會計研究2001.11
英法等國非營利農業(yè)組織財務管理的主要做法及啟示
楊秋林 張國華 王小林
(中國農業(yè)大學經濟管理學院 100094)
一、英國、瑞典非營利農業(yè)組織財務管理
英國、瑞典的非營利農業(yè)組織主要有兩種類型,一種類型是由國家財政供應的,如瑞典農業(yè)部的代理機構;另一種類型是市場化運作的,如英國農技推廣咨詢服務中心。其中財政供應的非營利組織承擔實現(xiàn)政府職能的公益事業(yè),在財務管理上與政府部門相同。英國、瑞典兩國農業(yè)部門在經費管理上,主要采取三種形式:預算管理、項目管理和代理管理。
1 嚴密的預算管理
英國、瑞典的預算管理程序和我國相似,主要包括預算編制、預算執(zhí)行和決算等。兩國都采取“重預算輕決算”的預算管理方式,因而在編制預算、執(zhí)行預算方面比我國更嚴密,主要有如下幾個特點:
(1)零基預算。不同于我國編制預算參考上年度基數(shù)的做法,而是根據(jù)本年度的實際需要編制。
(2)項目預算。英國和瑞典都按項目編制預算。一般都是由國會提出各行業(yè)發(fā)展前景、發(fā)展策略和發(fā)展目標,然后由政府各部門提出實現(xiàn)這一目標的具體項目任務。簡單地說,國會要求各部門完成的任務就是編制預算的內容。進入90年代以來,英國農業(yè)部已逐步把基礎性、戰(zhàn)略性研究、食品安全、農業(yè)環(huán)境、農業(yè)可持續(xù)發(fā)展和動植物保護等作為本部門的重點項目;瑞典農業(yè)部也把環(huán)保和園藝作為本部門的主要任務,這些項目也就成為這一時期兩國農業(yè)部編制預算的主要內容。
(3)部門預算。各部門分別編制預算,每年11月報國會表決審批。
(4)滾動預算。每年都要滾動編制今后三年的預算。
(5)法定預算。農業(yè)部的預算先經部常務秘書審閱,再經部長審定。國家預算需經國家最高權力機關———國會審議批準。已批準的預算作為法定預算,必須嚴格執(zhí)行,不得隨意增加項目或調整項目支出等。
2 科學的項目管理
英國和瑞典農業(yè)部對所有的經費都實行項目管理。即通過項目承擔單位,將資金落實到項目上并完成項目。在英國,農業(yè)部將項目分為競爭性項目和非競爭性項目,由各非營利組織提出項目申請或進行項目競爭。對于競爭性項目,農業(yè)部確定項目內容后,通過代理機構向社會進行項目招標。各單位對競爭性項目投標時,所申請的項目經費一般包括項目直接費用、項目管理費(一般為直接費用的30%)和必要的項目收益(一般為直接費用的15%),管理費和收益一般用來支付單位管理人員的工資和其他公用支出。然后,代理機構組織有關專家形成一個或多個評審委員會,對項目進行評審,通過后才能進入項目實施階段。對于非競爭性項目也須進行評審,然后由政府指定單位實施。在項目管理上,兩國也有一些共同的做法,如根據(jù)項目時間長短分別設立短期項目、長期項目和滾動項目。兩國在項目經費上都要求各單位不允許超支,更不允許挪用,如有結余,由出資者決定結余的用途。
3 規(guī)范的代理管理
代理管理是西方普遍采用的一種項目管理方式,英國和瑞典也都對項目實行代理管理。在英國,先由農業(yè)部與代理機構簽訂合同,代理機構負責組織招標、評審。代理機構是自收自支的非營利組織,有自己的業(yè)務和財務目標。在瑞典,代理機構專門代政府部門管理項目和經費,簽訂合同,監(jiān)督、檢查項目等,實際承擔了政府職能,相應的機構所需經費也由財政供應。
英國、瑞典兩國市場化運作的非營利組織在改革過程中,經歷了從申請項目到競爭項目,從依靠政府到面向市場,從事業(yè)性到企業(yè)性、競爭性的三個根本性的轉變。
