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  衡陽市自然資源和規(guī)劃局土地儲備中心 肖文順

引 言

近年來為完善土地規(guī)劃管理體系，陸續(xù)出臺各類土地政策，土地儲備資金工作備受重視。在當(dāng)前土地儲備相關(guān)研究中，主要集中在前期管理及決策方面，土地儲備資金管理風(fēng)險的研究相對較少，因此本次研究具有一定創(chuàng)新性，可為土地儲備資金管理工作提供一定指導(dǎo)，合理規(guī)避風(fēng)險，加強(qiáng)風(fēng)險管控，使土地儲備資金管理工作更為高效。

一、土地儲備資金管理風(fēng)險

（一）資金來源風(fēng)險

土地儲備資金主要用于土地前期開發(fā)、征收，具有投資規(guī)模大且周轉(zhuǎn)期長的特點(diǎn)，易發(fā)生風(fēng)險問題，土地儲備機(jī)構(gòu)為保障儲備活動穩(wěn)定進(jìn)行，需持有一定資金規(guī)模，做好資金管理工作，但現(xiàn)階段大部分土地儲備機(jī)構(gòu)資金來源單一，導(dǎo)致土地儲備資金鏈存在斷裂風(fēng)險。土地儲備資金來源經(jīng)歷了多個階段，由最初的商業(yè)銀行貸款轉(zhuǎn)變?yōu)榘l(fā)行土地儲備專項(xiàng)債券，部分省市因防范債務(wù)風(fēng)險等原因取消了發(fā)行土地儲備專項(xiàng)債券，僅依靠土地儲備財政資金進(jìn)行土地回收與收購。而土地儲備相關(guān)財政資金不足，導(dǎo)致土地儲備資金投入不足，運(yùn)轉(zhuǎn)不暢，同樣可引發(fā)資金來源風(fēng)險。

（二）外部環(huán)境風(fēng)險

土地市場發(fā)展呈現(xiàn)周期性波動，而該周期性波動受政策、市場、資金流等多種因素影響，難以對土地市場進(jìn)行預(yù)測，雖可借助土地儲備資金進(jìn)行調(diào)控，穩(wěn)定土地市場，但不利于機(jī)構(gòu)內(nèi)部穩(wěn)定發(fā)展，因此若遭遇土地市場低迷情況等，易產(chǎn)生資金管理風(fēng)險。在現(xiàn)行制度指導(dǎo)下，土地儲備資金管理采用收支兩條線模式，若土地市場景氣，在土地出讓時所產(chǎn)生的資金收益大部分納入財政，若土地市場低迷，將出現(xiàn)土地流拍等問題，使資金無法回籠，繼而產(chǎn)生風(fēng)險問題，降低土地儲備資金利用率。

（三）資金使用風(fēng)險

土地儲備資金用途固定，在管理期間應(yīng)做好資金使用管控工作，在土地儲備資金管理期間，若存在收支管理漏洞，易出現(xiàn)違規(guī)報賬、開支現(xiàn)象，造成資產(chǎn)流失，此外違規(guī)撥付資金，挪用或套現(xiàn)資金等違規(guī)違法行為，同樣可造成的資金使用風(fēng)險。財政部、國土資源部2018年印發(fā)關(guān)于的《土地儲備資金財務(wù)管理辦法》的通知（財綜〔2018〕8號）中明確了土地儲備資金使用范圍，其中包括收購回收土地、拆遷征地補(bǔ)償、前期土地開發(fā)、其他費(fèi)用（土地登記、地籍調(diào)查、地價評估等），在實(shí)際應(yīng)用期間，土地儲備機(jī)構(gòu)預(yù)算執(zhí)行不到位，常出現(xiàn)高價補(bǔ)償、土地開發(fā)超支等問題，導(dǎo)致資金利用率不足，繼而產(chǎn)生風(fēng)險。

（四）土地收儲風(fēng)險

土地儲備資金在土地收購、回收期間，因徇私舞弊等違規(guī)行為收購?fù)恋貙⒃斐深~外資金消耗，提升土地收購、回收成本，導(dǎo)致資金利用率下降，不利于土地儲備機(jī)構(gòu)形成穩(wěn)定的資金鏈閉環(huán)。除此之外，在土地儲備資金使用期間，常受到各類原因?qū)е聼o法客觀公正的收購?fù)恋?，造成國有資產(chǎn)流失，繼而產(chǎn)生土地儲備資金使用風(fēng)險。土地收儲工作關(guān)乎國家土地規(guī)劃及城市建設(shè)，土地儲備機(jī)構(gòu)在實(shí)際運(yùn)行期間，可能出現(xiàn)收儲成本高于土地價值及土地出讓收入的情況，導(dǎo)致收不抵支。例如：土地拆遷成本高，但為促進(jìn)城市整體建設(shè)，或補(bǔ)充城市功能，而出現(xiàn)高價收購的情況。

