浙江財稅與會計2001.7
有效激活地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展原動力的理財新機(jī)制
——淺談對“兩保兩掛”財政政策的認(rèn)識
吳雪樺
財政是經(jīng)濟(jì)的“總龍頭”，一個好的財政體制，就等于給區(qū)域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展提供了一個有力的“助推器”。浙江省從1995年開始，對經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)縣市實(shí)行“兩保兩掛”財政政策。從去年開始，省財政廳對我市實(shí)行“兩保兩掛”政策。一年來無論是對促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展，還是對增強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)班子和干部隊伍的凝聚力，都有非常明顯的效果。實(shí)踐證明，“兩保兩掛”這一財政政策貫徹了以人為本和“效率優(yōu)先、兼顧公平”的發(fā)展現(xiàn)，寓公平于發(fā)展之中，寄約束手激勵之中，符合社會主義市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展要求。
一、“兩保兩掛”政策體現(xiàn)了“發(fā)展是硬道理”的觀點(diǎn)，為地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供了體制動力。所謂“兩保兩掛”，就是在保證消化赤字任務(wù)和當(dāng)年財政收支平衡的前提下，省財政的補(bǔ)助和獎勵與地方財政收入的增長掛鉤，即地方財政收入每增長1％，省對縣市補(bǔ)助增長0．5％；同時，按照地方財政收入增長約對額給予10％的技改補(bǔ)助和5％的獎勵資金。顯而易見，這是一頂著眼于發(fā)展、著眼于增量的財政政策。只有地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展了，省對縣市的補(bǔ)助才能增長；地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度越快，補(bǔ)助增長就越快，得到的實(shí)惠就越多。同時，它把激勵與約束兩大功能有機(jī)結(jié)合了起來，補(bǔ)助和獎勵的前提是“兩?！?，這也從另一側(cè)面促使各縣市致力于發(fā)展經(jīng)濟(jì)、開源節(jié)流、做大“蛋糕”。因而，“兩保兩掛”政策不僅激發(fā)了經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)縣市艱苦創(chuàng)業(yè)的內(nèi)在動力，而且為其逐步邁入可持續(xù)發(fā)展的良性軌道提供了有力財力支撐，是鄧小平關(guān)于“發(fā)展是硬道理”思想在財政工作中的具體運(yùn)用和深化。
1994年一1999年我們江山市地方財政收入年均增長只有8％，與實(shí)行“兩保兩掛”財政政策的縣市平均水平相比差136個百分點(diǎn)。2000年，地方財政收入比上年增長26．4％，增幅已接近其他實(shí)行“兩保兩掛”財政政策的縣市，國內(nèi)生產(chǎn)總值比上年增長9．5％，經(jīng)濟(jì)發(fā)展呈現(xiàn)出了近年來少有的好勢頭。這其中固然有宏觀經(jīng)濟(jì)運(yùn)行走強(qiáng)等諸多因素的綜合作用，但實(shí)行“兩保兩掛”政策無疑也是一個十分重要的動力。更重要的是，實(shí)行“兩保兩掛”，為推進(jìn)我市經(jīng)濟(jì)的長遠(yuǎn)發(fā)展提供了體制保障。我們通過綜合分析測算，有了這一財政政策，只要宏觀經(jīng)濟(jì)環(huán)境不出現(xiàn)大的逆轉(zhuǎn)，三年后，我市的財政有可能實(shí)現(xiàn)由“吃飯型”財政向“發(fā)展型”財政過渡，進(jìn)而步入良性循環(huán)的軌道。
