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高速公路建設項目實施BOT方式管理與征地拆遷資金管理的研究

摘 要:經濟要發(fā)展,交通須先行,這句話充分說明公路交通基礎設施建設在國民經中的地位和作用。BOT方式不是全部利用私人資金來承建 設施項目,向社會提供服務的一種模式,這種方式可能廣泛引入到我國高速公路建設領域,促進我國 高速公路建設快速、健康發(fā)展。

關鍵詞:BOT方式; 高速公路建設;征地拆遷資金


一、BOT應用于高速公路建設項目的優(yōu)勢
  在新形勢下,高速公路建設項目運用BOT方式進行運作,不僅可以促進當地的基礎產業(yè)的發(fā)展速度,且BOT項目建設所需要的資金不是全部由民間或外商解決,也無需由政府保證或承諾支付項目借款,不會增加財務負擔;同時有利于突破利用外資模式,豐富了原有的貸款、中外合資經營、外商獨資及補償貿易等利用外資形式;更有利于提高中國政府對重大項目的宏觀管理,采用BOT方式,項目的整個決策、簽約不全部都是由政府負責,政府可對項目的可行性、經濟效益進行充分論證,反復比較,項目投資人也將對項目的可行性、經濟效益進行認真分析論證,這樣可避免項目的盲目性。
二、當前我國高速公路BOT項目管理存在的問題
(一)高速公路應用BOT方面:
  1、高速公路實施BOT方式管理的政策和法律不健全
  高速公路BOT項目涉及到一系列的權為和利益關系的調整,我國運用BOT融資方式的時間較晚,雖然有一些相應的法律法規(guī)和政策,但不完善、不健全,政府對BOT的監(jiān)管也不規(guī)范,缺乏相關的法律和政策支持。
  2、公路BOT項目監(jiān)管中政府角色定位不準確
  政府角色的缺位、越位是公路BOT項目監(jiān)管過程中表現(xiàn)比較突出的問題。所謂政府角色的缺位是指政府在公路BOT項目運作中出現(xiàn)監(jiān)管職能沒有很好地履行。所謂政府角色的錯位是指政府本該扮演的角色沒有扮演,而扮演了不應該扮演的角色,從而影響了公路BOT項目的公平競爭和公正管理。
  3、政府監(jiān)管缺乏有效的約束機制
  BOT項目屬于政府特許項目,建立在一攬子合同協(xié)議的基礎上,如果其中任何一方不守信用,都可能給項目帶來風險。現(xiàn)實中政府在信用建設方面做得不是很好,很多該履行的承諾并沒有得到履行,一些政策法令常常處于變化之中,這種現(xiàn)象增加了外商和民營企業(yè)投資基礎設施建設的風險,挫傷了企業(yè)投資的興趣。政府缺乏信用,政府的監(jiān)管行為不受任何約束,是導致BOT市場秩序混亂、監(jiān)管失效的最深層次的根由。
4.BOT項目管理人員專業(yè)素質不高
  BOT是一門綜合性科學,涉及國際金融、國際經濟合作、技術轉讓、國際經濟法、國際貿易、財務管理、項目管理等多門學科,對從事BOT項目管理人員專業(yè)性、技術性、實踐性的要求都很高,它具有統(tǒng)一的國際談判、簽約履約和運行慣例,需要專門的人才,可以說我國高速公路BOT項目向規(guī)范化管理才剛剛起步,而目前這方面的專業(yè)人才相當匱乏。沒有一支熟知BOT方式基本規(guī)則的管理人才隊伍,在項目談判過程中常常難以維護國家和政府的利益。
?。ǘ┱鞯夭疬w資金管理方面:
  1、征地拆遷及資金管理和監(jiān)督機制存在弊端
  項目建設單位對地方政府征地拆遷資金的監(jiān)管缺乏手段。項目建設單位掌控征地拆迂資金的拔付權力。按理能夠利用這一手段對資金進行管理和監(jiān)督。但一旦嚴格按照政策、法規(guī)和程序對地方政府有違規(guī)使用征地拆遷資金的情況進行管理和監(jiān)督,地方政府及指揮部就會找種種借口,消極工作,影響工程建設進度。建設單位為了避免延誤工期、履行與施工單位簽訂的施工合同,項目建設單位唯一的辦法就是讓步。
  2、財務管理制度不完善