1 從申請項目到競爭項目的轉變。80年代以來,英國對非營利組織進行了私有化、市場化改革,政府與市場之間關系逐步得到重新界定。農業(yè)部根據(jù)本部門的重點工作,提出項目要求,希望用最少的錢取得最好的成果,競爭機制順理成章地引入到項目經費安排上。原來完全由政府安排的項目,現(xiàn)在必須通過競爭取得。如英國的紐卡斯爾大學,1997年至1998年度全學?？偸杖?. 56億英鎊,其中5800萬英鎊是經英格蘭資金委員會的評審競爭得到的,占總收入的37%。申請政府項目須嚴格按政府規(guī)定的管理制度辦理。
2 從依靠政府到面向市場的轉變。過去,英國、瑞典的非營利組織的經費主要是從政府取得,經費管理的重點也是政府資金;改革后,市場化運作的非營利組織的主要資金來源和經費管理重點是為社會服務取得的收入。如英國農技推廣咨詢服務中心,是一家以科研為基礎,面向廣大農場主的技術咨詢服務機構,其分支機構遍布整個英倫三島,1997年實現(xiàn)了私有化。改革前的1982年,其收入的80%來自于政府的項目資助,到1992年政府項目資金的比例下降到50%,1997年這一比例已下降到40%。同時還在提高服務質量上下功夫,服務內容以市場為導向,緊跟農民的需要。相比之下,目前我國的事業(yè)單位“等、靠、要”思想仍很嚴重,對進入市場缺乏主動性、積極性,缺乏應變能力,而且在職能上大多具有較強的行政特性,這些無疑將成為事業(yè)單位改革的難點。
3 從事業(yè)性到企業(yè)性的轉變。改革前,非營利組織的經費核算主要是政府安排的項目資金的收付核算。改革后,不管是從政府競爭到的項目還是從市場取得的收入,都必須加強成本核算,以較少的投入,獲得較多的收益。目前非營利組織的成本核算貫穿于事業(yè)、開展業(yè)務活動和其他活動的全過程,完全按企業(yè)管理模式管理。
二、法國非營利農業(yè)組織的經費管理
法國的農業(yè)預算支出來自歐盟和法國的財政預算。支出內容包括:用于農業(yè)生產方面的補貼;優(yōu)質農產品(食品)補貼;為賽馬活動提供的補貼;林業(yè)補貼;鄉(xiāng)村規(guī)劃補貼;調研、技術教育、培訓、推廣方面的補貼;農業(yè)、漁業(yè)部行政經費;農業(yè)人口福利及社會救濟支出。
法國非營利農業(yè)組織包括農業(yè)行政管理部門和國立農業(yè)非營利組織,分為5大體系。各體系經費來源分別如下:
1 政府管理監(jiān)督體系,包括農業(yè)部和行業(yè)管理局
農業(yè)部的主要職能是制定農業(yè)政策、規(guī)劃、管理、監(jiān)督、協(xié)調。如:農業(yè)結構政策,支持農產品價格政策,農業(yè)生產指導政策,農業(yè)社會政策,農業(yè)教育與科研政策等。農業(yè)部自身的行政經費大約68億法郎,預算支出的三分之一(23億法郎)用于人員工資,三分之二(45億法郎)用于教育科研及公用經費開支。行業(yè)管理局主要有全國糧食行業(yè)管理局,全國奶及奶制品行業(yè)管理局,全國葡萄酒行業(yè)管理局,全國肉、畜牧、家禽行業(yè)管理局等。行業(yè)管理局是根據(jù)1982年10月6日通過的法律成立的公法機構,經費由國家預算供給。其主要職能是通過管理國家和歐盟的補貼和貸款來發(fā)展農業(yè)生產,協(xié)調專業(yè)農業(yè)協(xié)會組織間的行為標準,保證市場運轉,實現(xiàn)歐盟和法國的農業(yè)政策。
2 農業(yè)科研技術教育培訓體系