二、“墊腳平衡原理”是嶄新的理財機(jī)制，有效發(fā)揮了財政“四兩撥千斤”的功能。一條凳子有四只腳，如果其中一只腳短了一截，要想使之實(shí)現(xiàn)平衡可以有兩種辦法，或者將其他三只腳各鋸掉一截，或者將短了的腳墊上一截，但采用不同方法所付出的代價和得到的效果卻是不盡相同的。這一現(xiàn)象，反映到經(jīng)濟(jì)管理上，就是如何處理好效率與公平問題，如何推進(jìn)地區(qū)間協(xié)調(diào)發(fā)展問題，采取不同的思維方式、不同的手段，也會有不同的結(jié)果。在過去的計劃經(jīng)濟(jì)時期，更多采用的是“鋸腳”的辦法，通過“平調(diào)”的手段實(shí)現(xiàn)公平、平衡，這樣做，以犧牲社會效率為代價，其結(jié)果往往是保護(hù)落后。在市場經(jīng)濟(jì)條件下，市場機(jī)制在資源配置中起基礎(chǔ)性作用，不能用剝奪財富的手段實(shí)現(xiàn)公平，而應(yīng)該更多地采用“墊腳”的辦法，以效益為手段來實(shí)現(xiàn)公平目標(biāo)?！皟杀蓲臁必斦呔褪恰皦|腳平衡原理”的生動運(yùn)用，它通過加大對欠發(fā)達(dá)縣市“墊腳”力度，增強(qiáng)欠發(fā)達(dá)縣市經(jīng)濟(jì)發(fā)展的內(nèi)在動力和發(fā)展后勁，逐步縮小與發(fā)達(dá)地區(qū)的差距，與此同時，對經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)縣市也給了“上臺階”的積極財政政策，“墊腳”而不“鋸腳”，為他們快馬加鞭提供動力，以實(shí)現(xiàn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)的全面、協(xié)調(diào)發(fā)展?！皟杀蓲臁闭?，體現(xiàn)了先有效率、后有公平的原則，通過財政“四兩撥千斤”的功能，使有限的“墊腳”資金帶來了數(shù)倍、數(shù)十倍乃至數(shù)百倍的效益，這一嶄新的理財機(jī)制，為我們在社會主義市場經(jīng)濟(jì)條件下更好地運(yùn)用財政等經(jīng)濟(jì)杠桿，最大限度地帶動社會財富的增長提供了成功經(jīng)驗(yàn)。如我市在工業(yè)技改方面靈活運(yùn)用了“四兩撥千斤”的理財機(jī)制，取得了明顯成效。去年，我市財政預(yù)算安排和向上爭取到工業(yè)技改貼息資金共約500萬元，加上減免返還土地出讓金和行政事業(yè)性收費(fèi)等約1000萬元，合計共投入1500萬元政府性資金用于支持企業(yè)技術(shù)改造，政策上對各類所有制的經(jīng)濟(jì)主體一視同仁，有效激發(fā)了企業(yè)主體的技術(shù)改造積極性，共拉動工業(yè)技改投資5．1億元，工業(yè)技改對我市去年工業(yè)經(jīng)濟(jì)增量的貢獻(xiàn)率達(dá)到了60％以上。今年，我們繼續(xù)按照這一思路開展工作，工業(yè)技改勢頭更旺，列入重點(diǎn)管理的23項新開工技改項目計劃總投資就達(dá)到69億元。
三、“兩保兩掛”政策是財政轉(zhuǎn)移支付的重大創(chuàng)新，對公共財政框架的建立具有積極的促進(jìn)作用。未實(shí)行“兩保兩掛”財政政策前，省財政對欠發(fā)達(dá)地區(qū)的轉(zhuǎn)移支付，大多偏重于就事論事地幫助解決一些具體困難，沒有從體制上很好解決縣市自身內(nèi)在的發(fā)展動力問題，在這種情況下，從我們縣市的角度看，有時也確實(shí)存在埋頭苦干不如“跑一跑、叫一叫”的效果來得更直接的現(xiàn)象，因而也造成一定的依賴思想?！皟杀蓲臁边@一創(chuàng)新之舉，從機(jī)制上保證了財政對欠發(fā)達(dá)地區(qū)的轉(zhuǎn)移支付由“輸血型”向“造血型”的轉(zhuǎn)變。作為縣市領(lǐng)導(dǎo)，感到“兩保兩掛”財政政策既是動力也是壓力，關(guān)鍵還要看自身的發(fā)展；如果因自身努力不夠而沒能得到應(yīng)有的實(shí)惠，上對不起各級領(lǐng)導(dǎo)，下對不起當(dāng)?shù)匕傩?。因而，縣市自身加快發(fā)展的愿望會更加強(qiáng)烈，發(fā)展的潛能也就得到更充分挖掘。我市在鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政管理中延伸了這一做法，也取得了明顯成效。從1998年開始，我們對鄉(xiāng)鎮(zhèn)實(shí)施“二獎一補(bǔ)”的辦法，加大了對鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政轉(zhuǎn)移支付的力度，即對當(dāng)年收支平衡的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，按財政結(jié)算款15％給予獎勵；對山區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)消化1997年末財政赤字的，按已消化赤字額10％給予獎勵，同時市財政按照己消化赤字額的50％給予補(bǔ)助，三年間市對鄉(xiāng)鎮(zhèn)實(shí)現(xiàn)轉(zhuǎn)移支付1600多萬元，全市90％左右鄉(xiāng)鎮(zhèn)已連續(xù)3年實(shí)現(xiàn)收支平衡，財政赤字得到有效的控制。
