摘要：成都市金牛去財(cái)政局實(shí)施部門(mén)預(yù)算改革已經(jīng)四個(gè)多年頭了，四年來(lái)部門(mén)預(yù)算改革取得了一定的成就，積累了相應(yīng)的改革經(jīng)驗(yàn)，但是在實(shí)施部門(mén)預(yù)算改革過(guò)程中仍存在很多值得探討的問(wèn)題。我們?cè)趯?duì)金牛區(qū)財(cái)政局的部門(mén)預(yù)算改革調(diào)研之后，總結(jié)出一定的成就和不足，給出了相應(yīng)的完善措施。
關(guān)鍵詞：部門(mén)預(yù)算 總量控制 專(zhuān)項(xiàng)資金
我國(guó)財(cái)政部于1999年9月20日下發(fā)了《關(guān)于改進(jìn)2000年中央預(yù)算編制的通知》，提出從2000年起試編部門(mén)預(yù)算。2000年2月底，財(cái)政部代表國(guó)務(wù)院向全國(guó)人大提交2000年中央預(yù)算草案和教育部、農(nóng)業(yè)部、科技部、勞動(dòng)和社會(huì)保障部四個(gè)試點(diǎn)部門(mén)的部門(mén)預(yù)算，獲得全國(guó)人大的批準(zhǔn)。從此，部門(mén)預(yù)算正式步入中國(guó)歷史舞臺(tái)。
一、部門(mén)預(yù)算的一般理論
（一）部門(mén)預(yù)算的含義
所謂部門(mén)預(yù)算，就是由各部門(mén)根據(jù)其職能和社會(huì)發(fā)展的需要，統(tǒng)一編制反映
本部門(mén)所有收入和支出的預(yù)算。一是將部門(mén)作為預(yù)算編制的基礎(chǔ)單位，取消財(cái)政與部門(mén)的中間環(huán)節(jié)，財(cái)政預(yù)算從部門(mén)編起，從基礎(chǔ)單位編起；二是財(cái)政預(yù)算落實(shí)到每一個(gè)具體的部門(mén)，預(yù)算管理以部門(mén)為依托，改變財(cái)政資金按性質(zhì)歸口管理的做法，財(cái)政將各類(lèi)不同性質(zhì)的財(cái)政性資金統(tǒng)一編制到使用這些資金的部門(mén)；三是“部門(mén)”本身要有嚴(yán)格的資質(zhì)要求，限定那些與財(cái)政直接發(fā)生經(jīng)費(fèi)領(lǐng)撥關(guān)系的一級(jí)會(huì)計(jì)預(yù)算單位為預(yù)算部門(mén)。
部門(mén)預(yù)算是全面的預(yù)算。即通常說(shuō)的一個(gè)部門(mén)一本帳，部門(mén)的全部收入，包
括預(yù)算內(nèi)外收入，事業(yè)收入，以及其他合法資金，都是財(cái)政資源，都應(yīng)統(tǒng)籌安排，綜合平衡，全面、完整地納入預(yù)算。
部門(mén)預(yù)算是細(xì)化的預(yù)算。遵循零基預(yù)算原則，正常經(jīng)費(fèi)取消基數(shù)加增長(zhǎng)的傳統(tǒng)做法，逐步建立科學(xué)規(guī)范的定額體系；專(zhuān)項(xiàng)經(jīng)費(fèi)要有依據(jù)、有認(rèn)證、有目標(biāo)、有具體內(nèi)容，逐步建立有利于績(jī)效考核的項(xiàng)目支出預(yù)算體系；而對(duì)于政府采購(gòu)項(xiàng)目要有對(duì)應(yīng)的采購(gòu)預(yù)算。
部門(mén)預(yù)算有利于部門(mén)與財(cái)政共同理財(cái)。部門(mén)側(cè)重于根據(jù)單位職責(zé)和工作計(jì)劃，按照預(yù)算定額和項(xiàng)目支出編制要求，測(cè)算出部門(mén)預(yù)算要求數(shù)額，并按財(cái)政下達(dá)的控制數(shù)具體安排支出項(xiàng)目；財(cái)政側(cè)重于根據(jù)財(cái)力和各部門(mén)匯總的經(jīng)費(fèi)總需求，綜合平衡，總量控制，并在預(yù)算編制過(guò)程中加強(qiáng)業(yè)務(wù)指導(dǎo)。因此，部門(mén)預(yù)算的編制時(shí)間要提早，留足時(shí)間以待預(yù)算銜接、論證和決策安排。
部門(mén)預(yù)算有利于規(guī)范管理，增強(qiáng)預(yù)算約束力。除必要的機(jī)動(dòng)財(cái)力外，財(cái)政不層層預(yù)留機(jī)動(dòng)數(shù)，盡可能年初一次性分配到具體支出項(xiàng)目。預(yù)算經(jīng)人大審議通過(guò)后，具有法定約束力，不得隨意調(diào)整追加。
