【摘要】本文緊密結(jié)合山西省高速公路建設(shè)債務(wù)的現(xiàn)狀、問題和特點進(jìn)行分析，提出了對高速公路債務(wù)加強(qiáng)科學(xué)管理，以提高綜合效益、加快高速公路建設(shè)發(fā)展的整體思路。
經(jīng)過十多年的艱苦奮斗和曲折發(fā)展，山西省高速公路建設(shè)終于跨入全國先進(jìn)行列，這樣的發(fā)展速度和成就與各類債務(wù)的支撐和保障是密不可分的。
一、山西省高速公路建設(shè)債務(wù)的基本狀況
（一）高速公路建設(shè)債務(wù)的發(fā)展
與山西省高速公路建設(shè)發(fā)展過程相適應(yīng)，其債務(wù)的發(fā)展可劃分為三個階段：
1.債務(wù)形成階段
太舊高速公路共需資金30億元，在工程進(jìn)退維谷的關(guān)鍵時刻，山西全省人民在短短一個多月時間里，捐資達(dá)2.3億多元，國家開發(fā)銀行、建設(shè)銀行和交通部也給予總計14.28億元的支持，解決了主線總投資28.5億元的來源問題，大大緩解了建設(shè)資金緊張的矛盾。這一階段的債務(wù)特征主要是個人與國家相結(jié)合的內(nèi)債。
2.債務(wù)迅速擴(kuò)大階段
2003年底，山西省已建成并投入經(jīng)營的高速公路共計17條，總里程1212公里，批準(zhǔn)概算投資298.57億元。但截至2004年底實際到位總數(shù)為162.09億元，尚有14.52億元資金沒有落實。這個階段的債務(wù)特征可以概括為“規(guī)模迅速擴(kuò)大與部分資金難以到位”。
3.債務(wù)規(guī)模提升階段
山西省在2020年之前要建設(shè)高速公路4051公里，所需資金為：待建2704公里1013億元，在建約850億元，其中550億元約65％需要靠債務(wù)資金來完成。這個階段的債務(wù)特征很可能是“規(guī)模急劇膨脹與管理亟需提高”。
?。ǘ└咚俟方ㄔO(shè)債務(wù)總量構(gòu)成
山西省高速公路債務(wù)總量及其構(gòu)成是十多年來高速公路建設(shè)、政府投資與各類借貸形成的綜合結(jié)果。其現(xiàn)狀如何？山西省高速公路建設(shè)債務(wù)總量可以概括為“規(guī)模較大、層次集中、項目眾多、效益不一”。所謂“規(guī)模較大、層次集中”是指高速公路建設(shè)形成的債務(wù)到2005年已高達(dá)215.1億元，占山西全省政府債務(wù)余額574.8億元的37.42％。從級次來看，高速公路債務(wù)主要集中在省級層次的政府或交通主管部門，其他層次或主體的債務(wù)很少。所謂“項目眾多、效益不一”則是指山西全省數(shù)以億計的債務(wù)分布于16條高速公路和相關(guān)的企事業(yè)等單位，其債務(wù)的管理與運營的效益是不同的。山西省215.1億元債務(wù)的構(gòu)成分析如下：
1.不同時期形成不同的債務(wù)
根據(jù)債務(wù)的時態(tài)，山西省到2004年底的高速公路建設(shè)債務(wù)可分為三種類型：（１）已建成并參加運營的有17條高速公路，總里程1212公里，批準(zhǔn)概算為298.57億元。其中：國家投資為29.66億元，占9.9％；地方政府投資78.52億元，占26.3％；銀行貸款153.15億元，占51.3％；其他37.24億元，占12.5％。（２）在建的高速公路（含2004年已建成的2條）有10條，總里程為767公里，批準(zhǔn)概算283.81億元。其中：國家投資28.36億元，占10％；銀行貸款148.1億元，占52.2％；地方政府投資39.30億元，占13.8％。（３）準(zhǔn)備待建的高速公路24條，總里程2704公里，還需資金約1013億元。
2.不同主體形成不同的債務(wù)
山西省高速公路的債務(wù)主體主要有兩類，一類是各級政府或交通主管部門，這類債務(wù)146.6億元，占債務(wù)總額的68.15％；另一類是企業(yè)，這類債務(wù)68.49億元，占債務(wù)總額的31.85％。
3.不同路段形成不同的債務(wù)
目前，山西全省通車運營的高速公路共計17條，其中無債務(wù)的高速公路只有1條，即太原東山高速公路。太原東山高速公路從1996年通車至2003年底，車輛通行費收入平均年增長率為14.8％，2004年車輛通行費收入為6625萬元，收支余額達(dá)到4100萬元，這對主線里程只有24公里的路程來說其盈余是非常顯著的。而其他16條都是有債務(wù)的，截至2003年底，債務(wù)總額190.4億元。其中省廳統(tǒng)貸121.91億元，占64％；企業(yè)自貸68.49億元，占36％。
