高 博 未 小 剛 陜 西 西 安
摘要：高速公路聯(lián)網(wǎng)收費(fèi)系統(tǒng)革除了高速公路 分割式管理的弊端，對提高高速公路的管理水平和使用效率，實(shí)現(xiàn) 高速公路網(wǎng)絡(luò)化管理和信息化管理，提高高速公路暢通、快捷特性 具有重要意義。高速公路只有連接成網(wǎng)才能更大地發(fā)揮 其高效、快捷性能，而采用“一路一公司”將高速公路網(wǎng)人為分割， 劃歸不同的主體進(jìn)行管理，必然造成社會資源的浪費(fèi)。且不同的高 速公路其經(jīng)濟(jì)效益不同，若將各高速公路公司組成一個大的高速 公路公司（簡稱為總公司），在向銀行融資時比較容易且融資成本 較小。實(shí)際上，“一路一公司”所體現(xiàn)的是“大而全、小而全”的分散 經(jīng)營模式，這無疑增大了公路經(jīng)營的成本。
關(guān)鍵詞：高速公路 聯(lián)網(wǎng) 財務(wù)管理
１９８８ 年，我國第一條高速公路滬嘉 高速公路建成通車。自此，我國高速公 路建設(shè)蓬勃發(fā)展。目前，我國高速公路 總里程突破３萬公里，位居世界第二。作 為高速公路建設(shè)、經(jīng)營與管理的重要依 托——高速公路公司的地位顯得越來 越重要。如何對高速公路公司進(jìn)行積極 有效的財務(wù)管理，實(shí)現(xiàn)籌融資的多元 化，合理科學(xué)地運(yùn)用資金，增強(qiáng)核心競 爭力，以實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展，便成為亟待 研究的重要內(nèi)容。
一、高速公路財務(wù)管理體制概述
我國高速公路財務(wù)管理體制與西方發(fā)達(dá)資本主義國家還有 一定區(qū)別，在政府部門與高速公路公司之間存在著一定的財務(wù)管 理體制問題。目前基本上是交通廳負(fù)責(zé)籌融資，實(shí)行統(tǒng)貸統(tǒng)還；高 速公路公司負(fù)責(zé)高速公路的建設(shè)、經(jīng)營與管理，不考慮貸款的償 還問題。
上世紀(jì) ８０ 年代末期，各地開始探索采用公司經(jīng)營模式多渠道 籌集建設(shè)資金，高速公路公司得到了較大發(fā)展。高速公路公司大致 可劃分為以下兩類：一類是受省（自治區(qū)、直轄市）政府或者省級交 通主管部門授權(quán)，負(fù)責(zé)本區(qū)域內(nèi)高速公路建設(shè)、收費(fèi)及運(yùn)營的集團(tuán) 公司或控股公司；另一類屬于路段公司（即通常所說的“一路一公 司”），只負(fù)責(zé)承擔(dān)某一特定高速公路的修建、收費(fèi)及運(yùn)營。本文僅 就后者財務(wù)管理模式進(jìn)行探討。
“一路一公司”的財務(wù)管理模式體現(xiàn)了出資者、經(jīng)營者和行業(yè) 主管部門三者之間的財務(wù)關(guān)系，是深化社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制改 革與高速公路快速發(fā)展下的產(chǎn)物，在一段時期內(nèi)一定程度上適應(yīng) 了高速公路的發(fā)展需要。但是，隨著高速公路路網(wǎng)的逐步形成和高 速公路事業(yè)的縱深發(fā)展，這種模式在經(jīng)營中便暴露出了一些問題。
１． 運(yùn)營成本高
基于規(guī)模經(jīng)濟(jì)理論，高速公路只有連接成網(wǎng)才能更大地發(fā)揮 其高效、快捷性能，而采用“一路一公司”將高速公路網(wǎng)人為分割， 劃歸不同的主體進(jìn)行管理，必然造成社會資源的浪費(fèi)。且不同的高 速公路其經(jīng)濟(jì)效益不同，若將各高速公路公司組成一個大的高速 公路公司（簡稱為總公司），在向銀行融資時比較容易且融資成本 較小。實(shí)際上，“一路一公司”所體現(xiàn)的是“大而全、小而全”的分散 經(jīng)營模式，這無疑增大了公路經(jīng)營的成本。
