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 王星軼

—、引言
行政事業(yè)單位作為國(guó)家政策的 直接貫徹和執(zhí)行者，其收入基本來(lái) 源于財(cái)政資金；由于經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)較企 業(yè)簡(jiǎn)單，因此，在內(nèi)控制度建設(shè)上 普遍存在一些問(wèn)題，這些問(wèn)題的存 在，既制約了行政事業(yè)單位的工作 效率和效果，同時(shí)也影響了財(cái)政“節(jié) 流'’任務(wù)的完成和部門(mén)預(yù)算制度的 實(shí)施，影響了會(huì)計(jì)信息的真實(shí)性。 這就迫切需要行政事業(yè)單位引起重 視，并在此基礎(chǔ)上制定適合行政事 業(yè)單位特點(diǎn)和管理模式的內(nèi)部控制 規(guī)范框架。
二、當(dāng)前行政事業(yè)單位內(nèi)部控 制存在的主要問(wèn)題
（―）預(yù)算控制比較薄弱
財(cái)務(wù)預(yù)算是財(cái)務(wù)管理工作的重 要組成部分，財(cái)務(wù)預(yù)算在行政事業(yè) 單位整體運(yùn)行中起著重要的作用， 然而，在行政事業(yè)單位的財(cái)務(wù)管理 中，預(yù)算管理比較松散，往往缺乏 監(jiān)督機(jī)制，執(zhí)行預(yù)算跟蹤反饋也不 及時(shí)。
在預(yù)算編制上，時(shí)間短，過(guò)程 緊，準(zhǔn)備不充分，導(dǎo)致編制質(zhì)量低； 財(cái)會(huì)部門(mén)與其他職能部門(mén)之間缺乏 有效溝通或業(yè)務(wù)部門(mén)不參與其中， 導(dǎo)致預(yù)算編制與預(yù)算執(zhí)行等經(jīng)濟(jì)活 動(dòng)脫節(jié)；預(yù)算項(xiàng)目不全面、不細(xì)致、 編制粗糙，隨意性大，導(dǎo)致預(yù)算約 束不夠。在編制方法上，應(yīng)該遵循 零基原則，但實(shí)際上，大部分采用 的都是基數(shù)法，往往只是在去年的 基礎(chǔ)上改變一點(diǎn)百分比，甚至不變， 制約了財(cái)政對(duì)經(jīng)濟(jì)機(jī)構(gòu)和布局的宏 觀(guān)調(diào)控，嚴(yán)重影響了預(yù)算的準(zhǔn)確性 和科學(xué)性。缺乏預(yù)算考核和監(jiān)督機(jī) 制，單位領(lǐng)導(dǎo)和財(cái)務(wù)人員的考核意 識(shí)不強(qiáng)，沒(méi)有與績(jī)效激勵(lì)掛鉤，預(yù) 算執(zhí)行沒(méi)有約束力，資源利用效率 差。
（二） 費(fèi)用支出缺乏有效控制 目前，行政事業(yè)單位的經(jīng)費(fèi)支
出普遍缺乏嚴(yán)格的支出范圍及開(kāi)支 標(biāo)準(zhǔn)，基本支出與項(xiàng)目支出之間相 互擠占；審批程序不嚴(yán)格，手續(xù)不 齊全，有的只憑領(lǐng)導(dǎo)的"一言'’就 可以隨意入賬，重大支出未經(jīng)領(lǐng)導(dǎo) 班子集體決策；采用虛假或不符合 要求的票據(jù)報(bào)銷(xiāo)，可能導(dǎo)致虛假發(fā) 票套取資金等風(fēng)險(xiǎn)。
（三） 固定資產(chǎn)管理比較薄弱
實(shí)行政府集中采購(gòu)制度以后， 行政事業(yè)單位固定資產(chǎn)的購(gòu)置得到 了有效控制，但對(duì)資產(chǎn)的使用管理 仍缺乏相關(guān)的內(nèi)部控制，重購(gòu)輕管 現(xiàn)象比較普遍。如相當(dāng)部分行政單 位未按規(guī)定建立起定期財(cái)產(chǎn)盤(pán)點(diǎn)制 度，對(duì)于購(gòu)置的固定資產(chǎn)未能及時(shí) 登記入賬，未按規(guī)定登記固定資產(chǎn) 明細(xì)賬和實(shí)物卡片，資產(chǎn)保管責(zé)任 不明確等，極易導(dǎo)致資產(chǎn)賬實(shí)不符 及資產(chǎn)流失，賬外資產(chǎn)也時(shí)有發(fā)生。