4.不同項目形成不同的債務(wù)
在山西省高速公路債務(wù)中，不同的建設(shè)項目形成了不同的債務(wù)。（１）還債期限不同，有的是短期的，例如太祁路等項目只有1－2年；有的是長期的，例如祁臨路亞行貸款項目就有24年。（２）債務(wù)規(guī)模不同，有的規(guī)模大，例如大新路項目就從國家開發(fā)銀行貸款16.5億元；有的規(guī)模小，京大路借貸農(nóng)業(yè)銀行云崗支行項目只有300萬元。（３）債權(quán)主體不同，有的是外債，如祁臨路項目從亞行貸款12.49億元；其余大部分是內(nèi)債。（４）收費能力的區(qū)別，有的收費能力高，太舊高速公路為山西全省第一，年收費額7.75億元；有的收費能力低，如呂梁、祁臨、新原、晉城、長邯、大新和運城等。
?。ㄈ└咚俟穫鶆?wù)的功能作用
高速公路債務(wù)的積極作用在于：能夠集中社會閑散資金，彌補(bǔ)高速公路投資不足部分，促進(jìn)高速公路的建設(shè)，進(jìn)而提高其拉動經(jīng)濟(jì)發(fā)展的乘數(shù)效應(yīng)。例如，大運高速公路投資對山西省GDP的平均貢獻(xiàn)率為5.21％，平均每年拉動經(jīng)濟(jì)增長0.43個百分點（張保華：大運高速公路對山西經(jīng)濟(jì)的影響，《2004年：山西經(jīng)濟(jì)社會形勢分析與預(yù)測》P188）。如果計算目前17條高速公路以至未來4000公里公路網(wǎng)絡(luò)的貢獻(xiàn)和效應(yīng)，數(shù)字將會更大，其中債務(wù)的主要功勞顯而易見。但是，大家也不能因此而忽視其問題與不足。在當(dāng)前，這些問題和不足可以主要概括為以下幾個方面：1.債務(wù)結(jié)構(gòu)不很合理，各類銀行債務(wù)占的比例過大，容易累積風(fēng)險。2.大部分高速公路建設(shè)債務(wù)市場化程度低，缺乏外商直接投資和民營資本的大量介入。3.有的投資項目效率很低，尤其是個別建設(shè)項目缺少科學(xué)論證和周密規(guī)劃，造成高速公路建成即虧損的結(jié)果，既無法按時償債，又使財政背上負(fù)擔(dān)。4.有些債務(wù)約束軟化，損害了政府信用形象。政府信用是社會信用的基石，有的路段債務(wù)延期、拖欠會嚴(yán)重?fù)p害政府的公信力，還會產(chǎn)生嚴(yán)重扭曲的市場信號，動搖投資者的信心，給后續(xù)的高速公路投資項目籌資、經(jīng)營造成困難和問題。5.高速公路建設(shè)債務(wù)風(fēng)險不大，但它與其他政府債務(wù)、財政赤字和銀行不良貸款混在一起就應(yīng)該引起注意，尤其是基層大量的或有債務(wù)累積了比較大的金融風(fēng)險，而這些風(fēng)險累積最終又變成財政風(fēng)險時，高速公路的債務(wù)風(fēng)險就會驟然增大，進(jìn)而影響社會經(jīng)濟(jì)的健康發(fā)展，甚至導(dǎo)致社會動蕩。
二、高速公路債務(wù)現(xiàn)狀的基本判斷
要對山西省高速公路的債務(wù)現(xiàn)狀做出比較全面、合理的判斷，就應(yīng)該在以下三個層次上對比相關(guān)的數(shù)據(jù)指標(biāo)進(jìn)行分析綜合。第一個層次是投融資體制等方面的指標(biāo)，概括反映山西省高速公路債務(wù)環(huán)境條件的狀況；第二個層次是財政收支的指標(biāo)，間接反映山西省高速公路債務(wù)安全與償還的能力和水平；第三個層次是債務(wù)自身的指標(biāo)，具體反映山西省高速公路債務(wù)的屬性。
?。ㄒ唬┩度谫Y體制改革初見成效，高速公路債務(wù)作用凸顯
1.高速公路建設(shè)效益顯著，但需要注意債務(wù)問題
高速公路的發(fā)展日新月異，這離不開各類債務(wù)的支撐與保障?？梢哉f，高速公路顯著的運輸經(jīng)濟(jì)效益和社會效益也是335億債務(wù)積極作用的重要體現(xiàn)。隨著國民經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，山西省還將建設(shè)“人字骨架、9橫9環(huán)”的縱貫?zāi)媳薄⒊袞|啟西、覆蓋山西全省、通達(dá)四鄰的高速公路網(wǎng)絡(luò)體系，共計還需要1000多億元的資金，其中絕大部分是債務(wù)資金。因此，應(yīng)該注意債務(wù)規(guī)模擴(kuò)大誘發(fā)的種種問題。