(二)部門(mén)預(yù)算在財(cái)政管理中的作用
由上述可知，部門(mén)預(yù)算的本質(zhì)特征在于以下兩點(diǎn)：
一是綜合性。預(yù)算綜合反映部門(mén)預(yù)算內(nèi)外收入，事業(yè)收入以及其它合法收入，實(shí)現(xiàn)了部門(mén)公共資源的統(tǒng)一，從微觀基礎(chǔ)上保證了預(yù)算總量控制目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，也有利于提高財(cái)政透明度。待國(guó)庫(kù)支付改革到位后，預(yù)算有望實(shí)現(xiàn)流量收入和存量財(cái)力的統(tǒng)一，將結(jié)余資金納入年度財(cái)政運(yùn)營(yíng)中，提高財(cái)政資源的集中度，打破財(cái)政資金的部門(mén)分割，提高財(cái)政部門(mén)支出總量控制的能力。
二是科學(xué)性。部門(mén)預(yù)算是零基預(yù)算，零基作為一種理念甚于作為一種支出測(cè)算方法。作為一種方法而言，任何支出的測(cè)算都要建立在真實(shí)可靠的歷史數(shù)據(jù)基礎(chǔ)上，完全的零基是不可能的，但作為一種理念，可以激勵(lì)人們努力改進(jìn)預(yù)算技術(shù)，更加真實(shí)合理地測(cè)算支出，并將其與部門(mén)功能所應(yīng)產(chǎn)生績(jī)效接合起來(lái)就能極大地增強(qiáng)預(yù)算的科學(xué)性，從而扭轉(zhuǎn)當(dāng)前預(yù)算博弈中財(cái)政部門(mén)的被動(dòng)局面，為優(yōu)化財(cái)政資源配置、調(diào)整財(cái)政支出結(jié)構(gòu)打開(kāi)空間，提升預(yù)算的配置效率。
預(yù)算本質(zhì)上是財(cái)政支出管理的工具，其最終目標(biāo)是促進(jìn)政府特定財(cái)政經(jīng)濟(jì)政策的實(shí)現(xiàn)。作為良好預(yù)算管理的追求，有三個(gè)關(guān)鍵性目標(biāo)：一是總量控制，嚴(yán)格控制財(cái)政總量的核心是支出總量；二是配置效率，將有限的財(cái)力在眾多部門(mén)和項(xiàng)目間合理配置；三是營(yíng)運(yùn)效率，爭(zhēng)取以最低的投入獲得既定的產(chǎn)出。而部門(mén)預(yù)算的本質(zhì)特征則正是要促進(jìn)財(cái)政管理總量控制和配置效率的實(shí)現(xiàn)。
二、金牛區(qū)實(shí)行部門(mén)預(yù)算的現(xiàn)狀
從2005年金牛區(qū)各部門(mén)預(yù)算執(zhí)行情況來(lái)看，預(yù)算約束力明顯增強(qiáng)，追加預(yù)算都在財(cái)政調(diào)整預(yù)算控制范圍之內(nèi)，部門(mén)預(yù)算總體運(yùn)行情況良好，體現(xiàn)了部門(mén)預(yù)算的內(nèi)在特點(diǎn)，在一定程度上達(dá)到了良好部門(mén)預(yù)算管理所追求的目標(biāo)。
（一）在編制部門(mén)預(yù)算時(shí)，嚴(yán)格按功能分配資金，同時(shí)嘗試著進(jìn)行政府采購(gòu)預(yù)算編制，最大限度的保證總量控制的目標(biāo)。
1、金牛區(qū)財(cái)政局于2004年7月開(kāi)始布置2005年部門(mén)預(yù)算編制工作，嚴(yán)格按《預(yù)算法》的規(guī)定在人大審議通過(guò)后一月內(nèi)批復(fù)部門(mén)預(yù)算。1月份，部門(mén)預(yù)算已經(jīng)區(qū)人大批準(zhǔn)，并批復(fù)到各單位。在編制部門(mén)預(yù)算的“一下”過(guò)程中，財(cái)政局結(jié)合自身財(cái)力情況以及根據(jù)各部門(mén)的功能下達(dá)預(yù)算控制數(shù)，在一定程度上控制了一些部門(mén)超出實(shí)際需要的預(yù)算。
2、金牛區(qū)財(cái)政局率先在全市進(jìn)行政府采購(gòu)的預(yù)算編制，在編制部門(mén)預(yù)算時(shí)，嚴(yán)格按省財(cái)政廳2004年量化考核的要求，將各預(yù)算單位需要使用專(zhuān)項(xiàng)經(jīng)費(fèi)進(jìn)行統(tǒng)一采購(gòu)的公用物品、工程建設(shè)及勞務(wù)類(lèi)支出全部納入部門(mén)預(yù)算編制范圍。這樣一方面擴(kuò)大了區(qū)政府采購(gòu)規(guī)模，另一方面使部門(mén)預(yù)算更趨完善科學(xué)，同時(shí)也使我們能夠在總量上比較好的控制政府采購(gòu)的支出。
