免疫系統(tǒng)是人類生命系統(tǒng)中的一個重要組成部分，其主要作用就是為機(jī)體的健康提供預(yù)防、治療和修復(fù)。同樣，作為一個有機(jī)系統(tǒng)的國家或社會，也需要類似系統(tǒng)來保證其機(jī)體的健康和安全?，F(xiàn)實(shí)當(dāng)中，國家審計就是這樣的“免疫系統(tǒng)”。不過，國家審計和免疫系統(tǒng)觀畢竟源于兩個不同學(xué)科，二者可以借鑒卻不可簡單模仿。本文在這一認(rèn)識的基礎(chǔ)上，從辯證看待國家審計與免疫系統(tǒng)的異同出發(fā)，探討免疫系統(tǒng)觀下國家審計的轉(zhuǎn)型方向及其自身免疫等問題。
一、辯證審視國家審計與免疫系統(tǒng)的共性與差異
作為科學(xué)發(fā)展觀指導(dǎo)下對國家審計的認(rèn)識的創(chuàng)新和升華，國家審計免疫系統(tǒng)觀從理論來源上基于唯物辯證法、馬克思主義國家學(xué)說和“三論”即信息論、系統(tǒng)論和控制論，也是審計學(xué)和現(xiàn)代醫(yī)學(xué)直接結(jié)合的產(chǎn)物。作為學(xué)科交叉的成果，國家審計免疫系統(tǒng)觀很明顯借鑒了醫(yī)學(xué)中的免疫理論，但深入辨析可以發(fā)現(xiàn)，國家審計與免疫系統(tǒng)在運(yùn)行機(jī)理上又有所不同。
在經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展中，國家審計的作用在于預(yù)防、揭示和抵御經(jīng)濟(jì)社會運(yùn)行中的風(fēng)險，維護(hù)國家安全穩(wěn)定和民主法治，保障公眾的根本利益和社會的公平正義，因此具有“免疫”功能。從這個意義上，國家審計確實(shí)類似于人體中的免疫系統(tǒng)。但是，免疫系統(tǒng)通常在人體中相對自發(fā)地運(yùn)行，在對損害機(jī)體健康的病害執(zhí)行免疫防御和監(jiān)視任務(wù)時，并不需要神經(jīng)中樞的直接支配，或說是在相對“無意識”狀態(tài)下自動發(fā)揮作用；審計系統(tǒng)則不可能脫離“頭腦”的控制而完全自發(fā)地運(yùn)行，特別是國家審計，作為國家政治制度的組成部分，更是離不開政府的授權(quán)和有效管控，這一點(diǎn)與免疫系統(tǒng)的運(yùn)行機(jī)制并不完全相同。當(dāng)然，國家審計活動并不總是在政府主導(dǎo)下進(jìn)行。事實(shí)上，國家審計活動也需要相對獨(dú)立，而且獨(dú)立性還是審計效果的重要保證，政府對國家審計程序本身也并不進(jìn)行直接干預(yù)。
另一方面，醫(yī)學(xué)意義上的免疫很多是被動性的，即機(jī)體首先經(jīng)過對抗原如微生物及毒素的感染之后才能記憶和識別并產(chǎn)生相應(yīng)抗體，從而獲得免疫能力；而審計的免疫機(jī)理與此也有很大不同。作為國家審計，固然能夠通過已發(fā)生的案例形成對舞弊、違規(guī)、低效等問題的認(rèn)識，并不斷豐富相關(guān)的資料儲備，但這并不等于審計總是需要（事實(shí)上也不應(yīng)當(dāng)）在問題出現(xiàn)以后才能發(fā)現(xiàn)、追蹤和處理。恰恰相反，國家審計在這方面具有應(yīng)當(dāng)充分發(fā)揮更多的主觀能動性，從而對經(jīng)濟(jì)社會運(yùn)行中可能出現(xiàn)的不利因素進(jìn)行系統(tǒng)的梳理并形成充分的預(yù)見性。唯有如此，才能充分發(fā)揮國家審計的應(yīng)有作用，體現(xiàn)“免疫”功能的真正價值。
可見，從免疫系統(tǒng)觀角度認(rèn)識國家審計，并不意味著將國家審計直接等同于免疫系統(tǒng)，更不能完全照搬免疫系統(tǒng)的作用機(jī)理和運(yùn)行方式來設(shè)計國家審計的角色定位和職能。應(yīng)當(dāng)在正視二者差異的前提下，從二者原理相通的方面，抽象出對國家審計工作開展和職能發(fā)揮有益且適合的因素，在國家審計活動開展和理論體系構(gòu)建中加以借鑒和應(yīng)用。
二、在辯證理解免疫系統(tǒng)觀的基礎(chǔ)上把握國家審計內(nèi)容側(cè)重的變化
