市縣級國資機構如何根據(jù)本地實際，加快推進國資監(jiān)管體制改革，實現(xiàn)以管資本為主對國有資產(chǎn)的有效監(jiān)管，是當下地方國資人的重要課題。衢州市國資委針對當?shù)貒Y國企小而散的實際，按照黨的十八屆三中全會和省委十三屆四次全會關于國資國企改革的精神，積極推動國資職能改革和監(jiān)管體制創(chuàng)新，建立了“國資委—國資公司—實體公司”三層架構管理體制。這一體制以良好的成效得到了各方的普遍認可。今年6月18日，衢州市委、市政府辦公室印發(fā)的《衢州市級國有企業(yè)整合重組及體制機制改革實施方案》，以文件的形式對國資管理的三層架構體制予以進一步的確認。
一、三層架構的成因與內涵、職能與特點
（一）成因與內涵與許多地方一樣，衢州市經(jīng)營性國有資產(chǎn)原本分布于政府的眾多部門、眾多領域，數(shù)以百計的國有企業(yè)背靠政府部門，實力相差極其懸殊，由國資委實施直接有效的全覆蓋監(jiān)管基本上是不可能的。為此，衢州市國資委突出重點，著力在6 家對本地經(jīng)濟社會發(fā)展影響力大的功能類、保障類公司上下功夫，試圖構建新的有效的管理體制；而對其余上百家小散型國有企業(yè)，宜賣則賣，宜關則關，宜并則并，剩余部分則采取委托監(jiān)管的形式，全面落實監(jiān)管責任制。成立于1999年的衢州市國有資產(chǎn)經(jīng)營有限公司（以下簡稱市國資公司），最初也是一家政府性投資公司，其職能是開展投資性的資本經(jīng)營。2006年，為加強政府性投資公司的債務管理，衢州市政府以市國資公司為出資人，將部分公司劃歸到市國資公司形成母子公司體系。但截至2012年9月，市國資公司名義上雖然擁有7 家全資子公司、3家控股公司和2家參股公司，卻并未真正發(fā)揮資本運營平臺公司的作用，資產(chǎn)規(guī)模尤其是凈資產(chǎn)規(guī)模過小，運營方面依然各自為政，沒能使國有經(jīng)濟的參與方互相借力，從而形不成規(guī)模經(jīng)濟發(fā)展的效應。新構建的三層架構，就是在原來的國資委和直接監(jiān)管的重點國有投資公司這樣兩個層級之間，增加國有資產(chǎn)經(jīng)營有限公司這一資本運營平臺公司，形成了“國資委（出資人）—市國資公司（資本運營平臺公司1 家）—實體公司（保障類、功能類公司6 家）”的三層管理架構。作為第二層級的資本運營平臺即新的國資公司，就是在原國有資產(chǎn)經(jīng)營公司的基礎上進行了改造：重新界定公司方向與職能，劃入被出資公司的全部資產(chǎn)和股權，同時大規(guī)模注入新的有效資產(chǎn)等而成。
（二）各個層級的職能定位與特點第一層級：國資委—終極出資人代表衢州市國資委位于三層架構的第一層，經(jīng)市政府授權作為終極出資人代表，把握和推進衢州國資國企改革，規(guī)劃國有資本整體布局，并據(jù)此授權委托各專業(yè)局委進行監(jiān)管，對直接監(jiān)管的重點國有公司派駐監(jiān)事、任命董事、章程制定、重大事項等擁有審核和決定權。第二層級：國資公司—直接出資人代表市國資公司作為國有資本的直接出資人代表，定位于國有資本運營平臺，強化母公司作用，按照相關法律法規(guī)和章程約定，與投資公司形成以產(chǎn)權為紐帶的上下層級，開展相應的管理與服務。它作為國資運營平臺，剝離原有的具體經(jīng)營業(yè)務，不從事具體的產(chǎn)品經(jīng)營，不參與實體企業(yè)的內部管理，不干預企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營，而是通過資本運作，進行企業(yè)融資、投資、重組、兼并與收購等，改善布局、提升收益，實現(xiàn)國有資本放大功能、保值增值。第三層級：各國有投資公司—行使法人財產(chǎn)權的運營主體享有企業(yè)法人財產(chǎn)權的國家出資實體企業(yè)，如衢州控股有限公司（簡稱衢州控股）、水業(yè)集團、交投集團、城投集團等，作為由市國資公司出資的子公司，定位于國有資產(chǎn)的具體運營，開展生產(chǎn)經(jīng)營、產(chǎn)業(yè)投資等，通過國有資產(chǎn)的經(jīng)營與管理，實現(xiàn)國有資產(chǎn)的保值增值，發(fā)揮國資的控制力和影響力。