2.投融資體制初步形成多元化格局，但結(jié)構(gòu)不盡合理
經(jīng)過二十多年的改革開放，山西省高速公路建設(shè)的投融資體制逐步形成了“國家投資、地方籌資、社會融資、利用外資”的多渠道、多形式新型投融資體制。但這一體制的資金來源結(jié)構(gòu)不盡合理，特別是缺乏外資和民營資金的直接投入，缺乏以企業(yè)為主體的債務(wù)資金規(guī)模，這就需要進(jìn)一步調(diào)整和優(yōu)化。
?。ǘ┴斦罩B(tài)勢良好，構(gòu)成山西高速公路建設(shè)債務(wù)的安全屏障
1.財政收支連年增長，成為按時還債的可靠基礎(chǔ)與來源
進(jìn)入新世紀(jì)以來，山西省財政收支連年以兩位數(shù)字增長。2006年山西全省財政總收入完成1048.9億元，增長38.24％，首破千億元大關(guān)；一般預(yù)算支出規(guī)模達(dá)911.96億元，增長36.37％。預(yù)計今后一段時期，山西省財政收支還將呈現(xiàn)增長的勢頭，這就為高速公路債務(wù)的按時償還提供了雄厚的財政基礎(chǔ)和資金來源。
2.財政赤字依存度低于全國水平，但對中央財政依存度過高
“財政赤字率”是世界上比較通行的用財政指標(biāo)衡量財政風(fēng)險的方法之一，它反映財政支出對赤字支出的依賴程度，也能間接反映債務(wù)的風(fēng)險，世界通行的上限指標(biāo)為3％。筆者以2003年有關(guān)數(shù)據(jù)為例衡量山西省的財政風(fēng)險。2003年山西全省GDP為2456.59億元，財政總收入為379.59億元，一般預(yù)算支出是415.69億元，財政赤字為36.09億元。山西的財政赤字率=當(dāng)年財政赤字量÷當(dāng)年GDP×100％，計算結(jié)果為：赤字比率是1.47％，低于全國的2.54％，也遠(yuǎn)低于世界的3％的上限。這說明山西省財政赤字率很低，完全有能力按時歸還高速公路的債務(wù)。
“赤字依存度”也反映財政赤字風(fēng)險的指標(biāo)，即：赤字依存度=年度財政赤字÷財政總支出（包括債務(wù)支出）×100％。2003年全國“赤字依存度”為12％。也就是說，在24652.4億元的財政支出中，財政赤字有2961.43億元，其中有12％是通過赤字支出實現(xiàn)的。同樣，山西的8.68％也反映了在2003年415.69億元的財政支出中，財政赤字有36.1億元，其中有8.68％是通過赤字支出實現(xiàn)的。顯然，山西8.68％的赤字依存度要低于全國12％的水平。
3.外債借債率接近國際通行的上限，應(yīng)該引起注意
一般來說，外債對經(jīng)濟(jì)發(fā)展及財政穩(wěn)定性的影響會更大一些。因此，人們常常用償債比例（債務(wù)償還額占出口收入的比例）測算外債借債率。2003年底，山西省當(dāng)年GDP為2456.59億元，外債余額總計為19.24億美元（換算成人民幣為159.11億元），海關(guān)出口總額為22.66億美元。將這些數(shù)據(jù)代入以下公式，則可得出：外債借債率=外債余額÷年出口外匯收入×100％=192374÷226599×100％=84.9％。該指標(biāo)國際通行的上限一般不應(yīng)超過100％?？梢?，山西省的外債借債率為84.9％，沒有突破100％，但必須引起警惕，以避免風(fēng)險。
4.外債負(fù)擔(dān)率處于正常范圍內(nèi)，對經(jīng)濟(jì)、財政的績效影響很小
使用通行的外債負(fù)擔(dān)率也可衡量山西省的外債負(fù)擔(dān)能力。外債負(fù)擔(dān)率的國際通行上限是20％～25％。筆者還用以上2003年山西省外債的有關(guān)數(shù)據(jù)代入外債負(fù)擔(dān)率公式計算，即：外債負(fù)擔(dān)率=外債余額÷GNP×100％=159.11÷2456.59
×100％=6.48％。計算結(jié)果說明，山西的外債負(fù)擔(dān)率處于正常范圍內(nèi)的較低水平線，對山西全省經(jīng)濟(jì)發(fā)展和財政收支的績效影響不大。