  沒有統(tǒng)一的財務管理制度和會計核算制度。地方政府設立的指揮部屬于臨時機構,對財務管理的重視程度取決于地方主要領導。有的地方政府既沒有設專門的財務管理機構,也沒有專門財務管理人員。又沒有統(tǒng)一對征地拆迂各項補償資金的支付程序和支付方式進行規(guī)范,征地拆遷工作經費的標準、開支范圍等也沒有統(tǒng)一的規(guī)定。
三、高速公路建設項目實施BOT方式管理工作策略
(一)改進征地拆遷及資金管理機制,明確職責
將征地拆遷與工程項目建設管理分離。國土資源部門和地方政府負責征地拆遷,項目建設單位負責籌集建設管理資金(包括征地拆遷資金)和工程項目建設管理,明確各方職責。將各級地方政府的征地拆遷工作納入各級政府的年度目標考核體系,嚴格獎懲。項目建設單位負責根據項目前期工作準備情況和總工期安排,提前在年前向省級征地拆遷管理機構報送次年項目用地的詳細計劃.拔付征地拆遷補償資金。
(二)加強高速公路BOT項目管理隊伍建設
  1、建立一個精干高效的辦事機構
  高速公路BOT項目在我國剛剛興起,大部分省、市交通主管部門仍然沒有一個專門研究和管理BOT項目的機構,大部分有資金實力的大型企業(yè)管理層領導對高速公路等基礎設施建設項目實施BOT方式知之甚少。當務之急是省、市均應建立一個精干的辦事機構,盡快引入BOT經營思想,進行深入的BOT常識教育。
  2、出臺一套嚴格規(guī)范的政策措施
  根據BOT項目在我國運行的情況,政府應牽頭及時總結經驗和教訓,使BOT項目選擇、項目公司招標、項目建設、執(zhí)行和運營中責任與風險、權力與利益確認以及法律體系、投融資環(huán)境等各方面工作逐步規(guī)范或更符合國際慣例及我國國情。
  3、形成一個長效有力的監(jiān)控體系
  高速公路BOT項目在建設、經營、轉讓三個階段,政府應有針對性地加強對公路經營企業(yè)的監(jiān)督管理,保證廣大用戶的合法權益。在建設期間,各級政府應按照《公路法》的要求,強化政府對高速公路建設質量的監(jiān)督,強化對工程建設進度的控制,把好各工序質量檢查檢測關,嚴格按質量標準檢驗、驗收公路經營企業(yè)的施工質量,確保公路BOT項目按時保質完成。
  4、造一個寬松良好的外部環(huán)境
  高速公路BOT項目建設周期長,公路經營企業(yè)也擔負著較大的建設風險。政府應努力創(chuàng)造一個寬松、優(yōu)良的外部環(huán)境,從BOT項目的產業(yè)導向、項目開發(fā)、審核審批、建設施工、建成管理等方面采取“一條龍”全過程服務,積極解決一些職能部門之間協(xié)調的問題,做好BOT項目的延伸、配套等后期工作,為公路經營企業(yè)提供各種力所能及的服務。
(三)加快建立高速公路BOT項目投資市場
各級政府在當前高速公路BOT項目大量實施的狀態(tài)下,對高速公路BOT項目的管理要引起高度重視,應選擇既懂理論、又重實踐,具有豐富的金融、經濟知識和管理工程理論的人才成立BOT項目開發(fā)管理機構,系統(tǒng)研究高速公路等交通基礎設施建設如何運用BOT機制,掌握對公路建設、經營、轉讓期間的條件和要求,力爭更多地開發(fā)公路BOT項目。
(四)健全法律體系,完善投資環(huán)境
在高速公路建設項目實施BOT方式管理過程中,我國面臨的最大挑戰(zhàn)是為交通基礎設施引資確立一個健全的法律框架。目前我國專門關于BOT的立法僅有1994年對外貿易經濟合作部發(fā)布的《關于以BOT方式吸收外商投資的有關問題的通知》、2004年7月國務院出臺《關于投資體制改革的決定》、2007年底交通部發(fā)布的《經營性公路建設項目投資人招標投標管理規(guī)定》等規(guī)范性文件。但這些規(guī)范性文件效力層次較低、條文內容相當簡陋、條文存在諸多法律障礙,有必要在BOT專門立法中加以修正。

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