（五）土地出讓風(fēng)險

土地出讓為土地儲備機(jī)構(gòu)資金回籠的主要方式，為維持內(nèi)部資金鏈，需加強(qiáng)對土地出讓過程的管控，但在實(shí)際資金管理期間，受到不合理調(diào)控影響，易出現(xiàn)土地出讓定價不合理、低價出讓土地的現(xiàn)象，不僅造成資金回籠不足，還產(chǎn)生國有資產(chǎn)流失問題。除此之外，在土地出讓期間，未按“公開、公平、公正”的原則出讓土地，導(dǎo)致土地出讓價格不合理，阻礙土地出讓流程的正常運(yùn)行，繼而產(chǎn)生風(fēng)險問題。

（六）其他風(fēng)險

除上述主要風(fēng)險問題外，還存在政府采購風(fēng)險，即采購成本超支，造成資金的不合理運(yùn)用，同時房地產(chǎn)、金融等相關(guān)行業(yè)的變動同樣可對土地儲備造成干擾。除此之外，在2020年1月1日正式實(shí)施新《土地管理法》，要求城市建設(shè)開發(fā)征用的土地必須為成片開發(fā)建設(shè)的土地，土地儲備經(jīng)營必須實(shí)行片區(qū)開發(fā)，在此背景下，導(dǎo)致土地儲備資金壓力增大。

二、降低土地儲備資金管理風(fēng)險的建議措施

（一）拓寬融資渠道

拓寬與創(chuàng)新土地儲備資金是規(guī)避資金來源風(fēng)險的主要對策。第一，迎合市場化變革，通過發(fā)行信托、保險、債券、PPP投資等措施合理引進(jìn)社會資本，在社會融資效果作用下確保土地儲備資金的科學(xué)管理，在引進(jìn)社會資本時，土地儲備機(jī)構(gòu)應(yīng)結(jié)合外部市場環(huán)境及內(nèi)部情況制定符合自身發(fā)展的引進(jìn)策略，在實(shí)踐探索中主要優(yōu)化對社會資本的管理。第二，爭取公積金管理中心、社保機(jī)構(gòu)等單位的支持，該類機(jī)構(gòu)存在閑置資金，可采用一定方式獲得閑置資金支持，而土地儲備資金具有穩(wěn)定性、安全性的特征，由政府擔(dān)保，通過此方式拓展土地儲備資金融資渠道，并提高具有閑置資金的機(jī)構(gòu)的收益，實(shí)現(xiàn)雙贏。第三，土地儲備機(jī)構(gòu)作為代政府儲備機(jī)構(gòu)，引進(jìn)社會資本時應(yīng)簽訂投資協(xié)議，明確投資回報率，并采用熟地出讓方式提高土地價值，在建設(shè)基礎(chǔ)設(shè)施時，采用工程招標(biāo)的方式規(guī)劃基礎(chǔ)設(shè)施，將片區(qū)周邊土地質(zhì)押給社會投資單位，按照收支兩條線的原則約定土地出讓收入入庫后，再支付社會投資單位的投資及回報，以此實(shí)現(xiàn)社會資本引入，緩解土地儲備財政資金壓力。

（二）加強(qiáng)資金管控

在土地儲備機(jī)構(gòu)內(nèi)部營造嚴(yán)謹(jǐn)規(guī)范的內(nèi)控環(huán)境，從人員配置、組織架構(gòu)等方面進(jìn)行調(diào)整，完善財務(wù)制度，預(yù)防資金使用風(fēng)險。例如：嚴(yán)格落實(shí)不相容崗位分離制度，定期換崗與輪崗，避免違規(guī)報賬、收支等行為。此外，應(yīng)針對土地儲備資金加強(qiáng)審計，以年度為單位對土地儲備資金做出規(guī)劃，制定符合當(dāng)?shù)匕l(fā)展情況土地儲備資金使用預(yù)算，預(yù)估資金收支，在此期間加強(qiáng)對資金使用過程加以監(jiān)督控制，控制土地儲備資金預(yù)算執(zhí)行過程，于土地儲備項(xiàng)目結(jié)束后組織審計工作，對資金收支進(jìn)行審查，檢查相關(guān)憑證，計算預(yù)算執(zhí)行率，通過審計檢查工作提高土地儲備資金安全性。