（三）高速公路債務(wù)良性發(fā)展，風(fēng)險系數(shù)很小
1.高速公路債務(wù)資金的資產(chǎn)形成率比較高，具有較強(qiáng)的資產(chǎn)增值償債能力
債務(wù)資金的資產(chǎn)形成率是指債務(wù)融資用于公共工程和基礎(chǔ)設(shè)施投資形成的政府所擁有的各種“可再生性資產(chǎn)”的比率。比率高，說明資產(chǎn)增值償債能力強(qiáng)；比率低，則反映資產(chǎn)增值償債能力弱。該指標(biāo)反映評估債務(wù)資金的使用效率和可持續(xù)性。山西高速公路建設(shè)債務(wù)資金215.1億元， 形成資產(chǎn)332.39億元。這些資產(chǎn)隨著全國高速公路網(wǎng)絡(luò)體系的健全與完善，城鄉(xiāng)居民汽車擁有量的提高等因素的變化，其增值償債能力就會越來越強(qiáng)。
2.山西高速公路債務(wù)負(fù)擔(dān)率有所提高，但仍然處于控制之中
正確確定債務(wù)規(guī)模是債務(wù)管理的首要問題，也是量度財政風(fēng)險和控制財政風(fēng)險最直接、最有說服力的又一指標(biāo)。目前世界上通行的做法是用債務(wù)累積余額與GDP的比例——債務(wù)負(fù)擔(dān)率來說明在當(dāng)年生產(chǎn)的總資源中，有多大比例的資源為累積債務(wù)所使用?？梢杂嬎愠?003年債務(wù)負(fù)擔(dān)率=年底債務(wù)累積余額÷當(dāng)年GDP×100％=19.24（億美元）÷2456.59（億元）×100％=159.11（億元）（按當(dāng)時市場匯率折算的人民幣金額）÷2456.59（億元）×100％=6.48％。這表明，在2003年山西省生產(chǎn)的總資源中，有6.48％的資源為累計債務(wù)所使用，這也反映出國民經(jīng)濟(jì)對債務(wù)的依賴性和承受力。國際通行的上限是20％～25％。6.48％的債務(wù)負(fù)擔(dān)率說明山西省債務(wù)規(guī)模遠(yuǎn)低于國際通行的警戒線，由此可以推論，作為山西省債務(wù)規(guī)模組成部分的高速公路債務(wù)累積余額，比國際通行的警戒線更低，也更安全。
3.高速公路項目不同，其自身償債能力也不同
高速公路自身償債能力主要就是指它的收入能力。山西省17條高速公路自通車運營以來，運輸經(jīng)濟(jì)收入顯著提高，收入能力明顯增強(qiáng)。但是，不同路段的收入又有較大差異。現(xiàn)在有債務(wù)的16條高速公路中，能夠按時償債的有5條，即：太祁路、侯運路、太舊路、祁臨路和晉焦路。自1996年通車運營，特別是2001年至2004年間，車輛通行費收入增長速度迅速，平均年增長率達(dá)39.7％，在償還統(tǒng)貸及企業(yè)自有貸款本金利息的同時，收支余額達(dá)到3.13億元，總體進(jìn)入收入大于支出的良性循環(huán)軌道。不能按時償債的有京大、太原南過境和臨侯路等，這些單位貸款本金共計43.85億元，由于貸款本息負(fù)擔(dān)較大，而這些高速公路的運營效益相對低于還債水平，所以不能按銀行簽訂的協(xié)議分年度按時清償。還有4條高速公路在一定期限是無法償債的。需要指出的是，山西省探索建立的“統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、分類管理、規(guī)范高效”的宏觀監(jiān)控管理模式，對解決不同路段還債能力不同的問題是很有針對性意義的，這不僅有利于發(fā)揮高速公路的可持續(xù)性發(fā)展，也有利于保證高速公路債務(wù)資金的借、用、還的按時和高效，進(jìn)而提高政府債務(wù)的整體管理水平和誠信形象。
4.高速公路總體債務(wù)目前比較沉重，但未來會逐步減輕