(1)農業(yè)發(fā)展署。其核心組織是全國農業(yè)發(fā)展協(xié)會,它是政府與各行業(yè)組織協(xié)商農業(yè)政策的場所。行業(yè)組織負責技術經濟顧問工作以及應用研究、在職培訓、信息咨詢等;政府負責監(jiān)督基礎性研究、大中學教學、植保、畜牧獸醫(yī)、動物衛(wèi)生、質量檢查;協(xié)會有自己的經費來源,總額約為40億法郎。包括來自農業(yè)的產品稅(約占其來源的20%)、對無建筑物的土地征收的稅(約占15%)、農戶分攤額(約占5%)、農戶支付的服務費(約占25%)、農業(yè)合作組織的分擔額(約占15%)、國家農業(yè)預算支出(約占20%)。
(2)信息中心。該中心是國家直屬公共機構,其職能主要是為農民及企業(yè)提供信息服務。其經費來源:30年前全部由國家提供,由于信息服務成功,有了不少的服務收入,現(xiàn)在國家財政只提供40%,其余60%靠自籌創(chuàng)收解決,主要收入來源包括:①信息咨詢費:包括向農戶、企業(yè)提供的信息,因特網(wǎng)上收費,每月出口情況簡報收費等;②可行性研究收費;③接受社會的贊助、捐助等。
(3)農業(yè)高校。法國有32所農業(yè)高校。其中公立高校25所,私立高校7所。公立高校的經費全部納入財政預算,學生也不用交學費;私立大學則不同,私立農業(yè)大學預算的50%由農業(yè)部提供,50%是學生的學費。企業(yè)交的國家職工教育稅由企業(yè)同政府簽訂財政合同,直接交給學校,除此之外還有農業(yè)部按項目撥給的經費。
3 農業(yè)行業(yè)自我管理體系
在法國,各類專業(yè)農業(yè)行會、協(xié)會已存在很久。政府部門向各專業(yè)行會派有聯(lián)絡員,負責將農民的意愿及時反饋給政府。但這類組織是獨立的,國家不直接管理,只是以政策引導。這類組織對上代表農民同政府對話,直接影響國家農業(yè)政策的制定,使出臺的農業(yè)政策趨同民意。對下提供各種服務,使其深受農戶的信賴。在法國這類組織主要有:小麥及其他糧食生產者總會、玉米生產者總會、甜菜種植者總會、全國奶制品行業(yè)中心等。其資金來源主要是:(1)稅收返還;(2) 自營收入;(3)研究推廣經費;(4)收取的會費;(5)地區(qū)、地方財政支持的項目經費;(6)農業(yè)保險與風險基金中專門用于農產品出口的補貼。
4 農業(yè)生產合作服務體系
法國的合作社按照不同的人員組成,分為各種生產者合作社,如農業(yè)合作社、漁業(yè)合作社等。所有這些合作社的經濟活動的總和構成了全社會的合作經濟。農業(yè)合作社的資金來源主要是:(1)農戶集資;(2)留存收益,即結余形成的公積金;(3)國家補貼;(4)地區(qū)(地方)補貼;(5)稅前風險預留;(6)農業(yè)信貸銀行的貼息貸款。
5 農產品和食品加工體系
法國食品加工企業(yè)共有4227個,按產品分為:肉類加工企業(yè)、魚類加工企業(yè)、水果加工企業(yè)、奶制品加工企業(yè)、谷物加工企業(yè)等。1996年食品加工企業(yè)營業(yè)額7570億法郎,出口額1530億法郎。農業(yè)部對農產品及食品加工體系的管理主要是制定標準和監(jiān)督等。由國家農產品食品標簽證明委員會或國家資源監(jiān)督院進行檢驗后,符合歐盟及國內標準生產的優(yōu)質、環(huán)保、生態(tài)產品,由農業(yè)部給予補貼,1996年此項補貼為7 282億法郎。
三、對我國農業(yè)事業(yè)單位財務管理改革的啟示
這些國家非營利農業(yè)組織的財務管理做法、市場化及項目管理等方面有值得我國借鑒的地方。歸納起來有以下幾點:
1 根據(jù)農業(yè)事業(yè)單位的職能定位改革其財務管理
