目前，我國(guó)住房保障政策覆蓋范圍較小，大中城市商品房房?jī)r(jià)較高、上漲過(guò)快、租金低廉的房源嚴(yán)重短缺，一些中低收入住房困難家庭無(wú)力從市場(chǎng)租賃或購(gòu)買(mǎi)住房；同時(shí)，隨著城鎮(zhèn)化快速推進(jìn)，新職工的階段性住房需求日增與其支付能力不足的矛盾日益顯現(xiàn)，外來(lái)務(wù)工人員居住條件亟需改善。公共租賃住房制度正是政府為解決中低收入家庭的經(jīng)濟(jì)困難、緩解住房領(lǐng)域分配矛盾而實(shí)施的一種有效手段。從溫總理的政府工作報(bào)告中可以看出，保障性住房的發(fā)展方向開(kāi)始有所變化，未來(lái)將以公共租賃住房為主，并淡化經(jīng)濟(jì)適用房。由于公共租賃住房投資規(guī)模大、資金沉淀周期長(zhǎng)，而政府的財(cái)力有限，單純依靠政府力量來(lái)推動(dòng)公租房的建設(shè)，難以長(zhǎng)足發(fā)展。同時(shí)，公共租賃住房針對(duì)的是中低收入群體，租金定價(jià)較低，只有租金作為回收成本方式的公共租賃住房的收益率僅4%，低于房地產(chǎn)商公認(rèn)的5%保本收益率。低收益水平使得吸引社會(huì)企業(yè)投資公共租賃住房項(xiàng)目的困難加大。因此，融資模式是影響整個(gè)公共租賃住房建設(shè)成功與否的關(guān)鍵，是制約公共租賃住房可持續(xù)發(fā)展的瓶頸問(wèn)題。
一、重慶市解決公共租賃住房融資問(wèn)題的有關(guān)探索
“重慶模式”是目前國(guó)內(nèi)公認(rèn)的最具有戰(zhàn)略眼光、最符合國(guó)際潮流的公共租賃住房融資模式。重慶市公共租賃住房建設(shè)采取的是“政府主導(dǎo)，投資公司運(yùn)作”的模式，政府通過(guò)財(cái)政資金投入或者以土地出讓金等合理作價(jià)入股，合理讓渡或不參與分配租賃收益，以及充分利用稅收、公用事業(yè)收費(fèi)等優(yōu)惠方式，借助專(zhuān)業(yè)的城市基礎(chǔ)設(shè)施投資機(jī)構(gòu)，采取市場(chǎng)機(jī)制實(shí)施經(jīng)營(yíng)管理。在公共租賃住房建設(shè)過(guò)程中，投融資問(wèn)題一直是牽動(dòng)著政府和社會(huì)公眾的棘手問(wèn)題。為了更好地解決問(wèn)題，重慶市政府和房地產(chǎn)投資企業(yè)進(jìn)行了以下一系列研究和探索，逐步發(fā)展與完善公共租賃住房融資制度。
?。ㄒ唬┦袌?chǎng)與政府雙軌制 在目前高房?jī)r(jià)的背景下，為實(shí)現(xiàn)住房保障，即讓最底層的人住進(jìn)廉租房，低收入者購(gòu)買(mǎi)經(jīng)濟(jì)適用房，中等收入者購(gòu)買(mǎi)限價(jià)房，高收入者去市場(chǎng)購(gòu)買(mǎi)商品房這一宏偉的藍(lán)圖，單純依靠政府予以資金和政策保障是不可能完成的；反過(guò)來(lái)，完全靠市場(chǎng)自發(fā)作用的調(diào)節(jié)，也是存在著明顯的缺陷和不全面的。為解決這一問(wèn)題，重慶市的住房制度采取市場(chǎng)供給與政府保障的“雙軌制”管理模式，即在住房供應(yīng)體系中，保障性住房與商品性住房并行，保障性住房由政府主導(dǎo)，服務(wù)特定群體，實(shí)行價(jià)格管制；商品房則主要是由市場(chǎng)機(jī)制所主導(dǎo)，供求關(guān)系決定價(jià)格。