２． 管理水平不高
“一路一公司”模式最大的弊端在于分割路網(wǎng)，各高速公路公 司由于缺乏統(tǒng)一規(guī)劃意識，只是根據(jù)各自需求設(shè)置收費(fèi)站點(diǎn)，造成 站點(diǎn)過多、過密，嚴(yán)重影響了高速公路的暢通，造成了不良的社會 影響。對廣大公路用戶來說，高速公路快捷、安全、舒適的需求也因多次的停車交費(fèi)而大打折扣。由于統(tǒng)計預(yù)測的不確定性和造價成 本不一樣等多種因素的影響，各高速公路收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)不一致，甚至相 差很大，這必然造成對高速公路的收費(fèi)管理因收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)不一致而 增加管理難度，導(dǎo)致管理水平難以有效提高。
３． 不便于統(tǒng)籌安排、集中還貸
由于高速公路建設(shè)周期長、投資額大，完全依靠政府財政投 資難以適應(yīng)高速公路快速發(fā)展需求，貸款便成為我國公路建設(shè)、 尤其是高速公路建設(shè)的重要資金來源。在國家高速公路網(wǎng)規(guī)劃 中，不同高速公路項(xiàng)目的社會效益和經(jīng)濟(jì)效益并不完全相同，對 于地理位置優(yōu)越的高速公路，其建設(shè)成本相對較低，且能擁有較 好的交通流量，便能帶來可觀的經(jīng)濟(jì)效益，籌措建設(shè)資金較易；而 有些高速公路的修建是從社會效益出發(fā)，其經(jīng)濟(jì)效益相對較差， 貸款也較難。若采用“一路一公司”模式，作為市場主體的各高速 公路公司必然要求利潤最大化，因此它們往往只投資于經(jīng)濟(jì)效益 好的高速公路項(xiàng)目，而經(jīng)濟(jì)效益差的則無人問津，這必然造成高 速公路發(fā)展的不平衡。由于各個高速公路公司各自為政，而且現(xiàn) 代企業(yè)制度要求政府不能干預(yù)企業(yè)經(jīng)營行為，因而缺乏一個合適 的機(jī)構(gòu)對各高速公路建設(shè)資金進(jìn)行統(tǒng)籌安排和集中償還貸款，資 金不能在高速公路系統(tǒng)內(nèi)部循環(huán)，必然會使經(jīng)濟(jì)效益差的高速公 路公司面臨財務(wù)風(fēng)險。
４． 資金沉淀嚴(yán)重
“一路一公司”模式無法從整個區(qū)域的高速公路規(guī)劃與整體社 會效益和經(jīng)濟(jì)效益出發(fā)，導(dǎo)致資金的借貸和使用與高速公路網(wǎng)絡(luò) 建設(shè)進(jìn)程不協(xié)調(diào)。對于資金富裕的高速公路而言，公司在沒有新的 投資項(xiàng)目時只能將富余資金閑置，而資金緊缺的高速公路公司為 保證項(xiàng)目的正常運(yùn)轉(zhuǎn)，必須支付高成本從銀行等金融機(jī)構(gòu)借貸資 金。從而高速公路系統(tǒng)付出的機(jī)會成本為閑置的資金與按同期貸 款利率所計算出的利息，即沉淀資金成本。在“一路一公司”模式 下，高速公路建設(shè)項(xiàng)目的資金需求和銀行貸款的資金供給之間缺 乏統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，銀行貸款資金嚴(yán)格按合同約定時間和方式到位，而各 高速公路公司的資金使用情況常常與原計劃不一致，資金使用與 資金到位之間存在一定時差與數(shù)差，致使部分貸款資金閑置且必須遵照合同支付利息，從而造成各高速公路公司出現(xiàn)資金沉淀額 大、利息負(fù)擔(dān)沉重、資金使用效率低等現(xiàn)象。