山西省17條高速公路運營貸款總額為190.4億元，這樣的債務(wù)負(fù)擔(dān)從目前來看還是比較沉重的，如果加上待建的公路債務(wù)，負(fù)擔(dān)就更重了。因為山西高速公路整體還處于建設(shè)階段，通車?yán)锍?、交通流量和通行費收入等也屬于收小于支的初級階段。但是，隨著我國經(jīng)濟(jì)進(jìn)入新的發(fā)展機(jī)遇期，當(dāng)山西全省正在建設(shè)和待建的2700余公里高速公路網(wǎng)的建成后進(jìn)入整體運營階段、山西經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展、公路網(wǎng)絡(luò)的四通八達(dá)和加倍延伸、公私汽車擁有量的猛增而使車流量大規(guī)模增加，高速公路整體收入將大幅度提高而進(jìn)入收大于支的階段，現(xiàn)在的債務(wù)和將來的債務(wù)也將會逐步減輕，最終清償各類債務(wù)。
三、高速公路債務(wù)的主要特點
作為山西省政府債務(wù)體系的重要組成部分，高速公路的債務(wù)有其獨特之處，根據(jù)以上分析可以概括為以下幾個方面：
?。ㄒ唬┮?guī)模龐大而可控性強(qiáng)
目前，山西高速公路各種債務(wù)的總體規(guī)模已經(jīng)相當(dāng)龐大，到2004年底，債務(wù)總額已達(dá)215.1億元，占山西全省政府債務(wù)余額574.8億元的37.42％，而且，這一比例將隨著今后十多年高速公路建設(shè)的快速發(fā)展而迅速擴(kuò)大。但是，與其他類型的債務(wù)比較，高速公路債務(wù)主體比較明確，債務(wù)管理比較規(guī)范，債務(wù)統(tǒng)計相對準(zhǔn)確，債務(wù)規(guī)模相對容易控制，債務(wù)償還又有一定的資金來源保障。因此，它是一種可控制性強(qiáng)的債務(wù)，不可能直接引發(fā)各種社會問題。
（二）項目眾多而安全性強(qiáng)
由于山西重視高速公路管理體制的改革和用法律、法規(guī)或規(guī)章制度來解決高速公路建設(shè)發(fā)展中的種種問題，規(guī)范收費還貸的體制與機(jī)制，因此山西目前16條以至今后更多條高速公路的債務(wù)管理、運營多數(shù)都是規(guī)范的，再加上山西高速公路整體還債能力較強(qiáng)和山西全省經(jīng)濟(jì)發(fā)展、財政收入暴漲，因此，盡管高速公路債務(wù)總量已經(jīng)很大，但其安全系數(shù)還是很高的。
?。ㄈ┙y(tǒng)一管理但缺少相應(yīng)的機(jī)制
山西省的法規(guī)、規(guī)章和制度確定了本省探索建立的“統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、分類管理、規(guī)范高效”的宏觀監(jiān)控管理模式，但是卻未能建立和完善相應(yīng)的機(jī)制和手段。例如，對于高速公路債務(wù)缺乏統(tǒng)一的、完整的統(tǒng)計數(shù)據(jù)，有的公司或路段甚至連統(tǒng)一的統(tǒng)計口徑都沒有，這就很難運用負(fù)債率、償債率等監(jiān)控指標(biāo)來建立債務(wù)的信息披露、監(jiān)督約束和預(yù)警機(jī)制。
?。ㄋ模┬姓詮?qiáng)而市場化弱
山西高速公路的債務(wù)構(gòu)成中，政府部門借債過大，而作為市場微觀主體的企業(yè)借債的比例則過小，而且缺少外商和民營直接介入。這一方面反映了山西省重視高速公路的公益性；但另一方面也說明對高速公路的商品性等屬性還缺乏應(yīng)有的重視，從而形成行政性強(qiáng)而市場化弱的特點。
四、加強(qiáng)債務(wù)管理的對策建議
上述高速公路債務(wù)的狀況，在一定意義上也是山西全省政府債務(wù)狀況的縮影或?qū)懻?。高度重視、加?qiáng)高速公路建設(shè)債務(wù)管理、監(jiān)督和運營，對加強(qiáng)山西省政府債務(wù)管理和促進(jìn)高速公路的發(fā)展都有著重要意義。為此，筆者分別從觀念、制度和舉措三個層次上提出如下對策建議：
?。ㄒ唬淞鶆?wù)管理新觀念，為高速公路債務(wù)管理提供精神動力
1.有富民利民的觀念
如此高速公路建設(shè)才能成為民營企業(yè)新的投資熱點。
2.有為民便民的觀念
如此才能積極創(chuàng)造條件，擴(kuò)大民間投資對銀行貸款的規(guī)模，加大對高速公路的投資。
3.有系統(tǒng)管理的觀念
使債務(wù)管理具有合理的布局和整體的規(guī)劃。
4.有依法管理的觀念
債務(wù)管理的本質(zhì)是資金的管理，靠人治管理是很不可靠的，有的基層政府管理債務(wù)出現(xiàn)的種種問題就說明了這一點。山西省要想避免這些問題，就要自覺學(xué)法、用法和守法，在實踐過程中形成依法管理債務(wù)的思想觀念。
