自2003 年起浙江省開啟了“千村示范萬村整治”工作，2008~2012 年是該項目的第二輪5 年規(guī)劃期，為推進該項目的順利進展，全省相繼出臺了一系列考核驗收、以獎代補等政策措施，以規(guī)范示范村的建設(shè)工作。根據(jù)省委統(tǒng)一部署精神，臨安市的村莊整治工作一直走在全省前沿，曾多年在“千村示范萬村整治”工程項目考核中獲得優(yōu)勝，項目實施完成后臨安市各鄉(xiāng)村的面貌有了較大的改善，特別是各整治村的道路、衛(wèi)生、綠化等狀況明顯改善，項目的實施加快了臨安市城鄉(xiāng)一體化建設(shè)步伐，社會效益和生態(tài)效益明顯凸現(xiàn)，但從評價情況看，項目管理中仍存在很多不足之處。
一、現(xiàn)狀分析1.整治資金的籌措分析從圖1分析看，雖然村集體自籌投入占比較高，但項目資金投入主要還是來源于各級財政資金，因此，迫切需要有效規(guī)范和管理該項建設(shè)資金。2.歷年資金投入情況分析從圖2 分析看，項目資金前幾年投入基本均衡，呈兩頭略高的“微笑曲線”狀，其中：項目實施結(jié)束年的資金投入較前幾年有所增加，因此，尤其要加強項目開始年和結(jié)束年的監(jiān)管。3.整治內(nèi)容的資金安排分析從圖3分析看，整治項目支出主要在村內(nèi)道路硬化和污水處理上，另外，文化禮堂建設(shè)等其他建設(shè)支出也占據(jù)了較大比重，垃圾處理和村莊綠化的資金投入額相對較小。因此，注重建筑工程的規(guī)范運作和管理是這項工作的核心。4.農(nóng)民的滿意度情況分析我們從“千村整治萬村示范”項目實施后的社會效益、生態(tài)效益和可持續(xù)性影響等三大主題進行了農(nóng)戶的調(diào)查，發(fā)放并回收了調(diào)查問卷118 份，其中：村干促進村莊整治建設(shè)資金高效管理的實證分析要要基于臨安市2008~2012年野千村示范萬村整治冶項目的績效評價圖1部27 份，村民91 份。從問卷情況看，基層干部和農(nóng)民的綜合滿意度分別達到了88%和84%，取得了較好的社會效益。具體情況見表1。
二、存在的問題
1援缺少全局性的統(tǒng)一規(guī)劃，制度建設(shè)不夠健全和完善臨安市在項目實施前未制定項目的整體統(tǒng)籌規(guī)劃和年度實施計劃，制度建設(shè)也基本停留在2003 年“千村示范萬村整治”工程剛啟動時的狀態(tài)，未及時進行新一輪工作的調(diào)整，致使各村“千村示范萬村整治”工程項目在完成的標準上沒有統(tǒng)一的界定口徑，特別是在各村項目投入的力度和方式，資金整合的范圍和具體管理要求及后續(xù)管理的指導(dǎo)操作上缺乏有效指導(dǎo)，造成村村之間的政策落實不平衡，項目五大重點建設(shè)內(nèi)容發(fā)展也不平衡，其中：“道路硬化”“垃圾收集”“村莊綠化”3 個項目進展較快，而“衛(wèi)生改廁”和“污水處理”是整治工作的難點，進展相對滯后，制度建設(shè)的不完善一定程度上影響了“千村示范萬村整治”工程的整體統(tǒng)籌推進。
2援部分村莊具體建設(shè)規(guī)劃銜接不夠緊密，整治效果不明顯部分村莊對整治建設(shè)整體謀劃不夠，規(guī)劃與建設(shè)之間的銜接不夠緊密，道路硬化建設(shè)和管網(wǎng)規(guī)劃不夠科學(xué)，部分道路在硬化整治后又因污水排放管道的埋設(shè)需要重新開膛挖掘，使村莊整治建設(shè)的整體效應(yīng)打了折扣。由于臨安很多鄉(xiāng)村受所處的特定地理環(huán)境和周邊環(huán)境制約，改水難度較大，很多村莊改水工作僅停留在就近引入山泉水或挖掘地下水的簡單處理層面，部分經(jīng)濟較發(fā)達鄉(xiāng)鎮(zhèn)的周邊村莊，地下水資源已有污染，無法達到飲用水標準，而村莊改水工作又未接入城市自來水源工程，無法解決村民對引入城市合格飲用水源的需求。各村之間的整治效果差異較大，規(guī)劃建設(shè)水平好的整治村花錢不多但整潔美觀，而部分村莊雖已完成整治，但在人居環(huán)境的改善和新增綠化率則不明顯。
