房地產(chǎn)“限購令” 行政合法性原則 評(píng)析
一、從法學(xué)角度對(duì)“限購令”的評(píng)價(jià)及解決當(dāng)前問題的建議
法律對(duì)于一項(xiàng)行政行為的評(píng)價(jià)是從其是否合法開始的。行政合法性原則的基本內(nèi)涵是行政主體在實(shí)施行政行為時(shí)應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格遵守現(xiàn)行法律在權(quán)限、內(nèi)容和程序等方面的規(guī)定，不得違反法律；也即依法行政，具體包括實(shí)體合法和程序合法。然而“限購令”并不符合該原則。具體來說：
（一）“限購令”的制定和出臺(tái)沒有法律依據(jù)
首先，政府出臺(tái)規(guī)定“限制購買”沒有立法依據(jù)；政府對(duì)于市場(chǎng)的干預(yù)多為間接調(diào)控，比如規(guī)定市場(chǎng)準(zhǔn)入條件、規(guī)范市場(chǎng)秩序等，這其中，價(jià)格調(diào)控已經(jīng)是最為直接的手段了，例如《中華人民共和國價(jià)格法》第三十條規(guī)定，在法定情形下，政府可以對(duì)市場(chǎng)交易價(jià)格進(jìn)行必要的調(diào)節(jié)或限制。但是，我國現(xiàn)行法律并未規(guī)定政府有權(quán)限制交易合同的訂立。
其次，“限購令”的內(nèi)容沒有法律依據(jù)。就其實(shí)質(zhì)而言，“限購令”就是要禁止部分合同的締結(jié)。締約與履行屬于民事基本制度，根據(jù)《中華人民共和國立法法》第八條的規(guī)定，涉及民事基本制度的事項(xiàng)只能由全國人大或其常委會(huì)制定法律加以調(diào)整，而國務(wù)院及各地方政府的規(guī)范性文件均無權(quán)涉及這些內(nèi)容。
（二）“限購令”的制定不符合程序規(guī)定
按照相關(guān)法律規(guī)定，對(duì)于涉及行政相對(duì)人重大權(quán)利義務(wù)的事項(xiàng)，在規(guī)范性文件出臺(tái)之前應(yīng)該通過座談會(huì)、論證會(huì)、聽證會(huì)等形式聽取各方面的意見，確保行政決定的科學(xué)性、民主性和合理性。而“限購令”倉促出臺(tái)，并沒有廣泛征求社會(huì)公眾的意見，更缺少嚴(yán)格的行政聽證程序的支持。特別是在我國“抽象行政行為不可訴”的條件下，“限購令”無法接受行政相對(duì)方的質(zhì)疑和司法機(jī)關(guān)的制衡，無法保障相對(duì)方的合法權(quán)益。
?。ㄈ跋拶徚睢睂?shí)施的法律效果和經(jīng)濟(jì)效果不佳
“限購令”中缺乏適用于已經(jīng)成立而尚未履行終結(jié)的交易合同的具體處理?xiàng)l款，這說明政府在制定相關(guān)規(guī)定時(shí)沒有充分地評(píng)估“限購令”實(shí)施對(duì)于既有交易活動(dòng)的沖擊和影響。因此，“限購令”導(dǎo)致了三類糾紛的發(fā)生：第一類是房屋所有權(quán)人(買房者) 和購房者之間的合同糾紛；第二類是相對(duì)人和房屋登記機(jī)關(guān)的房屋登記糾紛；第三類是以分家析產(chǎn)為主要爭(zhēng)議的婚姻家庭糾紛。這些糾紛的持續(xù)出現(xiàn)，不僅會(huì)增加司法實(shí)務(wù)部門的壓力，而且還將影響房地產(chǎn)市場(chǎng)的穩(wěn)定發(fā)展。
另外，“限購令”具有濃重的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)色彩，房價(jià)持續(xù)高漲的主要原因不在于消費(fèi)者，而在于土地財(cái)政和開發(fā)商。但目前的調(diào)控措施幾乎都將矛頭指向購房者，而很少涉及土地和開發(fā)商。延續(xù)這種調(diào)控思維，限購令必將面臨無疾而終的結(jié)果。理由很簡(jiǎn)單，樓市的剛性需求可以被壓制，但不可能被消滅。如果不著力從根本上解決制度問題，一旦“限購令”終止，市場(chǎng)只能報(bào)復(fù)性反彈。這是以前歷次樓市調(diào)控留下的教訓(xùn)。
二、筆者建議從以下幾個(gè)方面解決房地產(chǎn)調(diào)控問題
第一，放棄“斂財(cái)式”土地政策，推動(dòng)分稅制改革的繼續(xù)進(jìn)行。正如，前國務(wù)院總理朱镕基先生所說的，目前許多地方政府的財(cái)政并非真的困難到要靠“賣地”來維持。因此，首先應(yīng)當(dāng)加大對(duì)財(cái)政支出合法性的檢查，提高財(cái)政支出的效率，減輕地方財(cái)政負(fù)擔(dān)；其次，應(yīng)當(dāng)繼續(xù)進(jìn)行分稅制改革，盡量消除中央和地方之間以及地方政府之間的財(cái)政沖突；最后，可以制定相關(guān)規(guī)定，要求地方政府將土地出讓收入主要用于保障性住房的建設(shè)，從而加大供給、平抑房價(jià)。
第二，培育多元市場(chǎng)，增強(qiáng)市場(chǎng)活力。政府在房地產(chǎn)市場(chǎng)準(zhǔn)入方面的諸多限制性規(guī)定以及政府對(duì)土地、資本等要素市場(chǎng)的壟斷等，都不利于我國房地產(chǎn)市場(chǎng)化程度的提高，影響市場(chǎng)對(duì)資源的有效配置。在這些領(lǐng)域，政府應(yīng)該放松規(guī)制，培育多元化市場(chǎng)，增強(qiáng)市場(chǎng)活力。例如，關(guān)于房地產(chǎn)開發(fā)，應(yīng)該鼓勵(lì)社會(huì)力量的參與，改變開發(fā)商壟斷房地產(chǎn)開發(fā)市場(chǎng)、綁架政府的不利局面。政府應(yīng)該肯定和支持住宅合作社合作集資建房。2011年初，北京市明確提出保障性住房建設(shè)用地占全市住宅供地的 50% 以上，新開工建設(shè)和收購保障性住房占全市新開工住宅套數(shù) 50% 以上的工作目標(biāo)。這些措施得到落實(shí)，將在調(diào)控房價(jià)中發(fā)揮積極作用。另外，對(duì)于房地產(chǎn)開發(fā)用地的政府壟斷問題，應(yīng)該積極探索集體土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)方式，逐步放開集體土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的土地市場(chǎng)。
第三，探索建立房產(chǎn)稅等房地產(chǎn)調(diào)控的長效機(jī)制。房產(chǎn)稅具有穩(wěn)定財(cái)政、調(diào)控房價(jià)，調(diào)節(jié)貧富的三大作用，其在此輪調(diào)控中備受關(guān)注。我國應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)對(duì)相關(guān)配套制度措施的研究和評(píng)估，在合法、合理的前提下建立更多的，能夠長期發(fā)揮作用的制度。
三、結(jié)論
“限購令”在內(nèi)容、制定主體和制定程序方面均存在明顯的法律問題，相比之下，我國應(yīng)當(dāng)更加注重對(duì)根本問題的解決，多進(jìn)行制度創(chuàng)設(shè)而少動(dòng)用行政強(qiáng)制性措施。