3、加強(qiáng)了預(yù)算外支出的管理。根據(jù)2005年預(yù)算情況看，金牛區(qū)在納入部門(mén)預(yù)算管理的72家區(qū)級(jí)部門(mén)中，其中年初預(yù)算安排為64990萬(wàn)元，上半年追加安排12701萬(wàn)元，上半年追加預(yù)算占全年預(yù)算的19.54%。
（二）部門(mén)預(yù)算的資金結(jié)構(gòu)合理，在一定程度上保證了資金的配置效率，使得有限的財(cái)力在眾多的部門(mén)和項(xiàng)目間合理的配置。
1、金牛區(qū)在2005年度的財(cái)政資金的使用上，總體體現(xiàn)了集中財(cái)力保重點(diǎn)，支持經(jīng)濟(jì)與社會(huì)協(xié)調(diào)發(fā)展。上半年的資金支出中，在統(tǒng)籌安排保重點(diǎn)方面，繼續(xù)加大投入基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)3559萬(wàn)元（占8.38%）、城市維護(hù)費(fèi)用3606萬(wàn)元（占8.49%）、文教衛(wèi)生支出7552萬(wàn)元（占17.78%）、社會(huì)保障支出1280萬(wàn)元（占3.01%）、社會(huì)穩(wěn)定支出8419萬(wàn)元（占19.82%），支出結(jié)構(gòu)繼續(xù)向公共財(cái)政方向傾斜。
另外，與2004年預(yù)算相比，在城市建設(shè)、管理維護(hù)方面，2005年預(yù)算增加21.06%，主要體現(xiàn)加大基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和高科技園區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)；在科學(xué)和教育支出方面，2005年預(yù)算分別增加58.81%和15.7%；在社會(huì)保障支出方面，兩年的預(yù)算支出大致持平；在社會(huì)穩(wěn)定支出方面，2005年預(yù)算增加25.32%。同時(shí)，財(cái)政資金逐步退出公共財(cái)政領(lǐng)域，減少了在技術(shù)改造、技術(shù)創(chuàng)新等項(xiàng)目的預(yù)算。
2、金牛區(qū)在資金分配上堅(jiān)持優(yōu)先安排和重點(diǎn)保障相結(jié)合的原則。一方面，區(qū)財(cái)政優(yōu)先考慮社會(huì)保障支出，堅(jiān)持執(zhí)政為民的理財(cái)思想。從維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定大局出發(fā)，對(duì)涉及社會(huì)穩(wěn)定的社會(huì)保障支出，如下崗職工基本生活保障金、城市居民最低生活保障金、困難企業(yè)軍轉(zhuǎn)干部解困資金和退役士兵安置費(fèi)、離休人員醫(yī)療統(tǒng)籌費(fèi)、公務(wù)員醫(yī)療補(bǔ)助、革命傷殘軍人和軍隊(duì)移交地方安排的離退休人員醫(yī)療費(fèi)等在預(yù)算安排上予以重點(diǎn)安排。
另一方面，堅(jiān)持保重點(diǎn)的原則，增加對(duì)重點(diǎn)項(xiàng)目的投入。2005年區(qū)級(jí)財(cái)政預(yù)算內(nèi)用于教育、科技等項(xiàng)目的投入，都有了較大幅度的增長(zhǎng)。此外，對(duì)列入?yún)^(qū)級(jí)2005年重點(diǎn)項(xiàng)目的，在編制部門(mén)預(yù)算時(shí)給予了充分的論證和資金保障。
3、在編制部門(mén)預(yù)算時(shí)，努力保證專(zhuān)項(xiàng)資金的需要。在實(shí)行零基預(yù)算，確定總支出規(guī)模的前提下，著力保證各項(xiàng)專(zhuān)項(xiàng)支出的安排。區(qū)財(cái)政多次召開(kāi)專(zhuān)題調(diào)研，對(duì)各部門(mén)單位上報(bào)的專(zhuān)項(xiàng)申請(qǐng)逐項(xiàng)過(guò)堂，對(duì)已完成的一次性專(zhuān)項(xiàng)，予以剔除，并根據(jù)專(zhuān)項(xiàng)工作性質(zhì)和資金需求，重新測(cè)算審定項(xiàng)目，做到有保有壓，在財(cái)力緊張的情況下，突出保證重點(diǎn)項(xiàng)目。