適應(yīng)免疫系統(tǒng)觀之下國家審計功能定位等基本理念的轉(zhuǎn)換，審計內(nèi)容的側(cè)重也應(yīng)隨之轉(zhuǎn)變。在免疫系統(tǒng)的定位下，國家審計應(yīng)加強(qiáng)對涉及國家安全的重點(diǎn)領(lǐng)域、重點(diǎn)行業(yè)和重點(diǎn)建設(shè)項目的審計。包括：關(guān)注國家財政安全，對財政預(yù)算實(shí)施有效的全程審計監(jiān)督；關(guān)注國有資產(chǎn)安全，充分介入大型企事業(yè)單位的改制、重組，特別是國有資產(chǎn)海外投資并購等；關(guān)注金融安全，根據(jù)國際資本流動、金融創(chuàng)新、金融體系風(fēng)險水平及金融監(jiān)管的特點(diǎn)和有效性，監(jiān)控和揭示重大金融風(fēng)險和制度缺陷；關(guān)注民生安全，加強(qiáng)對涉及民生的重大項目和資金的審計，在揭示問題的同時，從社會保障制度、基金運(yùn)行機(jī)制和相關(guān)管理體制等方面提出審計意見和建議，促進(jìn)基金管理監(jiān)督體制的健全；關(guān)注生態(tài)安全，將環(huán)境保護(hù)納入經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計的范疇，將環(huán)境資源審計與經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計結(jié)合起來，從制度層面糾正經(jīng)濟(jì)效率至上的片面性。
與此同時，還應(yīng)特別強(qiáng)調(diào)對某些特殊審計領(lǐng)域的重視。包括：深化領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計，擺脫傳統(tǒng)財務(wù)收支審計的束縛，由單純注重財務(wù)監(jiān)督檢查轉(zhuǎn)向?qū)?jīng)濟(jì)活動的全面鑒證和評價，并且在審計的重點(diǎn)內(nèi)容中納入領(lǐng)導(dǎo)干部履行經(jīng)濟(jì)決策權(quán)、經(jīng)濟(jì)管理權(quán)、經(jīng)濟(jì)監(jiān)督權(quán)和遵守廉政規(guī)定等方面的情況；有效開展專項審計調(diào)查，針對經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域中帶有全局性、普遍性的事項和群眾關(guān)心的熱點(diǎn)、難點(diǎn)問題，進(jìn)行系統(tǒng)調(diào)查和分析，及時向有關(guān)部門反映情況、揭露問題，并提出針對性的意見和建議；大力開展績效審計，在保障經(jīng)濟(jì)社會運(yùn)行的審計免疫系統(tǒng)發(fā)揮建設(shè)性作用方面，績效審計的水平和作用尤為關(guān)鍵，應(yīng)當(dāng)從體制效率、管理效能、工作成效、資金效益、政策效用等方面充分發(fā)揮審計的建設(shè)性功能。
三、辯證看待和解決國家審計系統(tǒng)的自身免疫問題
（一）國家審計系統(tǒng)自身免疫的必要性和現(xiàn)實(shí)性
國家審計作為免疫系統(tǒng)，唯有在保證自身系統(tǒng)健康的前提下，才能為經(jīng)濟(jì)社會的運(yùn)行提供可靠保障。但是免疫系統(tǒng)自身也存在出現(xiàn)漏洞和缺陷的可能性，在一定情況下也會遭到攻擊、侵蝕和損害，需要格外重視自身免疫能力的提高和強(qiáng)化。事實(shí)上，現(xiàn)實(shí)當(dāng)中國家審計自身存在的某些缺陷已經(jīng)制約了其免疫功能的發(fā)揮。因此，國家審計自身建設(shè)是充分發(fā)揮免疫系統(tǒng)功能迫切需要解決的課題。
