周良儀 蘇日娜 盧鵬
河北省Y市人均年擁有水資源量193m3，畝均水量123m3，不足全國平均水平的9％，資源型缺水局面突出。同時，該市雖擁有大小河流20多條，但基本屬于季節(jié)性河流，不能作為城市供水水源，供水缺口只能靠超采深層地下水來解決。
為實(shí)現(xiàn)城市多水源供水格局，滿足Y市市區(qū)工業(yè)及居民綜合生活用水需要，該市決定利用南水北調(diào)工程經(jīng)過的優(yōu)勢，將建設(shè)一座水處理能力為15萬m3/d的X地表水廠作為南水北調(diào)配套工程。該地表水廠工程投資總額6.9977億元，采用PPP方式引入社會投資人作為項(xiàng)目的建設(shè)、投資、生產(chǎn)運(yùn)營主體，以順利實(shí)現(xiàn)X水廠的建設(shè)投產(chǎn)，通過制度保障和協(xié)議約束，合法合規(guī)地分配項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)和收益。
“各個擊破”達(dá)成階段目標(biāo)
X地表水廠PPP項(xiàng)目涉及市水業(yè)集團(tuán)、政府各相關(guān)部門以及意向社會投資人等多方，覆蓋范圍廣，影響力大。根據(jù)這一項(xiàng)目特點(diǎn)，咨詢團(tuán)隊(duì)采用了集中調(diào)研診斷、實(shí)施方案設(shè)計(jì)與現(xiàn)場溝通相結(jié)合、流程梳理與突出重點(diǎn)相結(jié)合等指導(dǎo)思想，分期開展咨詢工作。
項(xiàng)目咨詢服務(wù)過程主要分為三個階段，其中第一階段以充分了解項(xiàng)目的基本情況為主。采用面談、調(diào)閱包括《Y市南水北調(diào)配套項(xiàng)目X地表水廠工程項(xiàng)目申請報(bào)告》《Y市財(cái)政局X水廠保底水量和保底水價(jià)成本測算》《Y市物價(jià)局保底水量成本和水價(jià)評審》等項(xiàng)目原有的資料文件，對項(xiàng)目前期情況進(jìn)行了總體的調(diào)研和診斷，并就后續(xù)的咨詢工作安排及總體工作內(nèi)容、步驟、各部門關(guān)注要點(diǎn)及配合事項(xiàng)與市水業(yè)集團(tuán)相關(guān)負(fù)責(zé)人進(jìn)行了較為充分的溝通。診斷工作跨度近一個月，基本了解和掌握了項(xiàng)目的前期情況，也發(fā)現(xiàn)了本項(xiàng)目采用PPP模式所應(yīng)關(guān)注和需要解決的問題。
第二階段即開展項(xiàng)目實(shí)施方案編寫和PPP合同體系文件編寫。根據(jù)PPP相關(guān)政策文件，咨詢團(tuán)隊(duì)為本項(xiàng)目編寫了實(shí)施方案、股東協(xié)議及PPP特許經(jīng)營協(xié)議，并報(bào)市政府予以批準(zhǔn)和實(shí)施。
在隨后的第三階段，咨詢團(tuán)隊(duì)根據(jù)政府采購法的相關(guān)規(guī)定及股東協(xié)議等合同內(nèi)容，編制了本項(xiàng)目的招標(biāo)方案，招標(biāo)方案明確了社會投資人的股東出資方式、出資比例、股權(quán)轉(zhuǎn)讓方式，并對項(xiàng)目運(yùn)營期間的水價(jià)標(biāo)準(zhǔn)與政府補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)做出嚴(yán)格限定，投標(biāo)人綜合考慮各項(xiàng)現(xiàn)有因素，投標(biāo)時申報(bào)特許經(jīng)營權(quán)的報(bào)價(jià)，保證了投標(biāo)方案的科學(xué)合理。
四大因素保駕護(hù)航
作為河北省第一個通過南水北調(diào)工程引水來實(shí)現(xiàn)居民日常飲用水的水廠項(xiàng)目，如成功通過PPP模式順利建成和運(yùn)營，將大大提高Y市水資源和水環(huán)境的承載能力，有效緩解受水區(qū)水資源緊缺狀況，減輕政府財(cái)政負(fù)擔(dān)。而在執(zhí)行過程中，編制出科學(xué)合理的實(shí)施方案，尤其其中的特許經(jīng)營權(quán)、水廠補(bǔ)貼方式、未來水廠運(yùn)營期間價(jià)格調(diào)節(jié)機(jī)制、水廠招標(biāo)標(biāo)的等，是本項(xiàng)目能得以順利完成的關(guān)鍵。