三、金牛區(qū)實(shí)施部門(mén)預(yù)算所存在的問(wèn)題
實(shí)施部門(mén)預(yù)算四年來(lái)，由于沒(méi)有成功的經(jīng)驗(yàn)可以借鑒，可以說(shuō)這是一項(xiàng)開(kāi)創(chuàng)性的工作、歷史性的預(yù)算改革，所以雖然金牛區(qū)財(cái)政局在預(yù)算編制過(guò)程和執(zhí)行過(guò)程中投入了大量的人力物力進(jìn)行摸索和研究，但是仍然碰到一些比較復(fù)雜的問(wèn)題和困難。而正是這些問(wèn)題和困難的存在，影響了部門(mén)預(yù)算改革的成效，不能很好的達(dá)到部門(mén)預(yù)算管理所要求的目標(biāo)。
（一）預(yù)算外資金的存在、專(zhuān)項(xiàng)資金缺乏考核以及政府采購(gòu)預(yù)算操作困難影響了部門(mén)預(yù)算的總量控制目標(biāo)。
1、部門(mén)預(yù)算要求全面反映每個(gè)部門(mén)的資金收支全貌，但金牛區(qū)的部門(mén)預(yù)算長(zhǎng)期以來(lái)只是反映預(yù)算內(nèi)資金收支活動(dòng)的預(yù)算，而沒(méi)有包括預(yù)算外資金、單位經(jīng)營(yíng)性收入、上級(jí)補(bǔ)助收入等方面資金收支的預(yù)算內(nèi)容，形成預(yù)算內(nèi)、外資金“兩張皮”現(xiàn)象。
另外，從預(yù)算執(zhí)行情況看，預(yù)算追加較多，根據(jù)2005年1-6月的預(yù)算執(zhí)行情況，我們看到在14個(gè)科目中，1-6月追加數(shù)占年初預(yù)算數(shù)超過(guò)50%的有6個(gè)科目只多；2005年年初區(qū)財(cái)政預(yù)算支出為65005萬(wàn)元，實(shí)際支出為85000萬(wàn)元左右，追加數(shù)為預(yù)算數(shù)的30%左右。由于預(yù)算調(diào)整絕大多數(shù)為追加預(yù)算，追加的頻繁性和無(wú)規(guī)律性對(duì)年初部門(mén)預(yù)算編制造成強(qiáng)烈的沖擊，使預(yù)算的剛性不能得以體現(xiàn)從而導(dǎo)致部門(mén)發(fā)揮部門(mén)預(yù)算的優(yōu)勢(shì)、降低了預(yù)算的質(zhì)量，也為以后實(shí)行績(jī)效預(yù)算改革增加了困難。而且由于經(jīng)常性的追加預(yù)算導(dǎo)致了部門(mén)支出總量不容易控制，從而導(dǎo)致難以控制財(cái)政總量
2、專(zhuān)項(xiàng)資金有效監(jiān)督和考核機(jī)制亟待加強(qiáng)，專(zhuān)項(xiàng)支出的預(yù)算編制尚未建立完整的科學(xué)評(píng)審機(jī)制。長(zhǎng)期以來(lái)，在專(zhuān)項(xiàng)支出預(yù)算方面的做法是：先由財(cái)政切塊分配資金，再由各部門(mén)將資金分解落實(shí)到具體項(xiàng)目或執(zhí)行單位，很多項(xiàng)目并未經(jīng)過(guò)專(zhuān)家審定和招標(biāo)，成為預(yù)算管理的薄弱環(huán)節(jié)。在實(shí)行部門(mén)預(yù)算后無(wú)論是主管部門(mén)還是財(cái)政部門(mén)都缺乏項(xiàng)目預(yù)算管理的經(jīng)驗(yàn)，沒(méi)有一套行之有效的管理辦法。由于項(xiàng)目管理是一項(xiàng)政策性和技術(shù)性都很強(qiáng)的工作，還沒(méi)有建立起規(guī)范的項(xiàng)目審核程序和績(jī)效評(píng)估辦法。使得項(xiàng)目預(yù)算的編制仍存在較大主觀隨意性，而且在沒(méi)有建立起符合要求的項(xiàng)目庫(kù)和一套科學(xué)的評(píng)估體系下，有一些部門(mén)人為地通過(guò)專(zhuān)項(xiàng)支出而獲得同過(guò)其他渠道而無(wú)法獲得的資金。同時(shí)，項(xiàng)目庫(kù)缺少科學(xué)的評(píng)審機(jī)制就會(huì)出現(xiàn)“多立項(xiàng)多要錢(qián)”、各部門(mén)都爭(zhēng)著上項(xiàng)目的情況，從而降低財(cái)政支出的效益，使項(xiàng)目預(yù)算的管理流于形式。