3援工程項目的日常管理不夠規(guī)范一是從政府職能部門管理層面看，重申報、立項，輕管理現(xiàn)象較嚴重，對各村的項目工程缺乏統(tǒng)一的招投標政策指引，具體的項目資金來源和支出統(tǒng)計口徑不相統(tǒng)一，統(tǒng)計數(shù)據(jù)不夠科學(xué)和完整，計算口徑不夠科學(xué)合理，相關(guān)政策文件的匯編工作不夠及時，評審驗收工作的會簽程序及后續(xù)監(jiān)管工作不夠到位，政策宣傳力度也有待加強。二是從鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道管理層面看，由于現(xiàn)行體制問題，目前各鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道只負責資金撥付，不參與具體項目管理，因此，各鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道政府部門對項目工程建設(shè)的制度執(zhí)行監(jiān)管相對薄弱，對下屬各村項目工程建設(shè)方面的基礎(chǔ)資料和檔案的管理不夠及時和完整。特別是各鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道的工程招投標政策執(zhí)行情況標準有差異，使村與村之間、項目與項目之間進展不平衡。
三是從實施項目的基層整治村看，部分村干部思想認識不夠到位，部分村干部只講困難、不想辦法，工作主動性不強，存在“等、靠、要”的思想，造成部分村的整體進度較慢，個別村干部還不熟悉建設(shè)項目、整治標準、獎補政策等，一定程度上影響了村莊整治的建設(shè)進度和質(zhì)量標準。同時，也有部分村的政策宣傳力度不深，思想工作不夠扎實，造成一些村民當整治工作與自身利益有沖突時，不夠理解與支持，不配合工作的實施，客觀上制約了村莊整治工作的整體進度，進而影響“千村示范萬村圖3 臨安市“千村整治萬村示范”工程建設(shè)資金支出情況影響內(nèi)容具體影響滿意度或認同率（%）推動農(nóng)村人居環(huán)境的改善情況87.25促進農(nóng)民生活方式轉(zhuǎn)變和文明素質(zhì)的提高情況80改善農(nóng)民生產(chǎn)生活條件、提高農(nóng)民生活質(zhì)量情況78.25加快城鄉(xiāng)一體化進程情況77.33改善農(nóng)村生態(tài)環(huán)境、促進人與自然和諧情況86對農(nóng)村生態(tài)環(huán)境的可持續(xù)性發(fā)展的影響情況82可持續(xù)性影響方面項目持續(xù)發(fā)揮作用情況98社會效益方面生態(tài)效益方面表1整治”項目整體效益發(fā)揮。4援財政資金缺乏有效整合，項目資金使用的合規(guī)性管理不夠到位近年來各級財政部門對農(nóng)業(yè)、農(nóng)村的各項投入力度明顯加大，但由于各類專項財政資金名稱繁多、內(nèi)容不一，未能有效整合反而在一定程度上影響了村莊整治的效果顯現(xiàn)。評價中發(fā)現(xiàn)，部分創(chuàng)建村存在實質(zhì)相同，但按不同口徑申報不同項目資金的現(xiàn)象，使得各創(chuàng)建村收到的相關(guān)資金，與各村實際需求或支出不完全配套，存在“會哭的孩子多喝奶”的現(xiàn)象。另外，部分創(chuàng)建村的整治力度較大，建設(shè)資金缺口較多，而村級集體經(jīng)濟底子薄，個別村集體已經(jīng)負債過重。資金使用和監(jiān)管上存在脫節(jié)現(xiàn)象，財務(wù)信息提供相對滯后，資金使用中的合理性、合規(guī)性以及政府采購或招投標環(huán)節(jié)管控存在缺陷，部分村級財務(wù)核算不夠規(guī)范，不同鄉(xiāng)鎮(zhèn)對各村會計核算中資金的賬務(wù)處理不一致，未設(shè)置專項賬戶進行明細核算，存在不能準確核算該項目的實際投資額的情況。同時，項目白條支出現(xiàn)象普遍，容易滋生村干部從中非法牟利，也是當前農(nóng)村建設(shè)項目建設(shè)施工單位偷漏稅的灰色地帶。另外，聯(lián)審機制尚未形成，工程項目普遍缺乏決算審核制度，項目實際支出的監(jiān)管機制有待進一步完善。5援整治項目后續(xù)管理工作未跟進，影響了村莊整治的效果經(jīng)過5 年的整治，臨安市農(nóng)村的村莊面貌發(fā)生了很大的變化，美麗鄉(xiāng)村的形象已經(jīng)展現(xiàn)，但整治項目后續(xù)管理工作未有效跟進，表現(xiàn)在以下方面：一是對綠化帶的日常清理與維護方面有欠缺，部分完成整治的村莊道路及河道邊綠化帶已雜草叢生。二是對硬化后道路的后續(xù)維修與維護沒有跟進，部分道路已有破損。三是垃圾收集的后續(xù)管理未及時跟進。如果“重建設(shè)、輕管理”，后續(xù)維護和管理力度不足，將會使五年“千村示范萬村整治”工程的成果慢慢消失。