?。ǘ┙⒁?guī)章，完善制度，為高速公路債務(wù)管理提供根本保障
1.把高速公路債務(wù)管理納入預(yù)算管理
由于高速公路債務(wù)是政府債務(wù)體系的重要組成部分，而按時償還債務(wù)又是財政支出的法定責(zé)任，所以把高速公路債務(wù)管理提高到預(yù)算管理的高度，就是把這一管理納入科學(xué)化、法制化和規(guī)范化的軌道。這就要求省發(fā)改委、交通、財政等政府有關(guān)部門每年在編制預(yù)算期間，做出下一年度高速公路投融資規(guī)劃，財政部門根據(jù)負(fù)擔(dān)能力進(jìn)行審查，將有關(guān)意見與規(guī)劃一起報有關(guān)權(quán)力機(jī)構(gòu)審查。獲得批準(zhǔn)后，作為“第二預(yù)算”與公共預(yù)算一起作為財政活動予以執(zhí)行。將高速公路債務(wù)納入統(tǒng)一的政府債務(wù)監(jiān)測體系，要強(qiáng)化對其預(yù)算外收支的監(jiān)管統(tǒng)計，尤其是要加強(qiáng)制度建設(shè)，通過制度設(shè)計建立一套科學(xué)、合理、規(guī)范的管理、監(jiān)測、預(yù)警體系，以充分發(fā)揮高速公路債務(wù)的積極作用，降低以至避免山西省政府債務(wù)的總體風(fēng)險。
2.建立健全債務(wù)監(jiān)督和管理機(jī)構(gòu)
目前，山西省高速公路有些地方依然存在債務(wù)、資金多頭管理、各自為政、債務(wù)規(guī)模與債務(wù)資金使用及償債能力不清的問題。要解決這些問題，就需對高速公路債務(wù)進(jìn)行歸口管理，由專門的部門統(tǒng)一管理各類債務(wù)，明確其職責(zé)、權(quán)限，賦予其相應(yīng)的職能，發(fā)揮其管理、監(jiān)控、預(yù)警的作用，積極防范財政風(fēng)險。（１）債務(wù)管理決策機(jī)構(gòu)?？梢杂墒≌坝嘘P(guān)部門的領(lǐng)導(dǎo)和專家學(xué)者組成政府債務(wù)管理決策機(jī)構(gòu)，主要負(fù)責(zé)研究和審定高速公路的發(fā)展戰(zhàn)略及其舉債的規(guī)模和種類、債務(wù)風(fēng)險的控制原則和債務(wù)管理的政策、規(guī)章、制度等工作，并協(xié)調(diào)有關(guān)方面的工作。（２）債務(wù)管理執(zhí)行機(jī)構(gòu)。這個機(jī)構(gòu)可以設(shè)在交通主管部門，也可以設(shè)在財政部門，或者由兩家聯(lián)合組成。主要負(fù)責(zé)高速公路債務(wù)的管理，預(yù)測高速公路項目的資金需求，進(jìn)行貸款業(yè)務(wù)申請；實施貸后跟蹤管理；根據(jù)貸款的期限和償還方式，對全部貸款進(jìn)行分類整理，按照債務(wù)結(jié)構(gòu)合理化的要求，通過對增量債務(wù)的調(diào)整進(jìn)行結(jié)構(gòu)控制；登記債務(wù)資料，根據(jù)有關(guān)部門提供的債務(wù)狀況資料，進(jìn)行收集與整理的工作，建立完善政府債務(wù)檔案。（３）債務(wù)管理的監(jiān)督機(jī)構(gòu)，由債務(wù)管理決策機(jī)構(gòu)授權(quán)，獨立于政府之外，對政府債務(wù)進(jìn)行監(jiān)督管理的管理機(jī)構(gòu)?？梢晕秀y行、會計師事務(wù)所或?qū)徲嬀謱Ω咚俟穫鶆?wù)實施監(jiān)督，履行其監(jiān)督職責(zé)。
3.建立完善債務(wù)管理制度體系
為了使高速公路債務(wù)的發(fā)展與管理沿著規(guī)范化的方向前進(jìn)，就要建立和完善債務(wù)管理制度體系。這一體系至少應(yīng)包括以下三個層次：（１）現(xiàn)行有關(guān)金融及風(fēng)險管理的相關(guān)法律法規(guī)制度。這一層次主要有《合同法》、《民法通則》、《公司法》、《中國人民銀行法》、《商業(yè)銀行法》、《貸款通則》、《擔(dān)保法》、《票據(jù)法》和《會計法》等法律法規(guī)。同時，要把修改《預(yù)算法》和《擔(dān)保法》等相關(guān)法律、法規(guī)的工作盡早提到國家立法機(jī)關(guān)的議事日程上來。（２）山西的債務(wù)管理辦法。目前已經(jīng)出臺了《山西省公路車輛通行費收取辦法》等地方法規(guī)和規(guī)章，但以債務(wù)管理為主要內(nèi)容的制度至今還沒有。山西省應(yīng)該象遼寧省一樣，結(jié)合國家有關(guān)的法律、法規(guī)、規(guī)章和制度，根據(jù)自己的實際情況制定債務(wù)管理的地方法規(guī)或政府規(guī)章。（３）債務(wù)管理部門內(nèi)部管理制度。通過三個層次的債務(wù)管理體系，強(qiáng)化和提高有關(guān)部門的舉債約束和債務(wù)管理水平。