二、高速公路財務(wù)管理對策研究
鑒于上述存在的問題，本文提出了新的財務(wù)管理模式以供參 考。新模式對“一路一公司”財務(wù)管理體制進(jìn)行一些改革，以適應(yīng)當(dāng) 前我國高速公路市場化發(fā)展的要求。
１． 實(shí)行新的財務(wù)管理體系
新的財務(wù)管理體系將加強(qiáng)交通廳對各高速公路公司的資金使 用情況和財務(wù)行為的財務(wù)管理和監(jiān)督，變原來分散式財務(wù)管理模 式為集中式財務(wù)管理模式，實(shí)行“統(tǒng)貸統(tǒng)還”、“收支兩條線”政策。 這將改變過去各高速公路單獨(dú)籌資與償還債務(wù)的做法，把一個區(qū) 域內(nèi)的高速公路視為一個整體，實(shí)行規(guī)模經(jīng)濟(jì)，用收益好的高速公 路通行費(fèi)收入補(bǔ)償收益較差的高速公路項(xiàng)目，實(shí)現(xiàn)區(qū)域范圍內(nèi)高 速公路統(tǒng)籌管理、平衡還貸，從而形成優(yōu)勢互補(bǔ)、規(guī)模經(jīng)營和滾動 發(fā)展的良性循環(huán)局面，保證高速公路系統(tǒng)財務(wù)的綜合平衡。
新的財務(wù)管理體系將改原各高速公路公司對建設(shè)資金自行使 用為集中管理，各公司所需資金通過編制預(yù)算，由資金集中支付中 心在經(jīng)過總公司審核后下?lián)?，各高速公路公司在預(yù)算額度內(nèi)使用 資金。對于不符合規(guī)定的各種支出集中管理機(jī)構(gòu)將不予批準(zhǔn)，除特 殊情況需要調(diào)整預(yù)算和超支外，經(jīng)費(fèi)超支部分由各高速公路公司 自行彌補(bǔ)。通過集中管理和有效的預(yù)算管理，將下屬各高速公路公 司所上繳的車輛通行費(fèi)收入進(jìn)行合理安排，保證?？顚Ｓ茫欣?防止資金的挪用和建設(shè)成本虛增等違法違規(guī)違紀(jì)現(xiàn)象，保證建設(shè) 資金使用到位、不浪費(fèi)，保證成本費(fèi)用不超支和車輛通行費(fèi)收入不 會被轉(zhuǎn)移或挪用，最終確保貸款本息的按期償還。
新的財務(wù)管理體系可以考慮將原有具有獨(dú)立法人資格的各高 速公路公司改為總公司下屬的分公司。這樣，各高速公路公司將不 再具有獨(dú)立的法人資格，原各公司的債務(wù)自動轉(zhuǎn)到總公司名下，因而，總公司便能順理成章地對各高速公路分公司實(shí)行“統(tǒng)貸統(tǒng)還”、“收支兩條線”，能夠?qū)⒏鞲咚俟饭镜膫鶆?wù)以及通行費(fèi)收入納 入統(tǒng)一管理范疇，并根據(jù)各高速公路公司不同的收支及財務(wù)情況 對資金進(jìn)行統(tǒng)籌調(diào)劑。
２． 實(shí)行預(yù)算管理
為了提高高速公路建設(shè)資金的使 用效率，減小還貸壓力，杜絕建設(shè)、經(jīng) 動 態(tài) 信 息 營資金挪為他用，有必要對高速公路 建設(shè)資金實(shí)行預(yù)算管理，嚴(yán)把建設(shè)貸 款的發(fā)放關(guān)和加大對貸款使用的監(jiān)管 力度。 按照預(yù)算管理的基本原則，高速 公路公司預(yù)算可按以下思路編制： 首先，由各高速公路公司編制下 年度經(jīng)費(fèi)預(yù)算。主要包括收入預(yù)算和 支出預(yù)算，其中收入預(yù)算主要是指通 行費(fèi)收入預(yù)算，支出預(yù)算主要包括人 員經(jīng)費(fèi)支出預(yù)算、公用經(jīng)費(fèi)支出預(yù)算 和專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)支出預(yù)算。 