三、完善新農(nóng)村建設(shè)資金管理的對策和建議
1援完善相關(guān)法規(guī)制度，強化后續(xù)服務(wù)和監(jiān)管有效地進行新農(nóng)村的整治建設(shè)需要有政策層面的正確指引，因此，應(yīng)從政策層面來完善各項政策制度，明確農(nóng)村發(fā)展的規(guī)劃要求，明確和統(tǒng)一各類項目的招投標和補助資金的公示制度，加強對項目資金具體落實管理和后續(xù)管理等操作上的引導(dǎo)幫助。同時，相關(guān)政府部門要做好一系列規(guī)范的目標設(shè)定、申報服務(wù)和后續(xù)監(jiān)管等工作，完善項目的檢查驗收制度，全面有效地促進“千村示范萬村整治”工程的統(tǒng)籌推進。
2援科學(xué)規(guī)劃決策，避免不必要的資源浪費，展現(xiàn)各村地方特色科學(xué)的規(guī)劃是一個合理與可持續(xù)發(fā)展的村莊規(guī)劃的最大節(jié)約，組織有關(guān)專家、行業(yè)主管部門，制定科學(xué)合理的村莊建設(shè)規(guī)劃，從可持續(xù)發(fā)展的長遠戰(zhàn)略來對待和規(guī)范村莊整治工作中的拆、建、管，防止整治工作的表面化、單一化，力求完善道路、路燈、環(huán)衛(wèi)、綠化以及教育、醫(yī)療、商業(yè)、休閑等配套公共設(shè)施和服務(wù)設(shè)施，進一步提升項目實施質(zhì)量和效果。在項目建設(shè)前由農(nóng)辦召集所有管網(wǎng)單位（有線、電信、移動、聯(lián)通、燃氣、自來水等）協(xié)助確認規(guī)劃，嚴防整治之后再次“開腸挖肚”現(xiàn)象的發(fā)生。在具體的村莊整治規(guī)劃中將村莊整治與特色村莊建設(shè)相統(tǒng)一，注意解決和改善村民反映較多的一些現(xiàn)狀問題，緊密結(jié)合各村的自然環(huán)境、文化傳統(tǒng)、產(chǎn)業(yè)發(fā)展特點，因地制宜，借山取水，弘揚傳統(tǒng)，體現(xiàn)清遠山水、田園風(fēng)光特色，體現(xiàn)特色民居的文化特征和現(xiàn)代化文明的發(fā)展需要，充分展現(xiàn)當?shù)靥厣霓r(nóng)村人居環(huán)境和優(yōu)美的田園風(fēng)光，把村莊整治工作當作造福千秋萬代的大事來抓。
3援有效整合相關(guān)財政資金，健全和完善專項資金管理制度，確保資金安全高效使用加強項目資金管理，規(guī)范資金使用是財政資金安全使用的前提，加強財務(wù)管理是農(nóng)村村莊整治建設(shè)項目健康運行的保證，因此，必須有效整合相關(guān)財政資金，完善各類項目的規(guī)范申報管理和后續(xù)監(jiān)督管理工作，健全財務(wù)管理制度，建立和完善公開、公正、民主的村務(wù)管理制度，制定出切實可行的村務(wù)公開和收支公示制度，對村務(wù)工作嚴格規(guī)范、嚴格操作，強化村民對村務(wù)的監(jiān)督與批評。同時，加強財政、審計、農(nóng)經(jīng)站對專項資金使用的監(jiān)督考核工作，強化政府層面的監(jiān)督檢查力度，督促各村嚴格遵守《專項資金使用和管理辦法》，確保專項資金安全、規(guī)范、有效的使用。
4援健全長效管理機制，充分發(fā)揮村民自治功能鞏固村莊整治效果，讓村民享受村莊整治成果，還需進一步完善和健全后續(xù)日常管理制度，健全和完善衛(wèi)生保潔等長效保障機制，建議強化各村莊整治工作小組的職責，明確責任、細化措施、實化項目、扎實推進，提高工作效率，促進村莊整治建設(shè)走上規(guī)范化制度化道路。另外，村莊整治事關(guān)村民的切身利益，應(yīng)建立村民參與、相互監(jiān)督的公開公示和獎懲制度，充分發(fā)揮村民的自治功能，提高村民參加新農(nóng)村建設(shè)的積極性，提升村民的思想道德素養(yǎng)和環(huán)境衛(wèi)生意識，從改善人居環(huán)境入手，轉(zhuǎn)變村民生態(tài)和衛(wèi)生觀念，使各個村莊都能展現(xiàn)出路平燈明、水清塘凈、村潔景美的社會主義新農(nóng)村景象。
作者蔡曉玉 單位杭州錢王會計師事務(wù)所有限公司