二、三層架構制度的效率分析兩層架構的國資監(jiān)管體制在大部分地方（市縣）勉為其難、明顯缺乏效率是人所共知的。那么，三層架構的制度安排為什么可以使有效的國資監(jiān)管成為可能呢？
（一）權利界定清晰適當產(chǎn)權的清晰界定是市場交易的先決條件。一般來說，產(chǎn)權包括四種權利：所有權、使用權、處置權和收益權。產(chǎn)權理論告訴我們，所有權只能用作鑒別,本身不增加任何生產(chǎn)或收入,因此只要使用權、轉讓權和收益權得到明確界定，便足以成事。衢州市在進行國資管理三層架構的制度設計時，對國資委、市國資公司和各投資公司的權利進行了清晰界定，確保了各個層級應該享有的權利。政府委托國資委行使所有權，市國資公司作為出資人代表，在行使母公司資本運營相關權利的同時，充分尊重各投資公司的權利，包括，保障各公司原有的資產(chǎn)處置權、使用權和收益權不變。以現(xiàn)金資產(chǎn)為例，市國資公司通過“資金池”將各投資公司的流動資金納入集中管理，在保障各公司正常支付的前提下，最大限度提高資金利用效率，“資金池”理財收益按期按實際發(fā)生數(shù)額劃歸各公司名下?？梢?，各投資公司的經(jīng)營行為不會因為管理層級的變化受到多余的干擾，各項權利保障無虞，并且還可以分享資本運營公司在集中調劑、融資、投資、理財?shù)确矫嬉蚣瘓F規(guī)模管控產(chǎn)生的各種效益，因此，從起點上不容易對這樣的制度安排形成反對意見。同時，代表政府履行出資人職責的國資委，借助市國資公司這個資本運營平臺，或者以利潤為最大化目標，或者向功能類、保障類等領域集中，實現(xiàn)國有資本的重組、優(yōu)化，在不斷讓渡、不斷交易的流動過程中，使國有資產(chǎn)真正增加了流動性和資產(chǎn)價值，實現(xiàn)了國有資本保值增值。國資委對各投資公司專門的監(jiān)管責任，也可以通過這樣一個制度體系得以更加有效地落實。
（二）交易成本大幅降低衢州國資管理三層架構確立之前，各投資公司由各個行業(yè)主管部門進行分散管理，實際上基本成了各個主管部門的附屬機構。這直接影響了國資系統(tǒng)內部應有的互動合作的秩序，增加了系統(tǒng)的交易成本。各家投資公司出于各自不同的原因或目的，在對外談判時，沒有形成統(tǒng)一標準，甚至還存在彼此間的過度競爭，這種分散式談判要么消彌了各自的優(yōu)勢，哄抬了市場價格，要么因為額外的人際關系成本人為地提升了交易價格，增加了各公司成本。比如間接融資，各投資公司各自為戰(zhàn)，沒有形成統(tǒng)一的競價談判標準，銀行因此抬高門檻，融資條件和價碼一提再提，各投資公司成本大幅上升，直接導致了租值消散。市國資公司這個資本運營平臺啟動以后，各自為戰(zhàn)的投資公司變?yōu)楹狭ΡF的利益共同體，實現(xiàn)資源的合理流動和配置，統(tǒng)一對外談判合作的標準，降低交易成本，獲得最合理的價格，在市場競爭中往往占據(jù)優(yōu)勢。據(jù)衢州市審計部門的一份報告顯示，2012 年初，衢州市級各國有投資公司為了保障資金周轉，不惜巨額貸款、巨額存款，合計存款26億元，貸款22億元，“存貸雙高”造成了公司財務成本巨額上升。針對這一問題，2012 年底，市國資公司從“管資金”入手，建立“資金池”，將各公司的閑余資金統(tǒng)一納入到池內，進行集中管理，在保障各投資公司正常對外支付的同時，統(tǒng)一調劑，融資理財。到今年上半年，納入“資金池”集中管理的資金已達35.2億元。資金集中管理帶來的好處顯而易見：一是降低企業(yè)“三高”，節(jié)約財務成本。