同時，“兩保兩掛”財政政策有利于促進(jìn)建立公共財政。建立公共財政框架是財政管理體制改革的目標(biāo)，但作為我們相對欠發(fā)達(dá)地區(qū)，在目前保障政府機(jī)構(gòu)正常運(yùn)轉(zhuǎn)的財力尚十分緊張的情況之下，要建立公共財政困難比較多?！皟杀蓲臁必斦?，建立了科學(xué)的補(bǔ)助機(jī)制，通過體制對地方轉(zhuǎn)移支付，對增強(qiáng)欠發(fā)達(dá)地區(qū)地方財力具有積極促進(jìn)作用，從而使地方間基本公共服務(wù)的相對均等成為可能。同時，要實(shí)現(xiàn)“兩?！?，取得“兩保兩掛”財政政策的效果，作為我們縣市政府領(lǐng)導(dǎo)，除努力抓好增加財政收入外，勢必會投入更多的精力在規(guī)范理財機(jī)制、優(yōu)化支出結(jié)構(gòu)上做文章，更加自覺主動地推進(jìn)零基預(yù)算、部門預(yù)算、單一國庫制度、政府采購等一系列預(yù)算管理改革，強(qiáng)化預(yù)算監(jiān)督和宏觀調(diào)控，促使財力向公共領(lǐng)域轉(zhuǎn)移，提高政府資金效益的最大化，以確保財政收支平衡。
四、“兩保兩掛”政策讓復(fù)雜問題得以簡單化，促進(jìn)了社會效率的提高和政府行政成本的下降。在過去，由于缺乏規(guī)范的運(yùn)作制度，上下之間的信息是不對稱的，財政補(bǔ)助上或多或少存在著“會哭的孩子多吃奶”的現(xiàn)象。作為縣市領(lǐng)導(dǎo)，特別是相對落后地區(qū)的領(lǐng)導(dǎo)，基于本地區(qū)老百姓利益的考慮和維持地方財政正常運(yùn)轉(zhuǎn)的現(xiàn)實(shí)需要，不得不騰出較多的精力去“跑部進(jìn)廳”反映困難、請求補(bǔ)助，上級財政部門的領(lǐng)導(dǎo)為此也不得不疲于應(yīng)付，上上下下都造成了較大的社會資源的浪費(fèi)。實(shí)行“兩保兩掛”以后，一切就變得非常簡單明了。體制本身已經(jīng)明明白白地告知你該怎么干、取得怎樣的成績就能得到多少補(bǔ)助。作為縣市的領(lǐng)導(dǎo)，必須對本地區(qū)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行狀況有個清醒把握，對可能得到的補(bǔ)助基本做到心中有數(shù)，無需再三天兩頭往上頭跑，因而就更加有條件集中精力、立足自身實(shí)際把工作重點(diǎn)放在發(fā)展經(jīng)濟(jì)上。這種權(quán)力制度化的結(jié)果，也較好地防止了“去跑會叫”多補(bǔ)助，“不跑不叫”少補(bǔ)助現(xiàn)象的產(chǎn)生，克服了地方政府“等、靠、要”的思想。
五、“兩保兩掛”政策貫徹了以人為本的理念，有利于人的潛能發(fā)揮和凝聚人心。人是生產(chǎn)力中最活躍的因素，人的主觀能動性發(fā)揮越好，管理成效就越大，反之亦然。社會生活中的人，兼具自然屬性和社會屬性，過去的一些制度設(shè)計中，往往忽視了人的自然屬性，片面強(qiáng)調(diào)精神激勵，這是不夠的。而“兩保兩掛”財政政策則全面體現(xiàn)了以人為本的思想，強(qiáng)調(diào)人的社會屬性和自然屬性的共同作用，尊重人的本能需求，注重自然屬性在財政管理工作中所發(fā)揮的作用。這一制度設(shè)計，一方面，對縣市領(lǐng)導(dǎo)班子、財稅部門實(shí)行獎勵，進(jìn)行適當(dāng)?shù)睦骝?qū)動：另一方面，讓一個地區(qū)的各級干部乃至普通老百姓都結(jié)成了利益共同體，財政不再單單是財政部門的事，而是全體社會成員的利益之所在；同時，也為領(lǐng)導(dǎo)干部實(shí)現(xiàn)“為官一任、致富一方”的人生抱負(fù)提供了政策支持。因此，“兩保兩掛”政策，使全局利益與局部利益整體結(jié)合起來，有利于領(lǐng)導(dǎo)干部凝聚人心，上下形成共識，充分挖掘人的主觀能動性，集中精力發(fā)展經(jīng)濟(jì)。
（本文作者系江山市市長）