在發(fā)達的資本主義國家,社會分工明確,政府的事情政府辦,企業(yè)的事情企業(yè)辦。英國農業(yè)部主要是抓基礎性、戰(zhàn)略性、管理性工作,如監(jiān)督、監(jiān)理、監(jiān)察、執(zhí)法、動植物保護、種子和新品種管理、資源保護、環(huán)境保護、漁政管理、農藥、獸藥管理、農業(yè)規(guī)劃、統(tǒng)計、信息管理和發(fā)布、農業(yè)政策研究等。而一些應用型的技術研究、推廣和成果轉化,一般是由非營利組織和企業(yè)承擔的,政府給予一定的項目支持。在我國,上述這些工作大部分是由農機鑒定總站、經管總站、農藥檢定所、海區(qū)漁政局等20多家事業(yè)單位承擔的,而這些單位大部分是既承擔政府性工作或公益型事業(yè),又承擔非公益型事業(yè)。我國應嚴格劃分行政部門、事業(yè)單位及一般企業(yè)的職能,以此來定位事業(yè)單位財務管理的職能,并推進事業(yè)單位財務管理的改革。事業(yè)單位應既不承擔國家行政管理職能,也不介入盈利性事業(yè),而是承擔公益型或半公益型事業(yè)。在推進農業(yè)事業(yè)單位改革的同時,必須保證財政對那些基礎性、公益性事業(yè)的投入。國家預算對農業(yè)事業(yè)的投資主體不能變,對于公益型事業(yè),國家財政應該逐步加大支持力度;對于目前已能市場化運作的非公益型事業(yè),國家財政可以逐步退出;對于將來可以進入市場但目前受體制影響必須仍由國家支持的事業(yè),國家財政也應在較長時間內保證其正常發(fā)展所需資金。
2 對事業(yè)經費實行項目管理
英國對非營利組織進行改革,不是定年限、定比例,而是根據(jù)國家宏觀調控的需要,通過設立或取消項目來體現(xiàn)。政府根據(jù)宏觀政策需要確定重點事業(yè)項目,公布相關信息,并發(fā)布意向性投資指南。各單位根據(jù)政府的意向,提出項目,報請政府選定。對于不再準備投資的項目,政府也會提前發(fā)布信息。這種國家引導立項的方式,給了各單位立項的主動權,同時也有利于政府發(fā)揮宏觀調控作用。我國在事業(yè)單位經費管理上,可采取日常經費與項目經費相結合的方式。對于事業(yè)單位的經常性事務開支,撥給日常經費;其他經費則實行項目管理,通過競爭中標的項目獲得經費。目前我國事業(yè)單位在爭取經費時,比較關心的是人員經費和公用經費,項目意識以及項目成本核算意識不強。所以在事業(yè)單位財務改革中,增強項目意識,加強項目管理,很有必要。
3 實行基金會計核算模式
基金會計核算模式以基金為基礎,按照基金種類分別進行核算與報告,其優(yōu)點在于能夠保障資金來源、使業(yè)務順利進行,并且便于財務監(jiān)督。在我國的預算會計及企業(yè)會計中也有基金概念,如一些專項基金及專用基金。將國外基金會計中的基金與我國的基金相比,我國的基金側重于一種資金來源或準備;而基金會計中的基金不僅是一種資金來源或準備,而且還有該項基金單獨的運用(資產)、收入、支出或費用的內容和標準等。在基金會計核算模式上借鑒國外經驗,有利于更有針對性地實現(xiàn)具有特定目的的公益事業(yè),提高資金使用效率。
4 穩(wěn)步推進農業(yè)事業(yè)單位的市場化改革
這幾個國家對非營利組織都進行了有選擇的市場化改革,一是為了減輕財政的負擔;二是鼓勵競爭,保持經濟的活力;三是政府調整投資方向,逐步退出競爭性行業(yè)。我國應在定位現(xiàn)有農業(yè)事業(yè)單位職能的基礎上,把那些經營性的并具有盈利能力的事業(yè)單位逐步市場化。因為在國家財政比較緊張的情況下,如果仍由國家包辦所有的事業(yè),不僅辦不了,也辦不好。但在市場化的過程中,我國和外國在諸如國有化程度、市場化程度、社會化程度等方面存在很大差距,應根據(jù)具體情況穩(wěn)步推進。另外農業(yè)比較效益低下,農業(yè)事業(yè)單位基礎弱、范圍廣、類型多樣、情況復雜,這決定了農業(yè)事業(yè)單位的市場化過程應當是一個長期的、循序漸進的過程。
