摘 要：近幾年跟蹤審計得到了空前的發(fā)展，但是，跟蹤審計相關(guān)的法律規(guī)范仍很不完善，從事跟蹤審計面臨或承擔(dān)著很大風(fēng)險。本文對跟蹤審計在實踐中存在的不規(guī)范問題進行闡述，并提出完善的內(nèi)容和方法。
關(guān)鍵詞：跟蹤審計 規(guī)范 完善
政府跟蹤審計是指國家審計機關(guān)依據(jù)國家有關(guān)法律法規(guī)，提前介入，對政府投資項目、重大突發(fā)性公共事項、重大資源環(huán)境項目、重大民生專項資金、重大政策措施執(zhí)行等審計對象或?qū)徲嬍马棇嵤┑某掷m(xù)、實時、動態(tài)的一種審計監(jiān)督活動，以預(yù)防和提前揭示存在的問題，并及時進行反饋，從而達到提高資金的經(jīng)濟性、效益性和效果性的目的。
跟蹤審計是對傳統(tǒng)審計方式的突破和發(fā)展，實現(xiàn)了事前、事中和事后審計的有機結(jié)合，真正做到了“防患于未然”。近年來，各級審計機關(guān)按照審計署五年發(fā)展規(guī)劃的要求積極開展跟蹤審計的實踐和探索，取得了明顯的成效，對跟蹤審計也有了比較深刻的認識。但是，目前跟蹤審計還處在初級階段，存在諸多需要完善的地方，跟蹤審計的法律法規(guī)不完善、規(guī)范化程度不高即是其中的一個突出問題。
瀏覽有關(guān)的法律法規(guī)制度文件，對跟蹤審計的規(guī)定并不多，并且大部分是屬于工程建設(shè)方面的。1999年國務(wù)院在《關(guān)于加強基礎(chǔ)設(shè)施工程質(zhì)量管理的通知》中提出“審計部門要依據(jù)《中華人民共和國審計法》對國家撥款的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項目加強審計。對重大項目要進行專項審計和跟蹤審計”，可以說是國家層面上對跟蹤審計的最早要求，2001年審計署頒布的《審計機關(guān)國家建設(shè)項目審計準(zhǔn)則》明確“對財政性資金投入較大或者關(guān)系國計民生的國家建設(shè)項目，審計機關(guān)可以對其前期準(zhǔn)備、建設(shè)實施、竣工投產(chǎn)的全過程進行跟蹤審計?！睘槎嗄陙韺徲嫏C關(guān)進行建設(shè)項目全過程跟蹤審計提供了法規(guī)依據(jù)。2008年，國務(wù)院制定發(fā)布的《汶川地震災(zāi)后恢復(fù)重建條例》規(guī)定“審計機關(guān)應(yīng)當(dāng)加強對地震災(zāi)后恢復(fù)重建資金和物資的籌集、分配、撥付、使用和效果的全過程跟蹤審計，定期公布地震災(zāi)后恢復(fù)重建資金和物資使用情況，并在審計結(jié)束后公布最終的審計結(jié)果”，才在國家法規(guī)層面上提出了在建設(shè)項目之外的領(lǐng)域開展的跟蹤審計，可以看出，跟蹤審計的制度建設(shè)仍任重而道遠。
首先，在審計依據(jù)方面，跟蹤審計雖然是對審計方式的創(chuàng)新，但在實施中也部分涉及審計內(nèi)容和審計樣式等的變革，我國憲法規(guī)定“國務(wù)院設(shè)立審計機關(guān),對國務(wù)院各部門和地方各級政府的財政收支,對國家的財政金融機構(gòu)和企業(yè)事業(yè)組織的財務(wù)收支,進行審計監(jiān)督”，《中華人民共和國審計法》規(guī)定“審計機關(guān)對本級各部門（含直屬單位）和下級政府預(yù)算的執(zhí)行情況和決算以及其他財政收支情況，進行審計監(jiān)督”、“審計機關(guān)對政府投資和以政府投資為主的建設(shè)項目的預(yù)算執(zhí)行情況和決算，進行審計監(jiān)督”等，基本上規(guī)定了審計的對象是財政收支和財務(wù)收支。而跟蹤審計的實施，涉及到預(yù)算的編制、與財政收支和財務(wù)收支相關(guān)的決策、管理過程，這些，嚴格來說都在審計法規(guī)定的審計范圍之外的，為了減少跟蹤審計的風(fēng)險，應(yīng)該補充這方面的規(guī)定，在相關(guān)審計法律法規(guī)中對跟蹤審計的地位予以確認。