4.提高債務(wù)管理技術(shù)水平
債務(wù)管理技術(shù)水平主要體現(xiàn)在債務(wù)總量控制水平和債務(wù)結(jié)構(gòu)配置水平上。前者主要通過指標(biāo)分析的方法測算出債務(wù)依存度、債務(wù)負(fù)擔(dān)率、年度債務(wù)率（赤字率）和償債率等指標(biāo)，再根據(jù)理論標(biāo)準(zhǔn)和地方實際，確定警戒線以達(dá)到控制債務(wù)的目的；后者則主要通過缺口管理的方法，根據(jù)期限、利率和償還方式等指標(biāo)將需償還的債務(wù)與財政收入進(jìn)行比較，針對產(chǎn)生的資金缺口進(jìn)行分析、管理及調(diào)整。要提高這兩個方面的管理技術(shù)水平，（１）必須加強(qiáng)學(xué)習(xí)，特別是與債務(wù)相關(guān)的人員要努力學(xué)習(xí)金融債務(wù)知識和財政管理理論，高速公路債務(wù)管理決策、執(zhí)行和監(jiān)督機(jī)構(gòu)人員理應(yīng)做出榜樣；（２）必須進(jìn)行專門訓(xùn)練，比如派人到金融機(jī)構(gòu)考察研究債務(wù)管理的具體技術(shù)，或者到國外培訓(xùn)，以切實提高其技術(shù)水平，為債務(wù)管理提供可靠的人才支持和知識基礎(chǔ)；（３）必須借鑒國際公認(rèn)的警戒線，根據(jù)山西省經(jīng)濟(jì)增長、社會發(fā)展以及財政收支狀況，研究制定出符合省情、切實可行的合理警戒線，將政府外債管理、財政預(yù)算管理和宏觀政府債務(wù)管理有機(jī)結(jié)合起來，從而防范和及時化解政府債務(wù)風(fēng)險。
5.建立有效的管理機(jī)制
對高速公路建設(shè)債務(wù)進(jìn)行科學(xué)管理，僅靠體制、人才和技術(shù)是不夠的，還必須在機(jī)制上下功夫。這就需要借鑒國內(nèi)外的先進(jìn)經(jīng)驗，建立完善的債務(wù)確認(rèn)、管理和監(jiān)督等機(jī)制。（１）債務(wù)確認(rèn)機(jī)制。需要確認(rèn)的對象主要包括：外國政府貸款；國債轉(zhuǎn)貸基金；地方政府擔(dān)保；高速公路收支缺口和債務(wù)；為高速公路服務(wù)的有關(guān)部門、事業(yè)單位和企業(yè)的不良資產(chǎn)等，都需報有關(guān)部門備案，進(jìn)行分類管理。（２）債務(wù)衡量機(jī)制。這個機(jī)制主要指總量風(fēng)險衡量和結(jié)構(gòu)風(fēng)險衡量。前者指衡量政府債務(wù)風(fēng)險大小可以通過指標(biāo)分析的方法，采用債務(wù)依存度、債務(wù)負(fù)擔(dān)率、年度債務(wù)率（赤字率）、償債率等常用指標(biāo)建立債務(wù)衡量機(jī)制；后者是預(yù)測地方政府未來年度財政收支狀況，對比未來年度的償債額度和償債方式，通過考察是否存在資金缺口來衡量債務(wù)的結(jié)構(gòu)風(fēng)險。（３）建立債務(wù)風(fēng)險控制機(jī)制。根據(jù)債務(wù)產(chǎn)生風(fēng)險程度的不同，建立不同的債務(wù)資金管理方法。（４）債務(wù)資金使用的監(jiān)督機(jī)制。為保障債務(wù)資金的安全，要建立“政府部門監(jiān)督、貸款主體自控和外部稽核檢查”的三方監(jiān)督體制。（５）建立健全償債機(jī)制，明確償債責(zé)任。
（三）出臺措施，強(qiáng)化落實，為高速公路債務(wù)管理提供有力支持
1.要建立政府償債準(zhǔn)備金