其次，由總公司對各高速公路公 司預(yù)算進(jìn)行初步審核和匯總，并上報交 通廳。 第三，由交通廳審核各單位預(yù)算 并批復(fù)。 第四，年度預(yù)算執(zhí)行完畢，由交通 廳會同總公司抽取部分高速公路公司 作為被審計單位，委托會計師事務(wù)所 對這部分單位進(jìn)行審計。如審計發(fā)現(xiàn) 有不按預(yù)算執(zhí)行或隨意調(diào)整預(yù)算的情況，交通廳將對有關(guān)單位和責(zé)任人進(jìn)行嚴(yán)肅查處。
３． 建立高速公路資金集中支付中心
建立集中支付中心能有效監(jiān)督管理各高速公路公司的財務(wù)行 為，提高高速公路建設(shè)資金的使用效率，防止建設(shè)資金的浪費(fèi)和建 設(shè)成本的虛增。在原有“一路一公司”財務(wù)管理模式下，交通廳未能 對各高速公路公司的資金、財務(wù)實(shí)行有效的管理和監(jiān)督，對各公司 負(fù)責(zé)人的權(quán)力缺乏必要的監(jiān)督和有效的制約；而且各高速公路公 司自行管理資金、自主安排資金的用途，在資金使用上存在很大的 隨意性。另外，出現(xiàn)時差和數(shù)差的情況下，貸款協(xié)議得不到及時的 修改與調(diào)整，造成資金的沉淀，增加公司的償債負(fù)擔(dān)。 集中支付中心變原有各公司對建設(shè)資金自行使用為集中管 理，實(shí)行對貸款進(jìn)行統(tǒng)一管理和統(tǒng)一組織調(diào)度償債資金。這樣可以 有針對性地對所需要的建設(shè)資金進(jìn)行貸款，而不是嚴(yán)格按照合同 或原計劃貸款。同時，總公司對下屬的各個高速公路公司實(shí)行預(yù)算 管理，各高速公路公司在預(yù)算范圍內(nèi)安排資金的使用。 建立集中支付中心有利于合理安排償還計劃。在原有“一路一 公司”管理模式下，高速公路公司各自為政，只按自身利益發(fā)展，不 顧及其他高速公路公司。實(shí)行集中支付方式，各高速公路公司將收 取的車輛通行費(fèi)收入如數(shù)上繳，由集中支付中心統(tǒng)一進(jìn)行貸款的 償還，這樣可以將車輛通行費(fèi)收入高的公司的結(jié)存資金調(diào)劑用于 車輛通行費(fèi)收入較低的公司的貸款的償還。這樣有利于安排貸款 本息的償還，減少貸款的償還壓力。 建立集中支付中心符合高速公路聯(lián)網(wǎng)收費(fèi)發(fā)展趨勢。高速公 路路網(wǎng)是在路網(wǎng)內(nèi)各條（段）高速公路建設(shè)運(yùn)營的基礎(chǔ)上逐步成型 的。由于投資體制、管理體制等多方面的原因，在“一路一公司”模 式下，高速公路管理工作相對滯后，難于協(xié)調(diào)統(tǒng)一。集中支付中心 的建立為高速公路聯(lián)網(wǎng)收費(fèi)奠定了一個制度基礎(chǔ)，因?yàn)橐约兄?付中心為特征的新的財務(wù)管理體系能夠協(xié)調(diào)各高速公路公司的利益關(guān)系，統(tǒng)一規(guī)劃收費(fèi)站點(diǎn)，統(tǒng)一制定收費(fèi)方式、收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，統(tǒng)一制定收費(fèi)規(guī)則和業(yè)務(wù)流程。高速公路聯(lián)網(wǎng)收費(fèi)系統(tǒng)革除了高速公路 分割式管理的弊端，對提高高速公路的管理水平和使用效率，實(shí)現(xiàn) 高速公路網(wǎng)絡(luò)化管理和信息化管理，提高高速公路暢通、快捷特性 具有重要意義。