由于以上之原因，我們通過(guò)統(tǒng)計(jì)分析發(fā)現(xiàn)，從2002年開(kāi)始金牛區(qū)的專(zhuān)項(xiàng)資金增長(zhǎng)幅度驚人：2002年金牛區(qū)專(zhuān)項(xiàng)資金支出為900萬(wàn)，到了2003年達(dá)到1200萬(wàn)，而今年達(dá)到了創(chuàng)記錄的1900萬(wàn)，也就是說(shuō)三年來(lái)金牛區(qū)的專(zhuān)項(xiàng)資金支出翻了一番多，與此同時(shí)我們卻無(wú)法對(duì)增長(zhǎng)如此之快的專(zhuān)項(xiàng)資金支出進(jìn)行有效的監(jiān)督和考核，很難說(shuō)在此之上會(huì)不會(huì)形成新的腐敗的溫床或者是財(cái)政資金的嚴(yán)重浪費(fèi)。由此，我們認(rèn)為目前在專(zhuān)項(xiàng)資金管理上，以下工作還有待加強(qiáng)：一是專(zhuān)項(xiàng)資金使用效率無(wú)法準(zhǔn)確掌握，專(zhuān)款專(zhuān)用的日?？己酥贫炔唤∪块T(mén)在專(zhuān)項(xiàng)經(jīng)費(fèi)的使用上存在模糊概念；二是財(cái)政對(duì)專(zhuān)項(xiàng)資金使用無(wú)法了解和控制進(jìn)度，節(jié)約難以實(shí)現(xiàn)；三是部分專(zhuān)項(xiàng)資金未以項(xiàng)目或具體工作為載體，經(jīng)費(fèi)核實(shí)困難。
3、政府采購(gòu)預(yù)算還需強(qiáng)化。2005年首次實(shí)施政府采購(gòu)預(yù)算編制，走在了全市的前列，但從采購(gòu)預(yù)算執(zhí)行情況來(lái)看，出現(xiàn)了編制之初未考慮到的問(wèn)題。首先是采購(gòu)預(yù)算編制略顯超前，不能切實(shí)反映當(dāng)年的采購(gòu)計(jì)劃和規(guī)模，同時(shí)單位思維及操作沒(méi)同步跟上，給我們編制采購(gòu)預(yù)算造成一定難度；其次是采購(gòu)預(yù)算遇到調(diào)整時(shí)程序略顯復(fù)雜，主要表現(xiàn)在調(diào)整時(shí)候需要交涉的部門(mén)比較多，部門(mén)協(xié)調(diào)要花去比較長(zhǎng)的時(shí)間，同時(shí)由于是進(jìn)行集中采購(gòu)，因此采購(gòu)預(yù)算編制所費(fèi)時(shí)間比較長(zhǎng)。
（二）財(cái)政與部門(mén)之間的關(guān)系難以理順，在部門(mén)預(yù)算缺乏監(jiān)督和績(jī)效考核機(jī)制、各部門(mén)都在盡力爭(zhēng)取資金的情況下很難做到資金的高效率配置。
1、一些部門(mén)的既得利益在實(shí)行部門(mén)預(yù)算編制時(shí)受到一定的損失。因?yàn)樵趥鹘y(tǒng)的單一功能預(yù)算編制方式下，從中央到地方主管部門(mén)具有二次分配權(quán)，而實(shí)行部門(mén)預(yù)算后預(yù)算由下級(jí)單位自己編制，失去了二次分配的權(quán)利從而觸及了一些部門(mén)的既得利益，使原來(lái)支出成本較高的部門(mén)，經(jīng)費(fèi)下降幅度較大，因此部門(mén)在編制預(yù)算的時(shí)候積極性不高，抱有抵觸情緒。
從金牛區(qū)具體情況看，一是目前的部門(mén)預(yù)算主要是依靠部門(mén)來(lái)編制，財(cái)政部門(mén)只是在主管部門(mén)上報(bào)預(yù)算的基礎(chǔ)上，根據(jù)財(cái)力狀況酌情壓縮匯總，客觀上造成了以部門(mén)意見(jiàn)為轉(zhuǎn)移的局面。二是由于職能和分工不同，財(cái)政部門(mén)難以準(zhǔn)確了解主管部門(mén)真實(shí)的資金需求。從金牛區(qū)編報(bào)2005年部門(mén)預(yù)算的情況看，多數(shù)主管部門(mén)上報(bào)數(shù)明顯高于實(shí)際需求數(shù)，也即“預(yù)算饑餓”。
2、目前，人大審議部門(mén)預(yù)算的時(shí)間比較短，只能對(duì)預(yù)算進(jìn)行總體性、一般性審查。部門(mén)預(yù)算的透明度不高，公眾參與度比較低。公眾對(duì)預(yù)算的了解不夠具體、詳細(xì)，僅僅限于媒體登載的預(yù)算報(bào)告內(nèi)容，因此我們認(rèn)為目前的部門(mén)預(yù)算是缺乏監(jiān)督的。