比如，盡管眾所周知的是，國家審計監(jiān)督職能的充分發(fā)揮依賴于其獨(dú)立性，而且《審計法》也明確規(guī)定了審計機(jī)關(guān)依法獨(dú)立行使審計職責(zé)，不受其他任何機(jī)關(guān)和部門的干涉，但是在我國目前的國家審計體制下，各級審計機(jī)關(guān)作為同級政府的一個職能部門，經(jīng)常產(chǎn)生政府委托審計；然后審計政府；最后審計結(jié)果向政府報告的局面，實(shí)質(zhì)上無異于“自己審計自己”，其結(jié)果是對政府部門的國家審計演變成了事實(shí)上的政府內(nèi)部審計。同時，目前各級國家審計機(jī)關(guān)僅在業(yè)務(wù)上受上級審計機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)，在人、財、物等方面都明顯依賴和受制于地方政府。這樣，當(dāng)審計涉及到與同級政府或地方局部利益有關(guān)的問題時難免具有局限性。這種現(xiàn)象不但影響了審計職能的發(fā)揮，也制約了其向免疫系統(tǒng)定位的轉(zhuǎn)化，國家審計這一“免疫系統(tǒng)”在國家行政管理體制中的地位還有待改進(jìn)。
再比如，隨著市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，一些單位或行業(yè)為加強(qiáng)系統(tǒng)內(nèi)財政或財務(wù)管理，紛紛對下屬單位實(shí)行報賬制或垂直管理。比如煙草、石油、鹽業(yè)等壟斷性行業(yè)，以及國稅、地稅、國土、藥檢、技術(shù)監(jiān)督等部門，均實(shí)行了垂直管理；移動、聯(lián)通、電信和部分商業(yè)銀行等上市企業(yè)，也采取了不同形式的報賬制。這些部門和單位均不屬于基層審計機(jī)關(guān)的監(jiān)督范圍。另外，與基層審計機(jī)關(guān)同級的財政、公安、檢察、法院等，雖然在基層審計機(jī)關(guān)的監(jiān)督范圍內(nèi)，但基層審計機(jī)關(guān)對其實(shí)施監(jiān)督也比較困難。而對這些領(lǐng)域具有監(jiān)督權(quán)限的上級審計機(jī)關(guān)往往限于資源和客觀條件的限制，也難以進(jìn)行全面有效的監(jiān)督。也就是說，國家審計職權(quán)范圍劃分不合理、特別是基層審計機(jī)關(guān)的審計范圍受限，制約了國家審計免疫系統(tǒng)的覆蓋面和完整性，并限制了其功能的發(fā)揮。
（二）加強(qiáng)國家審計系統(tǒng)自身免疫的思路
1.切實(shí)增強(qiáng)審計人員自身的“免疫力”。審計人員如同審計免疫系統(tǒng)的“細(xì)胞”，也是實(shí)現(xiàn)審計轉(zhuǎn)型的主體。保持國家審計免疫系統(tǒng)自身健康，首先有賴于審計人員的素質(zhì)。為此，需要通過人才管理和隊伍建設(shè)增強(qiáng)國家審計免疫系統(tǒng)的健康和活力。這就要求各級國家審計機(jī)關(guān)堅持以人為本的科學(xué)理念，通過改革探索并完善適應(yīng)審計工作需要的干部管理機(jī)制，創(chuàng)造人才聚集和發(fā)揮作用的良好環(huán)境，通過目標(biāo)考核形成有序高效的工作局面，通過達(dá)標(biāo)評優(yōu)營造爭先上進(jìn)的工作氛圍，通過輪崗交流激活機(jī)關(guān)生態(tài)，提高審計工作效能。同時還應(yīng)大力加強(qiáng)審計人才培養(yǎng)和隊伍建設(shè)，以審計實(shí)踐工作為出發(fā)點(diǎn)，以能力建設(shè)為主線，通過加強(qiáng)政策觀念、法律和經(jīng)濟(jì)管理知識、業(yè)務(wù)技能等方面的學(xué)習(xí)培訓(xùn)，全面提高審計人員的思想品質(zhì)、政治素養(yǎng)和業(yè)務(wù)能力，包括依法審計能力、自我約束能力、學(xué)習(xí)創(chuàng)新能力和溝通協(xié)調(diào)能力，立足于打造業(yè)務(wù)精湛、品行端正、廉潔自律的審計隊伍，為審計轉(zhuǎn)型提供有力的人才保證。
2.強(qiáng)化審計機(jī)關(guān)廉政建設(shè)。廉潔是審計工作的生命，也是其作為免疫系統(tǒng)的活力的保證。有違廉潔的行為會使審計免疫系統(tǒng)自身受到侵蝕和削弱，從而喪失對入侵“病害”的免疫力。因此必須強(qiáng)化審計機(jī)關(guān)的廉政建設(shè)，進(jìn)一步加強(qiáng)思想教育，筑牢審計人員的思想防線，增強(qiáng)廉潔自律和抵御侵蝕的意識能力。同時，要通過嚴(yán)格管理增強(qiáng)審計機(jī)關(guān)的反腐拒蝕能力和公信力，包括認(rèn)真落實(shí)黨風(fēng)廉政建設(shè)責(zé)任制，嚴(yán)格執(zhí)行審計廉政紀(jì)律，對于違反廉政規(guī)定和審計紀(jì)律的行為進(jìn)行嚴(yán)肅查處，嚴(yán)格追究有關(guān)人員的責(zé)任。