公共租賃住房作為住房供應(yīng)“雙軌制”的關(guān)鍵一環(huán)，涵蓋了過(guò)去的廉租房和經(jīng)濟(jì)適用房，并延伸到既不能享受廉租房，又買(mǎi)不起商品房的“夾心層”，實(shí)現(xiàn)廉租房、公共租賃住房與經(jīng)濟(jì)適用房的一體化。如公共租賃住房資金的來(lái)源，市政府一方面運(yùn)用中央專(zhuān)項(xiàng)補(bǔ)貼資金和市級(jí)財(cái)政資金，另一方面積極向商業(yè)銀行貸款，并準(zhǔn)備上市一部分國(guó)有集團(tuán)，去資本市場(chǎng)融通資金，政府與市場(chǎng)雙管齊下，這就有效地拓寬了融資渠道，在一定程度上解決了建設(shè)資金的來(lái)源問(wèn)題。
?。ǘ┩恋毓┙o 重慶預(yù)計(jì)需要3萬(wàn)畝土地，而2002年始的土地儲(chǔ)備使得重慶政府把大量國(guó)有土地都掌握在手中。僅“八大投”的一家企業(yè)――由重慶土地整理儲(chǔ)備中心發(fā)展而來(lái)的地產(chǎn)集團(tuán)，就擁有24萬(wàn)畝控制性土地儲(chǔ)備量，已完成征地拆遷的實(shí)際土地儲(chǔ)備達(dá)6萬(wàn)多畝。如果再加上其他幾家企業(yè)，土地儲(chǔ)量就更加充足。在土地劃撥上，重慶全部以“零地價(jià)”劃撥，這是所有城市的公租房建設(shè)實(shí)踐中不曾有的。土地的出讓金收益占據(jù)了地方政府收益的大部分，往往很多政府都不愿意割棄價(jià)值連城的出讓金，因而政府會(huì)選擇比較偏遠(yuǎn)的地塊進(jìn)行建設(shè)或者只出讓小面積的地塊。在這樣地塊修建的公租房很容易形成“平民窟”，且對(duì)于本來(lái)租金就不高的公租房，由于地理位置偏遠(yuǎn)和交通不變等因素，更加難以成功租出，加大了投入資金的收回難度，投資回收期也拉長(zhǎng)。這使得全國(guó)公租房建設(shè)的規(guī)模受到一定程度的限制。而重慶市率先采用“零地價(jià)”的方式，并且大規(guī)模地修建公租房的實(shí)踐，對(duì)其他城市具有較強(qiáng)的借鑒意義。
（三）資金籌集 重慶市公共租賃住房建設(shè)之所以有資金周轉(zhuǎn)，主要得益于八大投融資集團(tuán)加上渝富集團(tuán)的投融資平臺(tái)創(chuàng)造的“第三財(cái)政”，即國(guó)有資本在市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)中的增值，形成國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算。重慶市把儲(chǔ)備的國(guó)有土地注資給八大投融資集團(tuán)。這些企業(yè)使用這些土地向銀行進(jìn)行抵押貸款獲得資金，用于市政公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和土地前期開(kāi)發(fā)，摒棄傳統(tǒng)短期土地財(cái)政，生地化為熟地后變賣(mài)，使土地增值收益的大部分都能夠?yàn)檎@得，土地增值后出讓產(chǎn)生的資金返還用于償還銀行貸款，資金循環(huán)使得基礎(chǔ)建設(shè)不斷向前發(fā)展。國(guó)有土地通過(guò)這些投融資企業(yè)經(jīng)營(yíng)后產(chǎn)生的收益，從性質(zhì)上屬于國(guó)有資本增值收益，成為了除了政府預(yù)算內(nèi)、外資金收益的“第三財(cái)政”資金。重慶市公共租賃住房項(xiàng)目，主要交由城投集團(tuán)和地產(chǎn)集團(tuán)共同承擔(dān)，來(lái)解決住房建設(shè)資金的籌集問(wèn)題。摒棄政府直接投資的傳統(tǒng)做法，采取政府性的投資集團(tuán)去市場(chǎng)融通資金的方式是重慶模式的一大特色。
