
2011年1月27日,上海、重慶兩地宣布次日起開始房產(chǎn)稅征收試點(diǎn)改革。時至今日,兩地實施房產(chǎn)稅試點(diǎn)已經(jīng)一年有余,但回顧一年來征稅過程,再結(jié)合當(dāng)前房地產(chǎn)市場現(xiàn)狀看,在開征之初就招致熱議的若干問題,至今仍然值得我們深思。
一、房產(chǎn)稅的稅收屬性與征收目的
分析兩市的征稅對象不難發(fā)現(xiàn):前者面向新購住房,完全針對“增量”征稅;后者雖對“存增量”和“存量”同時征稅,但“增量”的規(guī)定較多,限制新購住房的意圖依然十分明顯。以商品房銷售價格為征收依據(jù)、對商品房銷售環(huán)節(jié)(增量)進(jìn)行征稅,這種征收方式更多地體現(xiàn)了商品稅而非財產(chǎn)稅的特征,這與傳統(tǒng)意義上財產(chǎn)稅屬性下的房產(chǎn)稅有著本質(zhì)上的區(qū)別。分清房產(chǎn)稅的稅收屬性,明確征收的首要目的,對具體征稅方式和征稅依據(jù)的確定有著非常重要的意義,所以有必要對房產(chǎn)稅的稅收屬性和征收的首要目的展開討論。
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按課稅對象分,稅收一般可分為流轉(zhuǎn)稅、所得稅、行為稅、資源稅和財產(chǎn)稅五種,前四者分別以商品生產(chǎn)流轉(zhuǎn)額和非生產(chǎn)流轉(zhuǎn)額、各種所得額、納稅人的某些特定行為、資源開發(fā)與使用為課稅對象,而財產(chǎn)稅以納稅人所擁有或支配的財產(chǎn)為課稅對象,側(cè)重于對財富累積存量的征收,這是財產(chǎn)稅有別于其他稅種的一個重要特點(diǎn)。
從學(xué)術(shù)界的一般經(jīng)驗和國外的政策實踐來看,房產(chǎn)稅以非流動性的存量財產(chǎn)為征收對象,屬于財產(chǎn)稅的范疇。房產(chǎn)稅的財產(chǎn)稅屬性決定了它的征收的基本方向和主要方式,既不能像流轉(zhuǎn)稅那樣針對商品的交易環(huán)節(jié)征收,又不同于所得稅那樣對新增收入所得進(jìn)行征收,當(dāng)然,也和行為稅、資源稅有著本質(zhì)區(qū)分。就上海、重慶兩地試點(diǎn)中對新增購房征稅的情況看,兩市所指的“房產(chǎn)稅”更多帶有流轉(zhuǎn)稅和行為稅的性質(zhì),稱之為“房屋購置稅”或“高端住宅消費(fèi)稅”似乎更為合適 ??紤]到我國的房地產(chǎn)市場現(xiàn)狀和中央的調(diào)控意圖,房產(chǎn)稅改革顯然不太可能完全針對保有環(huán)節(jié)征收,不是純粹意義上的“房產(chǎn)稅”,但明確該稅種的財產(chǎn)稅屬性、使其回歸稅收征用的本質(zhì)意義,卻是房產(chǎn)稅改革戰(zhàn)略設(shè)計的根本立足點(diǎn)所在。
(二)征收目的
對于房產(chǎn)稅改革的主要目的,社會上存在著廣泛的爭議。不少媒體和普通民眾將房產(chǎn)稅視為打壓房價、調(diào)控房地產(chǎn)市場的“最后一劑猛藥”,呼吁通過擴(kuò)大試點(diǎn)范圍、降低減免征標(biāo)準(zhǔn)、提高稅率等措施對使房地產(chǎn)市場價格回歸正常區(qū)間,滿足廣大普通工薪階層的住房需求。然而學(xué)術(shù)界存在不同聲音,一些學(xué)者從房產(chǎn)稅的財產(chǎn)稅屬性和我國財稅改革的長遠(yuǎn)發(fā)展出發(fā),提出房產(chǎn)稅改革的主要目標(biāo)不應(yīng)該放在打壓房價上,根本目的在于完善房地產(chǎn)稅收制度 。