◆ 深入貫徹財(cái)政部等部門政策文件
咨詢團(tuán)隊(duì)在撰寫實(shí)施方案的過程中，充分響應(yīng)財(cái)政部等部門最新政策文件的要求。其中，財(cái)政部合同指南全面系統(tǒng)介紹了PPP項(xiàng)目合同體系，說明各主要參與方在PPP項(xiàng)目中的角色及訂立相關(guān)合同的目的，闡述PPP項(xiàng)目合同的主要內(nèi)容和核心條款，具體分析合同條款中的風(fēng)險(xiǎn)分配原則、基本內(nèi)容和權(quán)利義務(wù)安排；發(fā)改委于2015年4月發(fā)布《基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營管理辦法》，明確了鼓勵和引導(dǎo)實(shí)施特許經(jīng)營五大領(lǐng)域等。目前，國家仍未出臺針對PPP項(xiàng)目的特許經(jīng)營協(xié)議范本。本項(xiàng)目中，咨詢團(tuán)隊(duì)綜合PPP相關(guān)法律法規(guī)，結(jié)合傳統(tǒng)特許經(jīng)營協(xié)議主要的合同架構(gòu)，考慮水廠項(xiàng)目在建設(shè)、運(yùn)營、維護(hù)和移交方面對于費(fèi)用、衛(wèi)生、考核、監(jiān)管、不可抗力條款的特殊需求，最終完成項(xiàng)目特許經(jīng)營協(xié)議的撰寫。
◆ 靈活的固定付費(fèi)和績效付費(fèi)政府補(bǔ)貼測算法
本項(xiàng)目的收入由出口水費(fèi)、政府補(bǔ)貼兩部分構(gòu)成。
出口水費(fèi)部分：因項(xiàng)目公司不面向普通用水終端直接供水，依據(jù)Y市成本價(jià)格調(diào)查隊(duì)對購水方2013年度供水成本審核報(bào)告，X水廠銷售給購水方的出口水價(jià)為固定核定值。項(xiàng)目公司同購水方簽訂供水用水合同，定期核算提供給中建冀泉的出口水量，收取用水費(fèi)用。根據(jù)約定，采用“制水成本-出口水價(jià)-終端水價(jià)”的聯(lián)動機(jī)制，即在終端水價(jià)調(diào)整后，購水方支付給項(xiàng)目公司的水價(jià)相應(yīng)調(diào)整。若水價(jià)變動超過了當(dāng)年X水廠實(shí)際制水成本的變動，則應(yīng)該相應(yīng)核減財(cái)政的補(bǔ)助資金；若不足，則應(yīng)該追加財(cái)政補(bǔ)貼金額。
政府補(bǔ)貼部分：按照核算的出口水量與測定的年度政府單位水量補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)的乘積，計(jì)算出政府年度實(shí)際補(bǔ)貼額，由財(cái)政部門按月支付給項(xiàng)目公司。
◆ 全面的“制水-出口-終端”價(jià)格聯(lián)動調(diào)節(jié)機(jī)制
本項(xiàng)目投資運(yùn)營期為30年，在如此長的運(yùn)營期內(nèi)收費(fèi)定價(jià)機(jī)制的計(jì)算基礎(chǔ)中可能存在三類不確定變化：一是項(xiàng)目總投資額的影響。因項(xiàng)目為新建項(xiàng)目，工程設(shè)計(jì)方面還沒有完成，因此實(shí)施方案的編制是依據(jù)項(xiàng)目可研中的總投資額進(jìn)行測算的。采購社會投資人后，應(yīng)根據(jù)中標(biāo)文件中的要求，簽署PPP協(xié)議，以項(xiàng)目竣工結(jié)算實(shí)際發(fā)生的總投資金額作為支付財(cái)政補(bǔ)貼金額的依據(jù)。二是項(xiàng)目成本水平變化的影響。包括電費(fèi)、人工費(fèi)、化學(xué)藥劑費(fèi)、折舊和利潤、其它因子、職工人均勞動工資、化工原料類、居民消費(fèi)價(jià)格的影響。三是終端水價(jià)調(diào)整的影響。目前的實(shí)施方案中終端水價(jià)以當(dāng)前市物價(jià)管理部門核定的終端水價(jià)計(jì)算，未來可能受政策影響，Y市物價(jià)部門可能將終端水價(jià)調(diào)增。最終，方案中給出調(diào)價(jià)機(jī)制，補(bǔ)貼調(diào)整由市財(cái)政局牽頭，每年進(jìn)行計(jì)算與評估，在超出一定數(shù)額范圍后，方能啟動項(xiàng)目補(bǔ)貼調(diào)整方案。