其次，跟蹤審計缺乏統(tǒng)一的審計規(guī)范和操作指南。由于沒有統(tǒng)一的審計規(guī)范和操作指南，各地在跟蹤審計的實踐中或者“摸著石頭過河”，或者“八仙過海各顯神通”，僅靠以前工作打下的基礎(chǔ)來開展跟蹤審計，導(dǎo)致不同項目在審計范圍、內(nèi)容、程序、取證、報告等方面做法不一，帶有很大的主觀性和隨意性，難以確保審計質(zhì)量，也給跟蹤審計的開展帶來很多阻力和困難。雖然部分地方總結(jié)經(jīng)驗和做法，制定了有關(guān)的行為規(guī)范或操作指南，但仍沒有全國性通用的規(guī)范和指南，即便在2011年1月1日起施行的《中華人民共和國國家審計準(zhǔn)則》，雖然已對跟蹤審計作出一些指引，但也只是一些原則性的條款。
另外，相關(guān)的配套規(guī)定不完善，如對于在審計過程中要求相關(guān)單位對問題的整改，通常以“整改通知函”等形式發(fā)出，與審計決定書相比其法律效力較弱，有的單位并未給予足夠的重視，沒有按要求進行整改，不但影響了跟蹤審計的效果，還降低了審計的權(quán)威性和嚴肅性；又如對于聯(lián)網(wǎng)審計，目前審計法規(guī)定的審計程序要求在審計實施前三天送達審計通知書，而聯(lián)網(wǎng)的遠程監(jiān)控是事前監(jiān)控和實時監(jiān)控相結(jié)合，對被審計單位的財務(wù)活動進行實時監(jiān)督，顯然不符合當(dāng)前的規(guī)定，因此建立健全相關(guān)制度，出臺法律補救措施迫在眉睫。
依法審計是審計進行評價和監(jiān)督的基礎(chǔ)和主要特征。審計機關(guān)作為政府執(zhí)法部門，需要完善的法律環(huán)境與其配套才能排除干擾和阻礙，做到依法審計，才能真正發(fā)揮其功能。為確保跟蹤審計有法可依，應(yīng)從跟蹤審計的依據(jù)、原則、組織方式、審計程序、內(nèi)容及重點等方面加以規(guī)范，明確審計機關(guān)的職責(zé)范圍與權(quán)限劃分，嚴格區(qū)分審計的監(jiān)督、建議權(quán)與被審計單位的管理權(quán)，實現(xiàn)跟蹤審計的法制化、制度化和規(guī)范化。同時，對跟蹤審計的經(jīng)驗和不足應(yīng)及時、全面進行總結(jié)，完善項目管理制度、跟蹤審計制度，為跟蹤審計人員提供具體的業(yè)務(wù)指導(dǎo)，以充分發(fā)揮審計監(jiān)督作用，提高審計工作質(zhì)量。另一方面，還應(yīng)完善相關(guān)的配套規(guī)定，跟蹤審計的實施過程和時間跨度不同于一般的審計項目，為適應(yīng)跟蹤審計的特點，應(yīng)該針對其特點，探索新的跟蹤審計統(tǒng)計制度和激勵機制創(chuàng)，對跟蹤審計全過程的情況和成果進行及時、準(zhǔn)確、客觀地反映，以充分調(diào)動審計人員的積極性和主動性。另外，在當(dāng)前情況下，審計實務(wù)中可以采取將選定的跟蹤審計項目納入年度計劃或單獨上報政府批復(fù)，得到政府的支持，或者出臺地方的跟蹤審計操作辦法，在其中對應(yīng)實行跟蹤審計的項目進行規(guī)定，據(jù)此進行審計以減少審計阻力，降低審計風(fēng)險。