（四）財(cái)務(wù)與業(yè)務(wù)管理脫節(jié)
財(cái)務(wù)部門(mén)只起到''核算"、"付 款"作用，對(duì)單位重要事項(xiàng)的決策、 實(shí)施過(guò)程和結(jié)果均不了解，未能對(duì) 業(yè)務(wù)部門(mén)實(shí)施必要的財(cái)務(wù)管理和內(nèi) 部監(jiān)督。如一些行政事業(yè)單位財(cái)務(wù) 部門(mén)對(duì)于房租收入，往往只負(fù)責(zé)對(duì) 收入登賬核算，而對(duì)收入額確定是 否合理、是否按合同及時(shí)收取、是 否做到應(yīng)收盡收等卻未能實(shí)施必要 的財(cái)務(wù)監(jiān)控。
三、行政事業(yè)單位內(nèi)部控制薄 弱的原因
（一）內(nèi)控意識(shí)相對(duì)淡薄，內(nèi) 控體系不完善

良好的內(nèi)控意識(shí)是內(nèi)部控制制 度得以健全和實(shí)施的重要保證。但 從有關(guān)情況看，一些單位（部門(mén)） 領(lǐng)導(dǎo)對(duì)內(nèi)部控制制度重要性的認(rèn)識(shí) 還不夠到位，內(nèi)控意識(shí)淡薄。重事 業(yè)發(fā)展、輕內(nèi)部管理，甚至缺乏對(duì) 內(nèi)部控制知識(shí)的基本了解。有的認(rèn) 為，現(xiàn)在財(cái)務(wù)方面反正有會(huì)計(jì)核算 中心把關(guān)，單位內(nèi)部控制不再那么 重要了；有的則把內(nèi)部控制看成僅 是財(cái)務(wù)部門(mén)的事；行政事業(yè)單位長(zhǎng) 期實(shí)行的"一支筆"制度流于形式。
（二） 內(nèi)控體系不完善
很多行政事業(yè)單位的內(nèi)部控制 制度不完善，監(jiān)督機(jī)制不健全。這 就容易造成相關(guān)的管理較差，只在 部門(mén)內(nèi)部開(kāi)展內(nèi)控管理而沒(méi)有上升 到單位層面進(jìn)行總體布局，內(nèi)控工 作混亂，且內(nèi)部控制的建設(shè)方法也 比較單一，比如，各種形式的整改 往往是行政事業(yè)單位內(nèi)控建設(shè)中的 第一選擇，這種后知后覺(jué)式的內(nèi)控 建設(shè)嘗試雖然具有一定效果，但對(duì) 內(nèi)控體系的建設(shè)提升的貢獻(xiàn)力極為 有限。目前，行政事業(yè)單位內(nèi)部少 有建立規(guī)范的內(nèi)部監(jiān)督機(jī)構(gòu)；已建 立內(nèi)控監(jiān)督機(jī)構(gòu)的單位因監(jiān)督人員 與被監(jiān)督部門(mén)是平級(jí)關(guān)系，遇到問(wèn) 題往往大事化小、小事化了，不能 很好地履行監(jiān)督職責(zé)，導(dǎo)致監(jiān)管工 作流于形式。
（三） 行政化管理色彩相對(duì)濃 重
行政事業(yè)單位本身的性質(zhì)會(huì)致 使內(nèi)部管理上帶有很強(qiáng)的行政化色 彩，這不僅不利于很多現(xiàn)代管理理 論在行政事業(yè)單位中的應(yīng)用，也會(huì) 制約到內(nèi)部控制建設(shè)相關(guān)工作的開(kāi) 展。雖然內(nèi)部控制建設(shè)是從管理層 面進(jìn)行的一種優(yōu)化和調(diào)整，但各職 能部門(mén)與員工是否能夠較好的參與 其中，整體管理的大環(huán)境是否良好 必然會(huì)對(duì)內(nèi)部控制建設(shè)活動(dòng)開(kāi)展產(chǎn) 生影響。一直以來(lái)，人浮于事等現(xiàn) 象在行政事業(yè)單位中便時(shí)常出現(xiàn)， 行政化管理色彩引發(fā)的各種不當(dāng)現(xiàn) 象也影響到了內(nèi)控活動(dòng)的進(jìn)行。