3.完善審計制度體系。健全的制度是順利實(shí)施審計轉(zhuǎn)型和發(fā)揮免疫功能的剛性保證，也是確保審計系統(tǒng)自身免疫能力的基礎(chǔ)。因此，應(yīng)通過完善相關(guān)制度體系不斷提高國家審計免疫系統(tǒng)的自身免疫能力。首先，應(yīng)加強(qiáng)和完善審計機(jī)關(guān)內(nèi)部制度建設(shè)。通過建立和健全審計質(zhì)量責(zé)任制與問責(zé)制度，構(gòu)建完善的審計責(zé)任管理體系，加大對審計執(zhí)法行為的內(nèi)部監(jiān)管力度；同時，進(jìn)一步強(qiáng)化依法審計意識，牢固樹立依法審計觀念，力求審計程序合法、審計行為規(guī)范。其次，應(yīng)大力推進(jìn)審計公示、審計結(jié)果公告、審計回訪、審計舉報和獎懲、審計質(zhì)量檢查、雙向承諾等制度，建立行政監(jiān)督、社會監(jiān)督和輿論監(jiān)督的聯(lián)動機(jī)制。最后，還可以通過聘請審計監(jiān)督員，強(qiáng)化責(zé)任追究和問責(zé)制度，加大對審計人員的外部監(jiān)管力度，以鞏固審計人員的思想防線，促進(jìn)依法行政和廉潔自律，增強(qiáng)國家審計的透明度和公信力。
4.解決審計免疫系統(tǒng)地位及其外部關(guān)系協(xié)調(diào)方面的制度性缺陷。針對國家審計與政府關(guān)系、特別是基層審計與地方政府關(guān)系的不合理局面，以及由此造成的審計獨(dú)立性缺失，應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步改革當(dāng)前的國家審計管理體制，實(shí)現(xiàn)國家審計在業(yè)務(wù)、機(jī)構(gòu)、人員、資金等方面的垂直化和相對自主，保持與被審計政府部門的相對獨(dú)立。通過審計獨(dú)立性的提高促進(jìn)國家審計轉(zhuǎn)型和免疫功能的充分發(fā)揮。同時，進(jìn)一步明確國家審計層級和權(quán)限范圍的劃分，特別是合理界定基層審計監(jiān)督范圍，并賦予其足夠的監(jiān)督權(quán)限和必要能力，以消除審計監(jiān)督的死角和盲區(qū)，促進(jìn)國家審計系統(tǒng)的完善和免疫功能的發(fā)揮。
5.解決國家審計的資源和能力問題。免疫系統(tǒng)自身的強(qiáng)大是其充分發(fā)揮防御、監(jiān)視和自穩(wěn)功能的基礎(chǔ)。同樣，國家審計功能的發(fā)揮，也有賴于以充足的資源為前提的審計能力。然而，我國現(xiàn)有的國家審計面臨著人員、資金等方面的條件制約，同時又要面對包括龐大的國家機(jī)關(guān)和眾多企事業(yè)單位在內(nèi)的大量被審計對象，涉及公共資金使用、國有資產(chǎn)安全、金融體系風(fēng)險、重大違法違紀(jì)、經(jīng)濟(jì)責(zé)任評價等眾多內(nèi)容，很難面面俱到，也影響了國家審計免疫系統(tǒng)功能的發(fā)揮。甚至很多時候，一些國家審計部門以其現(xiàn)有條件應(yīng)付常規(guī)審計工作，保證重大項目的財務(wù)、基建和經(jīng)濟(jì)責(zé)任等審計任務(wù)已感力不從心，更談不上投入更多的精力于功能改造和升級。在這樣的資源保障和審計能力條件下，要求國家審計向免疫系統(tǒng)方向轉(zhuǎn)化，擴(kuò)大審計范圍、提高審計要求、改進(jìn)審計方法，恐怕對很多審計部門都是勉為其難。因此，適應(yīng)國家審計職能定位的轉(zhuǎn)化，需要相應(yīng)改善其資源充足性及配置水平。一方面，需要顯著增加對國家審計的經(jīng)費(fèi)投入，擴(kuò)大審計隊伍、提高審計人員素質(zhì)；另一方面，可以考慮利用社會審計的力量，充分調(diào)動各方面可供利用的資源和條件，為達(dá)到國家審計目的、實(shí)現(xiàn)審計功能轉(zhuǎn)化提供支持。