我們認(rèn)為,房產(chǎn)稅改革的首要目的不應(yīng)該放在打壓房價,而應(yīng)該從稅收的本質(zhì)目的出發(fā),基于協(xié)調(diào)社會公平與效率矛盾進(jìn)行長遠(yuǎn)考慮。
房產(chǎn)稅改革的首要目的不能放在打壓房價上的原因有二:一是不應(yīng)該,二是辦不到。
首先說“不應(yīng)該”的問題。從稅收原理上看,房產(chǎn)稅作為稅收的一種,具有稅收的一般特征和特定的使用領(lǐng)域。房產(chǎn)稅的征收應(yīng)該由國家的立法機(jī)構(gòu)按照立法程序來設(shè)計和修改,而不是像滬渝兩市的改革試點(diǎn)那樣,由政府出臺行政文件頒布實施 。況且著眼于當(dāng)下房地產(chǎn)市場調(diào)控出臺的稅收政策,難免具有短期適應(yīng)性的特點(diǎn),容易受到房地產(chǎn)市場情況變動的影響,與稅收的穩(wěn)定性特征不符。不僅如此,前面已經(jīng)提到,房產(chǎn)稅屬于財產(chǎn)稅,應(yīng)遵循財產(chǎn)稅的一般范式進(jìn)行征收,而滬渝兩市的政策實踐明顯有悖于這一點(diǎn)。
然后是“辦不到”。近年來我國房價持續(xù)上漲、居高不下的根本原因,在于有效供給和實際需求的不平衡。造成這一現(xiàn)象的原因很多,但不管是減少有效供給還是增加有效需求,最終的結(jié)果都是加劇賣方市場的強(qiáng)化。在這樣的背景下,單憑硬性的法律約束或行政指令的強(qiáng)制打壓,無法從根本上解決經(jīng)濟(jì)問題。從理論上講,“在賣方市場上,任何……最終都將被轉(zhuǎn)嫁到買方身上”。對以倒賣商品房獲利為目的的購置行為征收重稅,往往導(dǎo)致投機(jī)者提高房屋的轉(zhuǎn)手價格,或者延長房屋的持有期進(jìn)而導(dǎo)致當(dāng)前市場有效供給的減少并最終推高房價(租金),加重買房人或承租人的經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān),與先前的調(diào)控目的背道而馳。從滬渝兩地的實施效果看,雖然高端住宅的成交量和成交價格均有所回落,但對降低市場整體房價、增加地方財政收入、調(diào)節(jié)收入分配等作用均不十分明顯3。
強(qiáng)調(diào)房產(chǎn)稅改革的首要目的不是打壓房價,實質(zhì)上是強(qiáng)調(diào)恢復(fù)房產(chǎn)稅的財產(chǎn)稅屬性,從稅收的本質(zhì)屬性出發(fā)去設(shè)計和完善這一稅種,避免其淪為政府調(diào)控房地產(chǎn)市場的短期政策工具。只有恢復(fù)房產(chǎn)稅的財產(chǎn)稅屬性,著眼于完善房地產(chǎn)稅收制度的長遠(yuǎn)考慮,才能分層次、有步驟地推動財稅制度改革,把房產(chǎn)稅培養(yǎng)成為地方政府收入的主要稅種,逐漸取代當(dāng)前的“土地財政”,為實現(xiàn)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整和解決地方政府的財政困境提供有力支持。
二、房產(chǎn)稅實施條件與我國的現(xiàn)實選擇
房產(chǎn)稅的征收目的的有效實現(xiàn)是以一系列必要條件和運(yùn)行環(huán)境為前提的,這些條件主要包括法律制度、房產(chǎn)價值評估體系、房產(chǎn)排查和登記制度、房地產(chǎn)綜合信息系統(tǒng)、獨(dú)立的稅收資金運(yùn)作機(jī)制等。
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滬渝兩市的房產(chǎn)稅試點(diǎn)方案由政府而不是立法部門頒布,使其具有行政法規(guī)的性質(zhì),與一般意義上的立法法規(guī)有所不同,這也是其合法性引起爭議的原因。故房產(chǎn)稅改革方案的出臺,首先要解決稅收的合法性問題。在分析當(dāng)前試點(diǎn)經(jīng)驗的基礎(chǔ)上,開展全國范圍內(nèi)的深入調(diào)研,重視征稅方案設(shè)計和立法聽證,做好前期準(zhǔn)備工作。