而且，我國(guó)的財(cái)政工作長(zhǎng)期以來(lái)存在重收入、重分配而對(duì)支出效果比較忽視的問(wèn)題。在預(yù)算中只強(qiáng)調(diào)要勤儉節(jié)約、少花錢(qián)多辦事，但并沒(méi)有一種機(jī)制來(lái)審核這事是否必須要辦，老百姓需要政府辦的究竟是什么事情，以及財(cái)政資金支出以后是否達(dá)到了預(yù)期的目標(biāo)。也就是說(shuō)現(xiàn)在部門(mén)預(yù)算編制質(zhì)量的評(píng)價(jià)機(jī)制是缺乏的，特別是項(xiàng)目支出預(yù)算尚沒(méi)建立有效的績(jī)效考核、追蹤問(wèn)效機(jī)制，因此，資金的配置失去效率也就在所難免。
四、完善部門(mén)預(yù)算編制的對(duì)策
金牛區(qū)部門(mén)預(yù)算實(shí)施已有四個(gè)年頭，取得了初步的管理經(jīng)驗(yàn)，部門(mén)預(yù)算的觀念和意識(shí)也已深入人心，從執(zhí)行的效果看成效顯著，受到區(qū)級(jí)各部門(mén)的普遍認(rèn)可。
但是，我們也看到在實(shí)施部門(mén)預(yù)算改革過(guò)程中確實(shí)存在一些問(wèn)題。總的說(shuō)來(lái)這些問(wèn)題的根源基本上同出一轍，那就是部門(mén)預(yù)算改革觸動(dòng)了各個(gè)部門(mén)自身的利益，由此在實(shí)行部門(mén)預(yù)算改革也是各部門(mén)與財(cái)政、與預(yù)算改革的一個(gè)博弈的過(guò)程。如果要進(jìn)一步深化和規(guī)范部門(mén)預(yù)算，達(dá)到改革的目的，我們認(rèn)為可以從以下幾個(gè)方面進(jìn)行完善。
（一）深化編制內(nèi)容和編審方式，有效地進(jìn)行財(cái)政資金的總量控制。
1、預(yù)算編制中長(zhǎng)期化，有效減少預(yù)算追加。編制預(yù)算不僅要立足于當(dāng)前的實(shí)際情況，兼顧安排好當(dāng)年的部門(mén)預(yù)算，而且還應(yīng)該著眼于國(guó)家和部門(mén)的長(zhǎng)遠(yuǎn)目標(biāo)，編制中長(zhǎng)期預(yù)算，實(shí)現(xiàn)真正的滾動(dòng)預(yù)算，這樣可以達(dá)到對(duì)預(yù)算總量控制的事前控制目標(biāo)。中長(zhǎng)期預(yù)算包括了兩年或兩年以上的開(kāi)支需求的預(yù)算決策。結(jié)合金牛區(qū)目前情況，在現(xiàn)有條件下，可以考慮根據(jù)區(qū)里經(jīng)濟(jì)發(fā)展計(jì)劃、經(jīng)濟(jì)政策發(fā)展目標(biāo)、財(cái)政收支狀況及發(fā)展趨勢(shì)，分別政策性因素、經(jīng)濟(jì)性因素和管理性因素，對(duì)以后年度的收支預(yù)算按資金使用功能的分類(lèi)進(jìn)行預(yù)測(cè)，先試編三年的中長(zhǎng)期部門(mén)預(yù)算，即在編制第N年預(yù)算時(shí)，同時(shí)編制N+1年和N+2年的部門(mén)預(yù)算，到了N年時(shí)可以在編制第N=3年預(yù)算的同時(shí)結(jié)合第N年的財(cái)政運(yùn)行狀況和實(shí)際需要對(duì)已經(jīng)編制好的第N+1年的預(yù)算進(jìn)行調(diào)增和調(diào)減。這樣不但有利于當(dāng)前年度財(cái)政資金的總量控制也為以后年度財(cái)政資金的控制打下了一定的基礎(chǔ)，同時(shí)還可以使得我們的部門(mén)預(yù)算編制更加系統(tǒng)，具有前瞻性，有效地控制了追加預(yù)算，也為核創(chuàng)資金的使用效率創(chuàng)造了條件。
2、統(tǒng)籌考慮部門(mén)各種資金，改變只編制預(yù)算內(nèi)經(jīng)費(fèi)預(yù)算的做法，全面編制綜合財(cái)政預(yù)算，完整地反映預(yù)算內(nèi)外財(cái)政收支狀況，做到收支結(jié)合、統(tǒng)籌安排，達(dá)到既能調(diào)動(dòng)部門(mén)積極性，同時(shí)又能節(jié)約財(cái)政資金的效果。對(duì)于預(yù)算外資金的管理與改革,第一，應(yīng)該深化收支兩條線改革，在收入管理方面，將各部門(mén)的預(yù)算外收入全部納入財(cái)政專(zhuān)戶(hù)管理，有條件的納入預(yù)算管理；在支出管理方面，部門(mén)預(yù)算要全面反映部門(mén)及所屬單位預(yù)算內(nèi)外資金收支狀況，財(cái)政部門(mén)要合理核定支出標(biāo)準(zhǔn),并按標(biāo)準(zhǔn)供給經(jīng)費(fèi)。