（四）部分單位財(cái)務(wù)管理人員 業(yè)務(wù)素質(zhì)不高
財(cái)務(wù)管理人員業(yè)務(wù)素質(zhì)不高， 不能很好適應(yīng)內(nèi)部控制工作之需 要。人是一切工作成敗的關(guān)鍵因素， 內(nèi)部控制工作也同樣，內(nèi)控制度的 制訂和貫徹落實(shí)都離不開(kāi)人，尤其 需要有較高素質(zhì)的專(zhuān)業(yè)人員；但現(xiàn) 階段，由于行政事業(yè)單位會(huì)計(jì)核算 較為簡(jiǎn)單，財(cái)務(wù)管理的地位未能有 效體現(xiàn)，因此對(duì)會(huì)計(jì)業(yè)務(wù)素質(zhì)要求 不如企業(yè)那么高。
四、完善行政事業(yè)單位內(nèi)部控 制的舉措
（―）預(yù)算業(yè)務(wù)的加強(qiáng)
1. 充分安排預(yù)算編制時(shí)間，調(diào) 動(dòng)全員參與積極性，充分考慮本單 位和部門(mén)的實(shí)際情況。預(yù)算編制要 與部門(mén)發(fā)展規(guī)劃相結(jié)合，使預(yù)算的 短期行為轉(zhuǎn)變?yōu)殚L(zhǎng)期行為。為此， ―方面要把預(yù)算的編制與單位的發(fā) 展規(guī)劃緊密結(jié)合起來(lái)，確保兩者相 輔相成，互為基礎(chǔ)；另一方面，要 在預(yù)算編制前，認(rèn)真細(xì)致的開(kāi)展調(diào) 研，確保預(yù)算編制有的放矢。
2. 加強(qiáng)預(yù)算執(zhí)行的監(jiān)督檢查 以及績(jī)效評(píng)價(jià)。建立健全預(yù)算資金 的跟蹤回訪(fǎng)制度、責(zé)任追究制度以 為博蚓曇37 及預(yù)算項(xiàng)目的變更、取消、追加和 調(diào)整審批制度，實(shí)現(xiàn)對(duì)預(yù)算資金運(yùn) 行和管理的全方位、全過(guò)程監(jiān)督， 用機(jī)制和制度保證預(yù)算資金安全有 效使用。單位應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)預(yù)算績(jī)效管 理，建立’‘預(yù)算編制有目標(biāo)、預(yù)算 執(zhí)行有監(jiān)控、預(yù)算完成有評(píng)價(jià)、評(píng) 價(jià)結(jié)果有反饋、反饋結(jié)果有應(yīng)用" 的全過(guò)程預(yù)算績(jī)效管理機(jī)制，是加 強(qiáng)預(yù)算管理，提高資金使用效益的 重要制度保障。
（二） 增強(qiáng)內(nèi)控意識(shí)
強(qiáng)化單位負(fù)責(zé)人的會(huì)計(jì)與內(nèi) 控責(zé)任單位負(fù)責(zé)人在單位內(nèi)部控制 體系中居于主導(dǎo)地位。只有這樣， 才能使單位由上而下共同執(zhí)行內(nèi)控 要求，從而推動(dòng)內(nèi)控的健康發(fā)展。 單位負(fù)責(zé)人應(yīng)當(dāng)對(duì)本單位內(nèi)部控制 建設(shè)采取積極支持的態(tài)度，并直接 參與內(nèi)部控制建設(shè)過(guò)程，提供必要 的人力、物力支持，保證內(nèi)部控制 建設(shè)的有效開(kāi)展和有效實(shí)施。單位 負(fù)責(zé)人要正確樹(shù)立起"一把手工 程""第一責(zé)任主體"的主觀(guān)意識(shí)， 和單位的一些主要領(lǐng)導(dǎo)要強(qiáng)化對(duì)內(nèi) 部控制內(nèi)容的培訓(xùn)學(xué)習(xí)，同時(shí)，在 單位內(nèi)部推行經(jīng)濟(jì)責(zé)任制，將責(zé)任 風(fēng)險(xiǎn)直接與決策層掛鉤，各盡其職， 相互協(xié)調(diào)，相互制約，全面提高對(duì) 單位內(nèi)部控制制度建設(shè)重要性的認(rèn) 識(shí)，培養(yǎng)良好的內(nèi)部意識(shí)和內(nèi)部控 制環(huán)境。