?。ㄋ模爸貞c模式”存在的問(wèn)題 在公共租賃住房融資問(wèn)題上，“重慶模式”在土地供給、資金籌集等方面有著獨(dú)到的創(chuàng)新之處，有力地推動(dòng)著重慶市公共住房建設(shè)事業(yè)的可持續(xù)發(fā)展，但也存在著不可忽視的問(wèn)題：一是“零地價(jià)”土地供應(yīng)方式使政府失去了巨大出讓金收益，使政府喪失了占據(jù)三分之一財(cái)政收入，政府壓力比較大，也影響到了公租房項(xiàng)目的持續(xù)性發(fā)展；二是對(duì)公共租賃住房的購(gòu)買(mǎi)問(wèn)題值得商榷。重慶市政府初步商定公租房在租滿(mǎn)五年后可以購(gòu)買(mǎi)，但對(duì)于政府而言，在五年后，房屋建造成本和土地成本更加高漲的情況下，重新建造公租房會(huì)造成資金的浪費(fèi)。此外，融資渠道單一、不穩(wěn)定，市場(chǎng)化、多元化融資渠道不健全，對(duì)資金來(lái)源的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估不足，以及在某些細(xì)節(jié)做法上存在著是否公平的問(wèn)題等，也是“重慶模式”發(fā)展中亟需面對(duì)和解決的問(wèn)題。因此，“重慶模式”在對(duì)國(guó)內(nèi)其他省市提供借鑒意義的同時(shí)，應(yīng)當(dāng)取長(zhǎng)補(bǔ)短，充分借鑒其他國(guó)家和地區(qū)的先進(jìn)做法與經(jīng)驗(yàn)，以使自己的公共租賃住房建設(shè)得到更好的完善與發(fā)展。
二、其他國(guó)家與地區(qū)的公共住房融資模式解析
從國(guó)際視角看，住房融資與住房政策、住房市場(chǎng)、融資體制和融資市場(chǎng)的發(fā)展密不可分，住房融資體系是一國(guó)（地區(qū)）融資體制、住房體制、住房政策乃至文化長(zhǎng)期相互作用的結(jié)果。其中，各國(guó)（地區(qū)）的公共住房融資制度是從本國(guó)（地區(qū)）歷史演變和當(dāng)前實(shí)際情況出發(fā)的產(chǎn)物，都是從互助合作制模式起步，最終發(fā)展成為不同的住房融資體制。美國(guó)、西歐、新加坡、中國(guó)香港等國(guó)家和地區(qū)公共住房融資的演進(jìn)歷史和今年的發(fā)展趨勢(shì)，代表了目前國(guó)際公共住房融資演進(jìn)的前沿。根據(jù)重慶市公共租賃住房融資現(xiàn)狀，本文主要列舉三種融資模式，并對(duì)其特點(diǎn)進(jìn)行解析。
?。ㄒ唬┬录悠轮醒牍e金制度下融資模式 中央公積金制度的執(zhí)行機(jī)構(gòu)是中央公積金局，其積累的公積金存款，最終用于向政府融資。新加坡建屋發(fā)展局主要通過(guò)以下方式解決資金籌集問(wèn)題：（1）政府補(bǔ)貼。政府每年從財(cái)政預(yù)算中將一定數(shù)額的補(bǔ)貼撥給建屋發(fā)展局，以作為公屋建設(shè)和營(yíng)運(yùn)的資金。（2）政府建房貸款。