第二，預(yù)算外資金收繳制度進(jìn)行改革實(shí)行收繳分離一是取消現(xiàn)行各執(zhí)收單位開(kāi)設(shè)的各類(lèi)預(yù)算外資金財(cái)政匯繳專(zhuān)戶(hù)，該賬戶(hù)只能用于預(yù)算外收入收繳，不得用于執(zhí)收單位的支出。同時(shí)，取消原對(duì)一些單位實(shí)行的預(yù)算外收入按一定比例留用、不上繳專(zhuān)戶(hù)的管理辦法。二是對(duì)預(yù)算外資金匯繳專(zhuān)戶(hù)實(shí)行零余額管理.預(yù)算外資金財(cái)政匯繳專(zhuān)戶(hù)的收繳清算業(yè)務(wù)，由財(cái)政部門(mén)按規(guī)定程序委托代理銀行辦理，每日由代理銀行通過(guò)資金匯劃清算系統(tǒng)將繳入預(yù)算外資金財(cái)政匯繳專(zhuān)戶(hù)的資金，全部劃轉(zhuǎn)到預(yù)算外資金財(cái)政專(zhuān)戶(hù)，實(shí)行零余額管理。
3、對(duì)項(xiàng)目實(shí)施零基預(yù)算和績(jī)效預(yù)算，達(dá)到對(duì)專(zhuān)項(xiàng)資金的有效監(jiān)控。在實(shí)施過(guò)程中應(yīng)由區(qū)財(cái)政部門(mén)牽頭，根據(jù)部門(mén)事業(yè)發(fā)展計(jì)劃和上級(jí)有關(guān)配套政策，在對(duì)部門(mén)的項(xiàng)目支出需求進(jìn)行科學(xué)充分的可能性論證和嚴(yán)格審核的基礎(chǔ)上，按輕重緩急的順序分類(lèi)排序，建立項(xiàng)目庫(kù)。專(zhuān)項(xiàng)支出預(yù)算管理要突出三個(gè)重點(diǎn)：一是建立滾動(dòng)項(xiàng)目庫(kù)，項(xiàng)目庫(kù)分為部門(mén)需求項(xiàng)目庫(kù)和財(cái)政備選項(xiàng)目庫(kù)，以增強(qiáng)部門(mén)工作的前瞻性和預(yù)算安排的合理性；二是確定項(xiàng)目排序原則，強(qiáng)調(diào)重點(diǎn)建設(shè)項(xiàng)目和重點(diǎn)公共財(cái)政項(xiàng)目?jī)?yōu)先安排，其他項(xiàng)目根據(jù)輕重緩急、擇優(yōu)遴選排序。三是制定項(xiàng)目申報(bào)文本。項(xiàng)目在申報(bào)時(shí)，必須按照統(tǒng)一的格式填報(bào)項(xiàng)目申報(bào)文本并附相關(guān)材料，有明確的項(xiàng)目目標(biāo)、組織實(shí)施計(jì)劃和科學(xué)合理的項(xiàng)目預(yù)算，并經(jīng)過(guò)充分的研究和論證。同時(shí)對(duì)其實(shí)施進(jìn)行績(jī)效考評(píng)，追蹤問(wèn)效。建立全區(qū)收入預(yù)算體系。通過(guò)建立各項(xiàng)稅費(fèi)收入測(cè)算模型，根據(jù)相關(guān)因素科學(xué)編制收入預(yù)算，做到以收定支，收支平衡。
4、強(qiáng)化政府采購(gòu)預(yù)算，有效地控制采購(gòu)預(yù)算的總支出。政府采購(gòu)預(yù)算是開(kāi)展政府采購(gòu)工作的基礎(chǔ)和重要環(huán)節(jié)。在深化推進(jìn)部門(mén)預(yù)算的過(guò)程中，要抓緊完善政府采購(gòu)預(yù)算編制辦法，在簡(jiǎn)化采購(gòu)流程，提高采購(gòu)效率，規(guī)范采購(gòu)行為的基礎(chǔ)上，積極探索，逐步擴(kuò)大政府采購(gòu)的規(guī)模和范圍，力爭(zhēng)使所有政府采購(gòu)活動(dòng)都納入預(yù)算，建立健全科學(xué)的政府采購(gòu)預(yù)算機(jī)制。
（二）完善預(yù)算執(zhí)行的管理和監(jiān)督體系，提高財(cái)政資金的配置和運(yùn)營(yíng)效率。