2013年，納入“資金池”的國有投資公司存貸比由原來的接近1 下降到0.15，以平均銀行貸款余額29.21億元為基數(shù)，可節(jié)約財務成本14850萬元，再加上間隙資金理財收益對沖，市國資公司和各投資公司當年節(jié)約財務成本約1.8億元；二是為政府性投資項目建設提供資金支持，到今年5月止共調劑了17筆、總金額10.1億元的資金，為低丘緩坡改造等重大項目提供貸款擔保；三是提高了與銀行的議價能力，通過公開競爭談判方式選擇業(yè)務合作銀行，理財、融資能力得到提升。各家金融機構面對同一個合作對象，要想贏得合作機會，就必須拿出最合理優(yōu)惠的方案。今年1至4月“, 資金池”流動資金平均年化收益率由原來各公司平均的2.12%提高至5.4%，是同期銀行活期存款利率的14倍；同時，引入成熟的銀企直通互聯(lián)現(xiàn)金管控系統(tǒng)，提高了資金管理水平，有效控制了財務和技術風險。
（三）國有資本放大功能衢州市各投資公司的體量小、規(guī)模小，皆由母子公司體系。將各公司的有效資產(chǎn)整合到市國資公司，形成了資產(chǎn)總額267億元，凈資產(chǎn)169億元的大公司。在總量相同的前提下，各公司的資產(chǎn)存量實現(xiàn)合理配置，優(yōu)勢互補，出現(xiàn)了1+1>2的成果，國有資本功能得到放大，市場融資信用等級明顯提升，融資規(guī)模和能力相應放大。今年4月18日，市國資公司首次發(fā)行15億元7年期企業(yè)債。發(fā)行過程中，國資公司憑借“資金池”業(yè)務與各大金融機構形成的互動機制和互信優(yōu)勢，因勢利導，有效改善該企業(yè)債銷售中的需求狀況，結果，年票面年利率比當天同信用等級的平均利率水平降低了0.49%，累計可節(jié)約財務成本5000 萬元。這為市本級國資系統(tǒng)直接融資開辟了新的路徑，提供了新的經(jīng)驗?？梢云诖氖牵袊Y公司開展以股權投資為主的資本運作，通過資本的合理流動，以合適的比例吸引非公資本進入國企，市縣國資50ZHEJIANG GUOZI2014·5/ 總第57期或者投資民營企業(yè)，形成混合所有制，放大國有資本功能，增強了企業(yè)活力、控制力和影響力。此外，在一些領域，就目前的情況看，單純的政府或單純的市場都存在明顯的失靈，所以市國資公司擬在與各縣市區(qū)國資和財政合作的前提下，嘗試跨行業(yè)、跨區(qū)域的股權投資，重點是發(fā)展公有民辦的教育、醫(yī)療、養(yǎng)老等具有良好市場前景和綜合效應的混合經(jīng)濟。
（四）風險管控能力提升衢州市三層架構的國資管理模式運行之初，也曾引起有關方面對市國資公司風險管控的擔憂：大量資源集中到一個國資運營平臺，如果監(jiān)控不到位，容易引發(fā)經(jīng)營風險，增加企業(yè)管理人員的廉政風險。實踐中，加強國資監(jiān)管、提升風險管控能力，防范廉政風險，是衢州市國資委在進行這一輪國資職能改革的重要考量因素。一是完善企業(yè)法人治理結構和相關制度。減少企業(yè)運營決策過程中因長官意志、個人能力等原因造成的盲目性和投機行為。如國資委授權的市國資公司按照現(xiàn)代企業(yè)制度，通過派駐各投資公司董事會成員，對各公司的重大決策如領導人選擇、投資決策、資金管理等擁有話語權和知情權；通過外派監(jiān)管人員（監(jiān)事會主席、專職監(jiān)事）的履職行為，使企業(yè)的內控監(jiān)督落到實處。二是建立內部審計監(jiān)管體系。國資委派出國資系統(tǒng)內部審計人員，以專職監(jiān)事、財務總監(jiān)等為主要審計力量，必要時聘請專業(yè)審計機構進駐企業(yè)，不定期對企業(yè)開展日常的財務、內控審查監(jiān)督；聘用外部的法律顧問，給企業(yè)提供專業(yè)化的法律審查，實現(xiàn)企業(yè)風險的專項管理。三是配套相關制度，加強國資監(jiān)管職能?！