（三） 增強(qiáng)會(huì)計(jì)基礎(chǔ)工作，強(qiáng) 化會(huì)計(jì)系統(tǒng)的控制作用
會(huì)計(jì)基礎(chǔ)工作薄弱嚴(yán)重制約了 行政事業(yè)單位的內(nèi)部控制制度建設(shè) 和部門(mén)預(yù)算的實(shí)施效果。因此，要 提升行政事業(yè)單位內(nèi)部控制水平，
為財(cái)政"節(jié)流'’奠定堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)， 還必須重視改進(jìn)行政事業(yè)單位的會(huì) 計(jì)基礎(chǔ)工作，強(qiáng)化會(huì)計(jì)系統(tǒng)的控制 作用。強(qiáng)化會(huì)計(jì)工作基礎(chǔ)，需要財(cái) 政機(jī)關(guān)加強(qiáng)對(duì)行政事業(yè)單位會(huì)計(jì)人 員的會(huì)計(jì)基礎(chǔ)工作規(guī)范的培訓(xùn)教 育，并在此基礎(chǔ)上建立對(duì)行政事業(yè) 單位的會(huì)計(jì)基礎(chǔ)工作的全面檢查制 度，并建立相應(yīng)的獎(jiǎng)懲制度。
（四）健全單位內(nèi)部控制制度 體系，規(guī)范單位內(nèi)控行為
行政事業(yè)單位財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)工作 和內(nèi)部控制工作的效果，需要有一 套科學(xué)合理的制度體系來(lái)支持和保 證。單位應(yīng)當(dāng)單獨(dú)設(shè)置內(nèi)部控制職 能部門(mén)或者確定內(nèi)部控制牽頭部 門(mén)，負(fù)責(zé)組織協(xié)調(diào)內(nèi)部控制工作。 建立決策、執(zhí)行、監(jiān)督相互分離的 機(jī)制。既要服從本單位"三定'’規(guī) 定的要求，在現(xiàn)有編制內(nèi)按照內(nèi)控 的要求設(shè)計(jì)工作機(jī)制，又要從經(jīng)濟(jì) 活動(dòng)的特點(diǎn)出發(fā)，建立聯(lián)合工作機(jī) 制。建立健全內(nèi)控關(guān)鍵崗位責(zé)任制， 明確崗位職責(zé)與分工，確保不相容 崗位相互分離、相互制約和相互監(jiān) 督。還可以實(shí)行關(guān)鍵崗位工作人員 的輪崗制度，明確輪崗周期。還要 把好人員入口關(guān)，將職業(yè)道德修養(yǎng) 和專(zhuān)業(yè)勝任能力作為選拔和任用員 工的重要標(biāo)準(zhǔn)，確保為內(nèi)部控制關(guān) 鍵崗位配備的工作人員具備與其工 作崗位相適應(yīng)的資格和能力。同時(shí), 還應(yīng)當(dāng)切實(shí)加強(qiáng)員工業(yè)務(wù)培訓(xùn)和職 業(yè)道德教育，不斷提升員工的素質(zhì)。
行政事業(yè)單位內(nèi)部控制工作是 一項(xiàng)復(fù)雜的系統(tǒng)工程，任重而道遠(yuǎn)， 需要我們耐心、細(xì)心的去調(diào)整它， 依托于財(cái)政部近年來(lái)發(fā)布了一系列 關(guān)于行政事業(yè)單位內(nèi)部控制的法律 規(guī)范，需要單位的所有部門(mén)以及國(guó) 家相關(guān)部門(mén)聯(lián)合合作，共同為內(nèi)部 控制出謀劃策，優(yōu)化內(nèi)部控制環(huán)境, 提高內(nèi)部控制意識(shí)，完善內(nèi)部控制 制度等，不斷提高行政事業(yè)單位的 內(nèi)部控制水準(zhǔn)，提高行政事業(yè)單位 的風(fēng)險(xiǎn)防控追責(zé)，將科學(xué)的治理體 制在全行業(yè)、全領(lǐng)域進(jìn)行全方位覆 蓋，促進(jìn)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的 進(jìn)一步完善。
作者單位天津廣播電視臺(tái)