從內(nèi)容上看,不僅要包括房產(chǎn)稅征收環(huán)節(jié)的一系列條款設(shè)計,還應(yīng)包括稅收使用方面的制度安排,建立一整套的運(yùn)作機(jī)制。從立法體系上看,應(yīng)由全國人大常委會從國家層面頒布征稅方案,各級立法機(jī)構(gòu)和地方政府可在中央授權(quán)的范圍內(nèi),根據(jù)地方的具體情況,對征稅標(biāo)準(zhǔn)、稅率等具體設(shè)計做適當(dāng)調(diào)整,形成一個要素完備、層次分明的法律法規(guī)體系,為房產(chǎn)稅的征收創(chuàng)造前提條件。
?。ǘ┓慨a(chǎn)價值評估體系
首先是評估機(jī)構(gòu)的選擇和設(shè)立。房產(chǎn)稅保有環(huán)節(jié)的征收是以房屋的估值為前提條件的,要在全國范圍內(nèi)完成對房屋價值的定期估量,勢必需要相當(dāng)數(shù)量的房屋價值評估。目前我國資產(chǎn)評估機(jī)構(gòu)的管理較為混亂,營利性或非營利性的評估機(jī)構(gòu)出于自身和所屬部門利益考慮扭曲評估結(jié)果,再加上評估人員素質(zhì)良莠不齊,這些都對評估結(jié)果的客觀性造成不良影響。房產(chǎn)估值是房產(chǎn)稅征收的必要環(huán)節(jié)之一,評估結(jié)果要有嚴(yán)肅性和客觀性,故應(yīng)交由具備高資質(zhì)的專業(yè)化評估機(jī)構(gòu)進(jìn)行評估。這類評估機(jī)構(gòu)可以從現(xiàn)有的市場評估機(jī)構(gòu)中篩選,也可以設(shè)立非營利性的專門機(jī)構(gòu),并將其納入評估監(jiān)管部門的監(jiān)管體系。
其次是評估標(biāo)準(zhǔn)的統(tǒng)一。造成我國房屋價值評估結(jié)果缺乏客觀性的另一個重要原因,是評估標(biāo)準(zhǔn)和評估技術(shù)的不一致。這種不一致使得評估結(jié)果缺乏信服力,容易引起房產(chǎn)稅征收的糾紛。因此,房屋評估監(jiān)管部門應(yīng)參考國外一般經(jīng)驗,結(jié)合現(xiàn)行的會計準(zhǔn)則和資產(chǎn)評估原則,在充分我國考慮房屋估值的地域性、特殊性的基礎(chǔ)上,制定一個具有指導(dǎo)性質(zhì)的房屋價值評估標(biāo)準(zhǔn)。房屋估值執(zhí)行部門或評估機(jī)構(gòu)協(xié)會以評估標(biāo)準(zhǔn)為依據(jù),結(jié)合操作經(jīng)驗,擬定出一些具有群體約束力的實施細(xì)則,促進(jìn)評估標(biāo)準(zhǔn)的規(guī)范化。
再次是評估信息網(wǎng)絡(luò)的建設(shè)與共享。房屋估值一條重要的實施原則是參照估值,即選擇在地域上、類型上具有相近性和可比性的房屋價值作為估值的參照依據(jù)。要做到這一點(diǎn),必須要做到參照數(shù)據(jù)信息的充分共享,所以建立一個基于評估機(jī)構(gòu)房屋估值的信息網(wǎng)絡(luò)就顯得很有必要。這一網(wǎng)絡(luò)的建設(shè)和運(yùn)營可以交由房屋估值執(zhí)行部門或評估機(jī)構(gòu)協(xié)會負(fù)責(zé),為房屋估值和房產(chǎn)稅征收提供技術(shù)網(wǎng)絡(luò)支持。
?。ㄈ┓慨a(chǎn)排查和登記制度
