沒有一個(gè)統(tǒng)一模式，有的屬于縣政府直屬機(jī)構(gòu)，稱為國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督管理辦公室（以下簡(jiǎn)稱為國(guó)資辦）；有的屬于縣財(cái)政局的二級(jí)機(jī)構(gòu)，與財(cái)政合署辦公；還有的作為資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)控股公司，直接對(duì)政府負(fù)責(zé)。黨的十八屆三中全會(huì)通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》，對(duì)全面深化國(guó)有資產(chǎn)和國(guó)有企業(yè)改革提出了新思路、新任務(wù)、新舉措。在這個(gè)改革的風(fēng)口上，探索縣級(jí)國(guó)資監(jiān)管模式成為了縣級(jí)政府深化國(guó)有企業(yè)改革的重要內(nèi)容。
一、縣級(jí)國(guó)有企業(yè)的特點(diǎn)1.縣級(jí)國(guó)有企業(yè)小而散?？h級(jí)國(guó)有企業(yè)除由國(guó)資部門直接管理的國(guó)有投資公司外，多數(shù)由各個(gè)主管部門和鎮(zhèn)（街道）直接管理。以桐鄉(xiāng)市（縣級(jí)市）為例，截止2014年底桐鄉(xiāng)市國(guó)有資本控股和參股的公司200 多家，由國(guó)資部門直接管理的三家國(guó)有投資集團(tuán)，共有子公司及委托管理的公司近40家，其余公司分散在近40個(gè)部門和鎮(zhèn)（街道）中。在這分散管理的180多家公司中，近一半的公司實(shí)收資本不到500萬元，而且涉及的行業(yè)面非常廣，有藥店、苗圃、培訓(xùn)、農(nóng)機(jī)、物業(yè)、房地產(chǎn)、工程檢測(cè)、電影放映等等。2.縣級(jí)國(guó)有企業(yè)盈利能力弱。據(jù)統(tǒng)計(jì)，縣級(jí)國(guó)資合計(jì)約占國(guó)資總量的20%左右，多為基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和保障民生的公益性公司。由于1994年頒布的《預(yù)算法》規(guī)定，地方政府編制預(yù)算時(shí)需遵循量入為出、收支平衡的原則,不列赤字,除法律和國(guó)務(wù)院另有規(guī)定外, 地方政府不得發(fā)行地方政府債券，因此市本級(jí)、鎮(zhèn)（街道）相繼都成立了融資平臺(tái)公司。以桐鄉(xiāng)市為例，在總的200多家公司中，近2／3 公司成立的目的是為了基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)融資，屬于融資平臺(tái)性質(zhì)。近年來土地市場(chǎng)并不景氣，土地出讓金返還收入無法滿足開發(fā)建設(shè)的資金需要，滾動(dòng)融資是多數(shù)融資平臺(tái)公司維持運(yùn)作的方式。2014年度，只有為數(shù)不多的幾家國(guó)資參股企業(yè)向國(guó)資部門上繳了總額約100萬元國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)收益，因此可以看出國(guó)有企業(yè)整體盈利能力較弱。3.縣級(jí)國(guó)有企業(yè)人員性質(zhì)復(fù)雜。縣級(jí)國(guó)有企業(yè)由于歷史的原因，存在各種編制的員工，有行政事業(yè)編制的，有企業(yè)編制的，還有非固定用工。國(guó)有企業(yè)的高管，由于任命渠道不同，也存在較大的差異，有政府直接任命的，有所管轄的部門、鎮(zhèn)（街道）任命的。不同性質(zhì)和任命渠道，大大增加了薪酬管理的難度。
二、建立國(guó)資部門- 國(guó)資營(yíng)運(yùn)公司-實(shí)體公司三級(jí)管理體系黨的十八屆三中全會(huì)明確提出，國(guó)資管理將由原來的管資產(chǎn)轉(zhuǎn)為管資本，組建國(guó)有資本運(yùn)營(yíng)公司，形成國(guó)資部門- 國(guó)資公司- 實(shí)體公司三個(gè)管理層級(jí)。具體來說，國(guó)資部門將成為裁判，制定總規(guī)則；國(guó)資公司經(jīng)授權(quán)負(fù)責(zé)履行下屬企業(yè)的出資人職責(zé)，不干預(yù)企業(yè)生產(chǎn)運(yùn)營(yíng)；實(shí)體公司負(fù)責(zé)日常的生產(chǎn)運(yùn)營(yíng)。縣級(jí)國(guó)資的三級(jí)管理體系具體可以分為：1.國(guó)資層面———按出資人監(jiān)管模式。監(jiān)管分兩種，一個(gè)是政府社會(huì)管理性質(zhì)的“行政監(jiān)管”，另一個(gè)是基于出資關(guān)系和《公司法》的“出資人監(jiān)管”，國(guó)資部門的監(jiān)管應(yīng)屬于后者。出資人監(jiān)管是非行政性的，因此對(duì)企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)的管理方式，也不再是行政審批式的管理。國(guó)資部門代表本級(jí)政府對(duì)其直接出資設(shè)立的國(guó)有企業(yè)進(jìn)行監(jiān)管，通過考核高管的方式來管人，委派董事、監(jiān)事的方式來管事，收取國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)收益來管資本。2.國(guó)資營(yíng)運(yùn)公司———按集團(tuán)管控模式。