山西省政府債務(wù)規(guī)模比較大，除高速公路等建設(shè)性的顯性債務(wù)相對公開、透明并有相應(yīng)的償債能力外，還有為數(shù)不少的或有債務(wù)，這就加大了債務(wù)的風(fēng)險可能性。為減少以至規(guī)避風(fēng)險，需要建立政府償債準(zhǔn)備金，償債準(zhǔn)備金應(yīng)由財政部門實行專戶管理。而且，要建立和完善償債準(zhǔn)備金制度，對該資金的來源、使用等進(jìn)行規(guī)范。例如，可將債務(wù)投資項目收益和財政結(jié)余調(diào)劑直接撥入該準(zhǔn)備金，并多渠道籌集資金，專項用于各種地方政府債務(wù)的償還；將償債準(zhǔn)備金納入年度財政預(yù)算，每年年初編制預(yù)算時按一定比例安排還本付息支出，有利于保證財政償債有穩(wěn)定的資金來源，降低政府的償債風(fēng)險；有關(guān)管理部門須對財政償債資金的安排和使用進(jìn)行監(jiān)督檢查。
2.創(chuàng)新融資方式，吸引民間資本
山西民間資本規(guī)模較大，但長期以來民間投資渠道狹窄，特別是廣大市民，投資品種單一，致使大量社會閑散資金沉淀在銀行里。2004年末，山西城鄉(xiāng)居民儲蓄存款余額已達(dá)3342.31億元，比2003年凈增560.81億元（《太原晚報》2005年1月12日7版）這樣的儲蓄規(guī)模，足可完成山西全省2020年前的高速公路網(wǎng)絡(luò)體系建設(shè)。問題的關(guān)鍵在于如何“撬動”民間資本，特別是廣大民眾的資金進(jìn)入山西高速公路領(lǐng)域。筆者認(rèn)為，還需創(chuàng)新融資方式，推出新的投資品種：（１）推出高速公路建設(shè)項目的信托產(chǎn)品，吸引信托公司包括國外信托機(jī)構(gòu)投資運作，從而最終吸引民間閑散資金進(jìn)入高速公路建設(shè)領(lǐng)域。（２）發(fā)起設(shè)立高速公路產(chǎn)業(yè)投資基金，以股權(quán)投資方式進(jìn)入高速公路領(lǐng)域。例如，將優(yōu)質(zhì)的投資項目在社會上公開招標(biāo)招股，中標(biāo)或入股者無論屬于何種經(jīng)濟(jì)成分，都可以吸納產(chǎn)業(yè)投資基金作為自己的項目資本金或股本金。（３）特許經(jīng)營權(quán)質(zhì)押貸款。對預(yù)期收益比較穩(wěn)定的高速公路項目，允許以政府授權(quán)的特許經(jīng)營收費權(quán)和收益權(quán)為質(zhì)押權(quán)益向金融機(jī)構(gòu)申請質(zhì)押貸款。（４）優(yōu)先股方式。政府注入部分啟動資金成立高速公路項目公司，公司可為股份制或有限責(zé)任制，公司股權(quán)分配上可設(shè)一定比例的優(yōu)先股，并定向募集，政府對優(yōu)先股承諾固定的回報率，若分紅低于回報率，政府給予補(bǔ)償。（５）委托貸款方式。鼓勵基礎(chǔ)設(shè)施的項目公司與銀行合作，開展基礎(chǔ)設(shè)施項目的委托貸款，特別是個人委托貸款業(yè)務(wù)以吸引民間閑散資金。（６）實行股份制吸納吸引企業(yè)法人、社團(tuán)法人和居民個人投資入股。股份募集對象應(yīng)以高速公路項目的受益集團(tuán)和個人為主。在符合國家有關(guān)政策的前提下，可按照受益者負(fù)擔(dān)的原則，根據(jù)擬建交通項目的具體情況，制訂相應(yīng)的地方法規(guī)，組織受益企業(yè)或其他經(jīng)濟(jì)實體按一定的方式共同投資建設(shè)。
3.推廣項目業(yè)主招投標(biāo)制，探索發(fā)行高速公路建設(shè)債券
上海市、廣東省等省市制訂相關(guān)政策，實行了高速公路項目業(yè)主招投標(biāo)制，吸引社會資金投向高速公路項目建設(shè)。山西省應(yīng)該借鑒這一經(jīng)驗，在以前實踐的基礎(chǔ)上，積極推廣、完善高速公路項目業(yè)主招投標(biāo)制。這樣，既可廣泛吸納社會閑散資金，又能減少或規(guī)避高速公路建設(shè)中的腐敗現(xiàn)象。債券融資因其具有規(guī)模大、期限長、成本低等特點而成為國外道路建設(shè)的重要融資手段，“十一五”時期將是我國債券市場大發(fā)展的時期，山西有關(guān)部門應(yīng)審時度勢，抓住機(jī)遇，積極探索發(fā)行高速公路建設(shè)債券，使之成為山西省一條主要的融資渠道。