夺橹菔兄眹型顿Y公司資金集中管理、統(tǒng)一調劑辦法》和實施方案、《衢州市市本級國有企業(yè)外派監(jiān)管人員管理辦法（試行）》、《衢州市市本級國資系統(tǒng)內部審計管理辦法（試行）》、《衢州市市本級國有企業(yè)支持配合監(jiān)事會和外派監(jiān)管人員依法開展監(jiān)督工作規(guī)則（試行）》等相繼出臺，對各公司形成了多層面制度監(jiān)管，再加上市國資委主動強化外部監(jiān)督機制，邀請市監(jiān)察局和市審計局等部門參與監(jiān)督，“資金池”系統(tǒng)內信息公開、陽光運作，并且連同衢州海創(chuàng)園項目納入跟蹤審計項目計劃等，各公司的廉政風險可以得到有效地防范。此外，在具體投融資經(jīng)營行為中，對國資委、市國資公司和投資公司都有清晰的權責利的界定，或通過政府會議紀要，或通過財政擔保函、公司間協(xié)議等形式，并經(jīng)市政府主要領導或分管領導同意，所有投資責任都能得到相應的落實，可以有效地避免資本運營公司不應有的市場風險。
（五）國資監(jiān)管有效實現(xiàn)對于國資監(jiān)管，市場、政府和社會都認識到它的重要性和必要性，但要使監(jiān)管恰到好處，做到既到位又不缺位、不越位、不錯位并不容易。首先，三層架構的制度基礎，是對受監(jiān)管企業(yè)進行分類，明確重點。目前國資國企領域比較認同的是三分法：保障類、功能類和競爭類。衢州市國資納入直接監(jiān)管的重點是保障類和功能類國企。其次，三層架構的體制，要求國資監(jiān)管以管資本為核心、以“資產(chǎn)池”為最大平臺，以“資金池”為強有力抓手，寓監(jiān)管于服務之中，使監(jiān)管職能得到合法、合理、合情的體現(xiàn)。所以，這樣的三層架構，國資監(jiān)管是做了自己做得了做的好并且是非他莫屬的事情。對受監(jiān)管重點企業(yè)而言，多了一個強大的融資、理財、談判的支持力量，有百利而無一害，所以容易接受。從國資委方面來講，它關注整體功能的實現(xiàn)，關注源于產(chǎn)權結構的合理分配，使得國資系統(tǒng)內部形成相互依賴的良性互動。
三、仍然需要注意的幾個問題眾所周知，一個有效的制度安排能否在具體實踐中勝出，不單單看其經(jīng)濟價值，還要受到各種各樣的非制度因素的制約。衢州市國資管理體制設計之初，充分考慮到非制度因素的積極或消極影響，合理利用非制度因素，促成了國資三層架構監(jiān)管體制的平穩(wěn)運行。一是努力爭取政治支持。國資管理體制改革涉及面廣、影響大，市委市政府主要領導和分管領導十分重視，各投資公司的主管部門也十分關注。市國資委在2012年初醞釀方案之初，多次向市委市政府主要領導、分管領導做專題匯報，爭取支持，并向聯(lián)系國資工作的市人大、市政協(xié)領導匯報，以期取得共識。方案初稿在數(shù)次修改后，在市政府及部門層面廣泛征求意見，吸納合理意見建議作進一步完善。時至今日，國資委方面依舊關注各方對三層架構的看法，通過不定期向市領導主動匯報、溝通等形式，獲得領導層面的政治支持。二是積極主動解疑釋惑。尤其是對于系統(tǒng)內因管理體制變化帶來的沖擊，國資委十分注重關聯(lián)各方的心理承受和認可度，對來自主管部門、投資公司、金融機構等疑問，國資委積極應對做好解答。如計財處每月印發(fā)的資金池收益明細報表，投融資處每月編制的預算編制執(zhí)行情況等，都會分送至相關領導和公司。三是提高社會認知度。三層架構的監(jiān)管體制運行時間不長，有關各方容易心存疑慮。為統(tǒng)一認識，順利推進國資管理體制改革完善，國資委廣開言路，進行了多渠道宣傳。借助衢州日報、衢州電視臺等媒體，介紹國資重點工作、管理體制改革等，營造良好的輿論氛圍；通過市委市政府的信息簡報和《衢州通訊》等，介紹國資工作動態(tài)；國資委領導還主動到黨校授課，受邀到縣市或部門座談、介紹國資工作，參加市委辦、市教育局等部門學習會，宣傳國資理念，為今后更加有效地做好國資工作打好基礎。（作者單位：衢州市國資委）