（三）防范土地收儲風(fēng)險

做好土地收儲相關(guān)法律法規(guī)培訓(xùn)工作，按《土地管理法》、《土地儲備管理辦法》、進(jìn)行土地收購與回收，為避免土地收購價虛高問題，可委托具有資質(zhì)的第三方機(jī)構(gòu)進(jìn)行價格評估，經(jīng)財政、自然資源部門核準(zhǔn)后方可執(zhí)行土地收儲行為。土地儲備機(jī)構(gòu)為事業(yè)單位，但其在運(yùn)行期間需表現(xiàn)出市場化特點(diǎn)，以此適應(yīng)房地產(chǎn)、金融等相關(guān)行業(yè)的波動，在土地收儲期間，需適當(dāng)減少政府干預(yù)，以城市規(guī)劃為主導(dǎo)，而為避免土地收不抵支的風(fēng)險，應(yīng)保障地塊規(guī)劃科學(xué)合理，確保土地功能規(guī)劃具有可行性，使土地儲備機(jī)構(gòu)順應(yīng)市場規(guī)律而穩(wěn)定發(fā)展。

（四）防范土地出讓風(fēng)險

首先，組織管理人員學(xué)習(xí)土地出讓相關(guān)法律法規(guī)，增強(qiáng)內(nèi)部員工對法律法規(guī)的敬畏心理，并于制度中明確崗位職責(zé)與標(biāo)準(zhǔn)；其次，出讓土地需評估地價，綜合考量評估地價、基準(zhǔn)地價、成本地價，制定科學(xué)合理的出讓價格，該價格不可低于基準(zhǔn)地價的70%；最后，土地出讓不得設(shè)置排他性條件，由土地儲備機(jī)構(gòu)制定出讓方案，經(jīng)由土地儲委會等類似土地出讓決策機(jī)構(gòu)組織會議，集體研究決定，土地出讓方案經(jīng)審定通過后方可公開出讓。在出讓管理期間，可選用多種出讓模式，第一，由土地儲備財政資金投資建設(shè)基礎(chǔ)設(shè)施，將生地轉(zhuǎn)化為熟地，增加土地價值，確保收入；第二，將未建設(shè)完全的基礎(chǔ)設(shè)施與土地捆綁出讓，即半熟地出讓模式，由社會資本完成土地后續(xù)建設(shè)開發(fā)；第三，引進(jìn)社會資本建設(shè)基礎(chǔ)設(shè)施，完成后給予社會資本回報，按熟地將土地出讓，以此可保障土地出讓價格，規(guī)避出讓風(fēng)險。

（五）建立預(yù)警機(jī)制

依托于土地儲備機(jī)構(gòu)現(xiàn)有結(jié)構(gòu)框架建立風(fēng)險預(yù)警崗位，該崗位主要用以監(jiān)測外部市場變化，關(guān)注宏觀環(huán)境，根據(jù)市場及政策走向制定風(fēng)險預(yù)防措施，以此低于外部環(huán)境風(fēng)險。立足于土地儲備機(jī)構(gòu)實(shí)際情況，對以往土地儲備資金風(fēng)險進(jìn)行歸納整理，分析風(fēng)險誘發(fā)因素，以此為依據(jù)制定常見風(fēng)險應(yīng)對策略，避免土地儲備資金歷史風(fēng)險重現(xiàn)。除此之外，對土地回收、土地出讓、生地轉(zhuǎn)化熟地等重要環(huán)節(jié)進(jìn)行監(jiān)督，檢查是否存在風(fēng)險隱患，并預(yù)估工作效果，在此基礎(chǔ)上做好風(fēng)險應(yīng)急管理，降低風(fēng)險問題的不利影響。

結(jié)束語

綜上所述，土地儲備資金管理涉及不同風(fēng)險類型，如資金來源風(fēng)險、高額貸款風(fēng)險、外部環(huán)境風(fēng)險等，給土地儲備工作造成阻礙，為促進(jìn)土地儲備資金管理穩(wěn)定發(fā)展，消除潛在隱患，需針對現(xiàn)有風(fēng)險問題做出管控，采用PPP投資、信托、基礎(chǔ)設(shè)施招標(biāo)的方式規(guī)范化引進(jìn)社會資本，加強(qiáng)資金管控，明確資金收支，規(guī)范資金使用過程，按市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展形勢加強(qiáng)對資金收儲的管控，杜絕收不抵支的問題，以土地儲備機(jī)構(gòu)自身資金情況為基礎(chǔ)選擇土地出讓方式，此外加強(qiáng)律法學(xué)習(xí)，構(gòu)建風(fēng)險預(yù)警機(jī)制，全面降低風(fēng)險出現(xiàn)概率。