房產(chǎn)稅保有環(huán)節(jié)的征收實踐,很大程度上依賴于房地產(chǎn)登記制度的建立健全。征稅法案中細(xì)節(jié)條款的付諸實施,必須以準(zhǔn)確的產(chǎn)權(quán)登記為前提。出于歷史原因和房地產(chǎn)監(jiān)管機(jī)制的不完善,我國住房產(chǎn)權(quán)信息網(wǎng)絡(luò)建設(shè)缺失。在很多中小城鎮(zhèn)和偏遠(yuǎn)地區(qū),小產(chǎn)權(quán)房甚至無產(chǎn)權(quán)房長期大量存在,相關(guān)部門對此缺乏有效的統(tǒng)計,直接影響到房地產(chǎn)調(diào)控的決策和相關(guān)法律條款的設(shè)計。因此,監(jiān)管當(dāng)局目前的迫切任務(wù)之一,是聯(lián)合住房、建設(shè)和統(tǒng)計等部門對我國當(dāng)前房屋持有量和產(chǎn)權(quán)登記情況展開詳細(xì)排查,掌握房源準(zhǔn)確狀況,尤其是個人或家庭在多地?fù)碛卸嗵追慨a(chǎn)的情況。同時,強(qiáng)化房產(chǎn)登記制度,確保新增房源完整、及時地納入統(tǒng)計信息系統(tǒng),從而避免偷逃漏稅行為,使房產(chǎn)稅調(diào)節(jié)社會分配的作用得到真正發(fā)揮。
(四)房地產(chǎn)綜合信息系統(tǒng)
房產(chǎn)稅的有序征收和使用需要多方面的綜合信息做支撐,因此有必要也有可能建立一個跨領(lǐng)域的房地產(chǎn)綜合信息系統(tǒng)。該系統(tǒng)的構(gòu)成應(yīng)該包括以下幾方面的主要信息:一是依托房產(chǎn)排查和房產(chǎn)登記形成的產(chǎn)權(quán)信息,二是依托房產(chǎn)估值形成的房產(chǎn)價值信息,三是相關(guān)的戶籍信息,四是全國人大常委會頒布的房產(chǎn)稅方面的法律和相關(guān)的地方法律法規(guī),以及在此基礎(chǔ)上形成的房產(chǎn)稅征收信息。該系統(tǒng)的建立需要稅務(wù)、統(tǒng)計、財政、住房、城建和國土資源等部門的協(xié)同配合,由各級政府主導(dǎo)信息平臺的建設(shè)與維護(hù),并責(zé)成轄下相關(guān)部門對數(shù)據(jù)不斷進(jìn)行更新,確保信息的有效性和時效性。
?。ㄎ澹┆?dú)立的稅收資金運(yùn)作機(jī)制
房產(chǎn)稅改革的主要目的是協(xié)調(diào)社會公平與效率的矛盾,在堅持效率原則的同時盡最大可能維護(hù)社會公平。結(jié)合我國稅收的根本原則是“取之于民,用之于民”,所以在房產(chǎn)稅使用方面,“取之于房、用之于房”的基本思路得到社會各界的普遍認(rèn)同。而要真正實現(xiàn)“取之于房、用之于房”,就必須有一整套的制度設(shè)計和法律保障。從我國目前的情況看,房產(chǎn)稅收入作為稅收收入的一部分,被納入地方財政預(yù)算,對于這部分資金的使用只有原則上的方向規(guī)定,并無實質(zhì)上的現(xiàn)實約束。而且由于當(dāng)前全國絕大部分地方并未推行該項改革試點(diǎn),缺少真正意義上的房產(chǎn)稅收入,所以也就不存在相應(yīng)的使用問題。
從長遠(yuǎn)看,伴隨著房產(chǎn)稅制度在全國范圍內(nèi)的施行,配套的資金運(yùn)作機(jī)制也必須建立和完善。應(yīng)由特定或新設(shè)的部門機(jī)構(gòu)、依據(jù)相關(guān)的法律法規(guī)和政策負(fù)責(zé)這部分收入的管理,要堅持收支透明化、使用規(guī)范化,定期發(fā)布管理報告,及時公開必要信息,同時加強(qiáng)內(nèi)部審計和外部監(jiān)督,保證該項收入真正用之于民。