1、提高定額的科學(xué)化程度和范圍，完善部門(mén)預(yù)算管理系統(tǒng)，合理地調(diào)配資金。要采取科學(xué)化定額管理，第一需要通過(guò)對(duì)部門(mén)更細(xì)致、更有效的調(diào)查，準(zhǔn)確掌握預(yù)算單位的各項(xiàng)基礎(chǔ)數(shù)據(jù)；通過(guò)深化國(guó)庫(kù)單一帳戶(hù)制度改革，準(zhǔn)確掌握部門(mén)的各項(xiàng)收入情況，為科學(xué)、合理的制定定額標(biāo)準(zhǔn)奠定一個(gè)扎實(shí)的基礎(chǔ)。第二是實(shí)現(xiàn)資產(chǎn)實(shí)物定額與預(yù)算撥款定額的有機(jī)結(jié)合。隨著今后預(yù)算單位占有資產(chǎn)情況統(tǒng)計(jì)的進(jìn)展，定額的制定要逐步向資產(chǎn)實(shí)物定額與預(yù)算撥款定額結(jié)合的方向轉(zhuǎn)變。凡涉及物耗的定額，應(yīng)建立對(duì)物耗標(biāo)準(zhǔn)的合理定額之上，使定額標(biāo)準(zhǔn)更符合預(yù)算單位工作的實(shí)際，切實(shí)提高預(yù)算分配的科學(xué)性。
同時(shí)，我區(qū)應(yīng)在已建成的預(yù)算管理系統(tǒng)的基礎(chǔ)上，運(yùn)用現(xiàn)代化信息技術(shù)，進(jìn)一步健全一個(gè)集基礎(chǔ)信息管理、預(yù)算編審、預(yù)算指標(biāo)、總預(yù)算會(huì)計(jì)賬務(wù)處理、預(yù)算執(zhí)行監(jiān)測(cè)分析、工資發(fā)放管理于一體的計(jì)算機(jī)信息管理系統(tǒng)，充分利用電子政務(wù)網(wǎng)平臺(tái)，逐步實(shí)現(xiàn)財(cái)務(wù)管理自動(dòng)化。
2、轉(zhuǎn)變資金使用觀念，提高部門(mén)節(jié)支積極性。縱觀近幾年部門(mén)預(yù)算執(zhí)行情況，各項(xiàng)專(zhuān)項(xiàng)資金全部申請(qǐng)撥付到位，用款單位專(zhuān)項(xiàng)資金列支基本無(wú)剩余，專(zhuān)項(xiàng)結(jié)余占預(yù)算總額比例微乎其微。但是結(jié)合實(shí)際情況分析，各專(zhuān)項(xiàng)使用效率和用途并未按照預(yù)算編制達(dá)到預(yù)期效果。針對(duì)這種現(xiàn)狀，建議財(cái)政啟動(dòng)專(zhuān)項(xiàng)資金使用績(jī)效獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制，從預(yù)算編制直至預(yù)算結(jié)余進(jìn)行績(jī)效考核，對(duì)專(zhuān)項(xiàng)達(dá)到工作效果同時(shí)專(zhuān)項(xiàng)有結(jié)余的用款單位，可將專(zhuān)項(xiàng)結(jié)余以一定比例轉(zhuǎn)為辦公經(jīng)費(fèi)供單位第二年自由支配，從而提高用款單位節(jié)約專(zhuān)項(xiàng)資金，提高專(zhuān)項(xiàng)資金使用效率。
3、在預(yù)算的安排、執(zhí)行及追加追減方面，建立一套完善的運(yùn)作體系。堅(jiān)持預(yù)算編制、執(zhí)行、監(jiān)督相分離的原則，完善人大、審計(jì)、財(cái)政、對(duì)用款部門(mén)預(yù)算資金申請(qǐng)、使用的監(jiān)督職能和作用。改進(jìn)向人代會(huì)報(bào)告的形式。目前向人代會(huì)只是匯報(bào)功能預(yù)算，建議改為匯報(bào)部門(mén)預(yù)算和功能預(yù)算，以部門(mén)預(yù)算為主的形式。在此基礎(chǔ)上，再進(jìn)一步擴(kuò)展報(bào)告內(nèi)容，將涉及區(qū)委、區(qū)政府工作重點(diǎn)的部門(mén)重大項(xiàng)目可行性研究報(bào)告，一并提請(qǐng)審議。部門(mén)預(yù)算要對(duì)公眾公開(kāi)，要讓公眾通過(guò)不同的渠道，及時(shí)了解政府的預(yù)算政策和資金去向，以利于監(jiān)督部門(mén)各項(xiàng)工作的有效落實(shí)。建立項(xiàng)目支出預(yù)算績(jī)效考評(píng)制度，探索試行績(jī)效預(yù)算。編制績(jī)效預(yù)算應(yīng)該在對(duì)專(zhuān)項(xiàng)資金進(jìn)行最終問(wèn)效的基礎(chǔ)上，對(duì)項(xiàng)目支出預(yù)算進(jìn)行績(jī)效考核，建立項(xiàng)目支出預(yù)算績(jī)效考評(píng)制度。
本文為西南財(cái)經(jīng)大學(xué)財(cái)稅學(xué)院與成都市金牛區(qū)財(cái)政局合作調(diào)研課題的階段性成果。
作者：王勇 文章來(lái)源：西南財(cái)經(jīng)大學(xué)研究生部