中央公積金局把公積金歸集起來(lái)以后，除留足會(huì)員款項(xiàng)以外，其余用于購(gòu)買(mǎi)國(guó)債，政府再把這筆資金轉(zhuǎn)貸給建屋發(fā)展局。公積金來(lái)自于上述的強(qiáng)制公積金制度。這部分?jǐn)?shù)額巨大的資金為建屋發(fā)展局提供了資金保障，該項(xiàng)貸款實(shí)質(zhì)也是公積金的轉(zhuǎn)化形式。（3）在必要的時(shí)候，經(jīng)過(guò)批準(zhǔn)，建屋發(fā)展局還可以發(fā)行中期債券，以確保組屋發(fā)展計(jì)劃的順利實(shí)施。這種模式提高了中央公積金的使用效率，有效規(guī)避了投資風(fēng)險(xiǎn)，拓寬了住房建設(shè)融資渠道。將公積金交給國(guó)有投資公司進(jìn)行運(yùn)作，這樣可以獲得比較穩(wěn)定的投資收益，實(shí)現(xiàn)投資收益最大化。
?。ǘ╉n國(guó)國(guó)民住宅基金制度下融資模式 韓國(guó)政府一方面為公共租賃住房建設(shè)投入巨額的財(cái)政資金，另一方積極拓寬住房融資渠道，鼓勵(lì)和吸引民間資金參與到住房的建設(shè)中來(lái)，其中，國(guó)民住宅基金是韓國(guó)公共住宅融資的主體。其融資手段分為政府財(cái)政、資本市場(chǎng)、存款市場(chǎng)和其他財(cái)源四種。其中認(rèn)購(gòu)儲(chǔ)蓄、住宅獎(jiǎng)券和國(guó)名住宅債券等占全資本的大部分。國(guó)民住宅基金雖然承擔(dān)著公共住房融資的責(zé)任，但目前主要依靠包括認(rèn)購(gòu)積蓄和短期資金在內(nèi)的民間資本。國(guó)民住宅銀行負(fù)責(zé)基金的籌款和經(jīng)營(yíng)業(yè)務(wù)，它從存款市場(chǎng)籌款，通過(guò)在資本市場(chǎng)上發(fā)行住宅債券籌集資金。房款包括認(rèn)購(gòu)存款、認(rèn)購(gòu)湊張。上述兩種房貸方式只有國(guó)民銀行提供服務(wù)。因?yàn)閷⑴c住宅出售和住宅貸款有關(guān)的資金直接投資在住宅部門(mén)，國(guó)民銀行不將資金使用在非住宅部門(mén)，可是一般銀行沒(méi)有這種限制，所以國(guó)民銀行給買(mǎi)房者提供住宅貸款。
（三）中國(guó)香港地區(qū)公共住房制度下的多元融資模式 香港公共住房制度的一大特點(diǎn)是設(shè)置專(zhuān)門(mén)機(jī)構(gòu)――房委會(huì)負(fù)責(zé)公共住房體系的運(yùn)營(yíng)，政府下屬的房屋署只是負(fù)責(zé)政策的執(zhí)行。香港公共住房建設(shè)的資金， 一方面通過(guò)政府免費(fèi)劃撥土地、投入資本和貸款，另一方面房委會(huì)通過(guò)出租公共住房及其所屬停車(chē)場(chǎng)、商業(yè)樓宇等獲得維護(hù)和興建新的公共住房資金。同時(shí)，香港特區(qū)政府對(duì)不同收入層次的消費(fèi)人群分別采取貨幣化補(bǔ)貼、降低貸款利率或?qū)嵭匈J款利息補(bǔ)貼、延長(zhǎng)貸款期限、減免購(gòu)房相關(guān)稅費(fèi)和鼓勵(lì)非營(yíng)利性機(jī)構(gòu)開(kāi)發(fā)面向中低收入群的住房等政策措施，由此保證了香港公共住房制度平穩(wěn)、協(xié)調(diào)、公平地運(yùn)行。
三、重慶市完善公共租賃住房融資模式的啟示與建議
