門會計人員的具體執(zhí)行。因此,要加強對各部門財務(wù)人員開展有針對性的培訓(xùn),通過多種渠道和形式的宣傳,提升預(yù)算執(zhí)行人員的業(yè)務(wù)素質(zhì),從而提升部門預(yù)算的執(zhí)行力。
5.建立科學(xué)績效考評制度,為預(yù)算執(zhí)行保駕護航。
通過建立科學(xué)的績效考評制度,全面辯證地對各部門預(yù)算執(zhí)行情況進行有效評估。建立一套科學(xué)完善的績效考核評價指標體系,包括預(yù)算執(zhí)行進度、項目支出效果等指標,以考核各部門制訂的經(jīng)費使用計劃(包括日常經(jīng)費計劃、項目經(jīng)費計劃和政府采購計劃等等)。根據(jù)預(yù)先制訂績效目標,將效益的評價結(jié)果同各部門的考核獎懲制度緊密結(jié)合起來,使科學(xué)的績效考評制度真正得到貫徹,為提高部門預(yù)算執(zhí)行力提供監(jiān)督保障。
6.開發(fā)“金財”工程,建立綜合預(yù)算管理平臺。
自杭州市國庫收付管理信息系統(tǒng)開發(fā)使用以來,軟件已經(jīng)完成升級60余次,不斷滿足了財政體制改革的需要。政府收支分類改革后,會計科目按照支出經(jīng)濟分類設(shè)置,通過軟件對會計科目、預(yù)算科目、預(yù)算項目和資金來源設(shè)置提醒和警示功能,確保支出功能分類科目和支出經(jīng)費分類科目一一對應(yīng)。積極開發(fā)“金財工程”,逐步完善從預(yù)算編制、執(zhí)行、考評、決算一體化軟件,為加強預(yù)算管理提供強大的平臺。
(作者單位:杭州市會計結(jié)算中心)

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