國(guó)資部門按照企業(yè)屬性、產(chǎn)業(yè)特征和發(fā)展階段，按公益、功能、競(jìng)爭(zhēng)3 個(gè)類別對(duì)國(guó)有企業(yè)實(shí)行分類管理，在整合資源配置后成立相應(yīng)的國(guó)資營(yíng)運(yùn)公司。國(guó)資營(yíng)運(yùn)公司對(duì)其控股和參股的公司履行出資人職責(zé)，考核企業(yè)績(jī)效、委派董監(jiān)事、收取投資收益。3.實(shí)體公司———按現(xiàn)代企業(yè)運(yùn)營(yíng)模式。國(guó)有企業(yè)一方面必須把創(chuàng)造經(jīng)濟(jì)效益作為首要任務(wù)，另一方面必須考慮社會(huì)效益。融資平臺(tái)模式的轉(zhuǎn)型，政府購(gòu)買服務(wù)以及PPP模式的采用，都為現(xiàn)代企業(yè)管理模式的實(shí)施創(chuàng)造了條件。企業(yè)應(yīng)從制定戰(zhàn)略目標(biāo)出發(fā)，在母公司以及國(guó)資部門的指導(dǎo)下，建立健全內(nèi)部控制體系，通過預(yù)算管理保證戰(zhàn)略目標(biāo)的逐級(jí)分解和實(shí)施，使員工目標(biāo)明確，通過創(chuàng)新績(jī)效管理方式調(diào)動(dòng)員工積極性，提高工作效率，從而確保戰(zhàn)略目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。
三、縣級(jí)國(guó)資監(jiān)管的重要舉措只有自上而下理順管理體制，才能使每一層級(jí)都能發(fā)揮作用，實(shí)現(xiàn)利益各方多贏的局面。國(guó)資監(jiān)管體系的最上層是國(guó)資部門的監(jiān)管，以下就對(duì)國(guó)資部門監(jiān)管的主要舉措進(jìn)行梳理。1.完善公司治理結(jié)構(gòu)。規(guī)范股東會(huì)、董事會(huì)、監(jiān)事會(huì)的運(yùn)作機(jī)制是完善公司治理結(jié)構(gòu)的最主要內(nèi)容。在國(guó)有企業(yè)中，經(jīng)理層辦公會(huì)議以及黨委會(huì)也是公司治理的重要內(nèi)容。國(guó)資部門對(duì)其直接出資的企業(yè)派出董事會(huì)、監(jiān)事會(huì)成員，并在公司章程中明確董事會(huì)、監(jiān)事會(huì)的職權(quán)和議事規(guī)則。建立隸屬于董事會(huì)的戰(zhàn)略委員會(huì)、薪酬委員會(huì)、審計(jì)委員會(huì)，從而不僅能增強(qiáng)三大委員會(huì)的獨(dú)立性，而且能使董事會(huì)切實(shí)履行職責(zé)，保障出資人的利益。為加強(qiáng)財(cái)務(wù)監(jiān)督，桐鄉(xiāng)市國(guó)資部門向部分國(guó)有經(jīng)營(yíng)投資集團(tuán)公司委派了財(cái)務(wù)總監(jiān)。為使財(cái)務(wù)總監(jiān)發(fā)揮更大的作用，可以在原來委派財(cái)務(wù)總監(jiān)的基礎(chǔ)上，讓財(cái)務(wù)總監(jiān)兼任國(guó)資營(yíng)運(yùn)公司的監(jiān)事，從而既保留了財(cái)務(wù)總監(jiān)事前、事中、事后全方面監(jiān)督，又彌補(bǔ)了財(cái)務(wù)總監(jiān)孤軍作戰(zhàn)，缺少法律地位的缺陷。2.完善國(guó)資層面制度建設(shè)。縣級(jí)國(guó)資部門的監(jiān)管職責(zé)中，制度建設(shè)應(yīng)作為一項(xiàng)基礎(chǔ)性的重要工作。由于各級(jí)國(guó)資委下發(fā)的文件都是針對(duì)本級(jí)層面的，因此縣級(jí)國(guó)資部門應(yīng)及時(shí)結(jié)合本縣的實(shí)際情況，制定相應(yīng)的管理辦法，用于指導(dǎo)和規(guī)范本級(jí)國(guó)有企業(yè)。建立符合社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制和現(xiàn)代企業(yè)制度要求的選人、用人、分配機(jī)制，完善經(jīng)營(yíng)者激勵(lì)和約束制度。3.組織開展內(nèi)部控制審計(jì)。從縣級(jí)國(guó)資部門這個(gè)層面來看，國(guó)資營(yíng)運(yùn)公司以及各國(guó)有實(shí)體公司都屬于國(guó)資系統(tǒng)的單位，因此在國(guó)資系統(tǒng)內(nèi)，由國(guó)資部門組織開展的審計(jì)，可以稱為內(nèi)部審計(jì)。通過對(duì)各級(jí)國(guó)有企業(yè)開展內(nèi)部控制審計(jì)，可以監(jiān)督企業(yè)完善內(nèi)部制度，提高制度的執(zhí)行力，保護(hù)國(guó)有資產(chǎn)的安全完整。4.加強(qiáng)信息化建設(shè)。在國(guó)資層面建立與各級(jí)國(guó)有企業(yè)互聯(lián)的預(yù)算管理、財(cái)務(wù)報(bào)表分析、績(jī)效管理等系統(tǒng)，將保障各項(xiàng)數(shù)據(jù)的真實(shí)性、及時(shí)性，確保企業(yè)戰(zhàn)略目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。對(duì)于具有企業(yè)特色的信息系統(tǒng)，可以由企業(yè)自行開發(fā)，并預(yù)留與國(guó)資部門的接口，使國(guó)資部門及時(shí)、準(zhǔn)確地獲取企業(yè)的信息，為績(jī)效考核提供量化的依據(jù)。（作者單位：浙江省桐鄉(xiāng)市財(cái)政局）