新加坡政府依靠其“中央公積金制度”為主的融資模式大力發(fā)展公共住房，使其成為了居民理想的安居之所；韓國(guó)的國(guó)民住宅基金制度下的融資模式，也為加強(qiáng)韓國(guó)的住房保障、增加居民住房消費(fèi)能力、穩(wěn)定房?jī)r(jià)等方面做出來(lái)一定的貢獻(xiàn)；中國(guó)香港地區(qū)的公共住房融資模式也使香港成為世界公認(rèn)的住房問(wèn)題解決的比較好的地區(qū)。上述國(guó)家和地區(qū)先進(jìn)的的公共住房融資模式對(duì)于目前正處于快速工業(yè)化和城市化階段、面臨著公共租賃住房建設(shè)重任的重慶市具有借鑒意義。
?。ㄒ唬┐罅Πl(fā)展住房公積金制度，提升居民住房消費(fèi)能力 與新加坡相比，重慶市住房公積金制度還不完善，表現(xiàn)在住房公積金覆蓋率低、沒(méi)有覆蓋到中低收入人群；公積金繳存率遠(yuǎn)低于一般居民住房支出占家庭收入的比例，不能有效的對(duì)住房消費(fèi)提供支持等。因此，重慶市必須大力發(fā)展住房公積金制度，擴(kuò)大公積金覆蓋范圍尤其是要覆蓋到中低收入人群，適當(dāng)調(diào)整繳存比例，還應(yīng)積極發(fā)展政策性住房抵押貸款和住房?jī)?chǔ)蓄，建立健全貸款擔(dān)保機(jī)制，以提高居民的住房消費(fèi)能力。
（二）成立專(zhuān)門(mén)的公共租賃住房融資機(jī)構(gòu)，為公共租賃住房拓展長(zhǎng)期穩(wěn)定的資金來(lái)源 大韓住宅公司在韓國(guó)的公共住房政策中占有極其重要的地位，它是政府實(shí)踐住房政策目標(biāo)的重要工具。在重慶市的公共租賃住房建設(shè)過(guò)程中，從分擔(dān)政府管理負(fù)擔(dān)，提高運(yùn)作效率的角度出發(fā)，實(shí)行機(jī)構(gòu)創(chuàng)新，通過(guò)建立一個(gè)國(guó)營(yíng)的、非營(yíng)利性質(zhì)的公共住房機(jī)構(gòu)來(lái)運(yùn)作，其中一個(gè)可行的辦法是成立互助式住宅儲(chǔ)蓄銀行，在公共租賃住房承租人和潛在的承租人群體中實(shí)行互助儲(chǔ)蓄，從而為公共租賃住房建設(shè)提供穩(wěn)定且成本較低的資金來(lái)源；同時(shí)中國(guó)香港地區(qū)設(shè)置的房委會(huì)全面負(fù)責(zé)公屋的建設(shè)管理工作值也得深思與借鑒。
?。ㄈ┓e極開(kāi)拓多元融資渠道，實(shí)現(xiàn)公共租賃住房建設(shè)的可持續(xù)發(fā)展 公共租賃住房建設(shè)是一項(xiàng)投資規(guī)模大、建設(shè)周期長(zhǎng)的工程項(xiàng)目，除了單純依靠政府的財(cái)政支持和民間資金外， 重慶市還需要拓展資金來(lái)源。這方面可以借鑒中國(guó)香港地區(qū)“以商養(yǎng)房”的做法，通過(guò)出租公共房屋附屬的停車(chē)場(chǎng)和商業(yè)設(shè)施等非住宅設(shè)施， 來(lái)獲得穩(wěn)定的收入和資金來(lái)源，或通過(guò)分拆商業(yè)資產(chǎn)上市籌措興建公屋所需的資金來(lái)開(kāi)拓資金來(lái)源。重慶市市長(zhǎng)黃奇帆在2011年的“兩會(huì)”上對(duì)公共租賃住房提出了三種融資渠道，分別是公共租賃住房租金收入、配套商業(yè)設(shè)施轉(zhuǎn)讓收入以及承租人購(gòu)房收入。表明重慶市政府已經(jīng)開(kāi)始重視并著手解決公共租賃住房的多元融資渠道問(wèn)題。