而以上三個不確定因素對于未來政府年度補(bǔ)貼額將產(chǎn)生三方面影響：
第一，對于項(xiàng)目年投資額變動，項(xiàng)目建設(shè)期一年，竣工決算完成后即可以確定項(xiàng)目的建設(shè)總投資額。因此，與現(xiàn)在的估算情況相比，按照已經(jīng)確定的總投資額按比例分配補(bǔ)貼數(shù)額，政府應(yīng)根據(jù)年度財(cái)政可支配收入，核定項(xiàng)目總投資的上限金額。若竣工決算實(shí)際發(fā)生投資大于政府所能承受上限，則由中標(biāo)單位自行承擔(dān)因建設(shè)投資超標(biāo)而引起的成本；若竣工決算小于或等于政府設(shè)置的建設(shè)投資上限，則應(yīng)根據(jù)項(xiàng)目年投資額變動計(jì)算公式，重新計(jì)算運(yùn)營年度補(bǔ)貼金額。
第二，對于項(xiàng)目當(dāng)年社會物價(jià)水平變動計(jì)算，與現(xiàn)在的估算情況相比，按照已經(jīng)確定的總投資額按比例分配成本補(bǔ)貼數(shù)額。電費(fèi)、工資及福利、化學(xué)藥劑費(fèi)、采暖費(fèi)、居民消費(fèi)價(jià)格指數(shù)及其它因子在對水價(jià)構(gòu)成的影響。具體公式的設(shè)計(jì)同時參考水行業(yè)內(nèi)的基本成本與收益水平。
第三，當(dāng)年終端水價(jià)變動計(jì)算，是指在項(xiàng)目建設(shè)總投資額和物價(jià)水平影響不變的情況下，若經(jīng)Y市物價(jià)管理部門核準(zhǔn)，允許終端水價(jià)由現(xiàn)有的物價(jià)局核定售價(jià)調(diào)整為其他售價(jià)，那么目前核定的出口水價(jià)單價(jià)也應(yīng)做相應(yīng)調(diào)整。調(diào)整額度應(yīng)由Y市物價(jià)管理部門重新計(jì)算核定，對應(yīng)地核減應(yīng)由財(cái)政支付的補(bǔ)貼資金。
因未來價(jià)格的不可測性，本項(xiàng)目通過如上補(bǔ)貼調(diào)整機(jī)制很好地解決了政府支付補(bǔ)貼的計(jì)算問題，三類變動的設(shè)計(jì)較為合理且具有可操作性。
◆ 公允適當(dāng)易操作的標(biāo)的設(shè)計(jì)
根據(jù)政府采購法及相關(guān)規(guī)章制度，采購方式包括公開招標(biāo)、競爭性談判、邀請招標(biāo)、競爭性磋商等。本項(xiàng)目屬于競爭性強(qiáng)、透明度高、市場競爭能實(shí)現(xiàn)資源優(yōu)化配置的項(xiàng)目，咨詢團(tuán)隊(duì)建議本項(xiàng)目采用公開招標(biāo)的采購方式，以在實(shí)施過程中形成充分競爭。
X水廠項(xiàng)目涉及多個水價(jià)，增加了標(biāo)的設(shè)計(jì)難度。經(jīng)過前期與市財(cái)政局等政府相關(guān)部門的溝通，根據(jù)財(cái)政局對本方案初稿的物有所值定性評價(jià)和財(cái)政可承受能力論證的結(jié)論，對社會資本招標(biāo)在其投標(biāo)文件方案設(shè)計(jì)中的部分標(biāo)的及評標(biāo)機(jī)制進(jìn)行了設(shè)計(jì)。
商務(wù)標(biāo)主要通過企業(yè)自身資質(zhì)特征情況給出評級；技術(shù)標(biāo)通過社會資本在投標(biāo)時提供的詳細(xì)的項(xiàng)目30年運(yùn)營計(jì)劃進(jìn)行打分。在評標(biāo)打分方面，社會投資者就本項(xiàng)目運(yùn)營期內(nèi)需要由財(cái)政支付的補(bǔ)貼資金作為評分項(xiàng)，考察市財(cái)政需要為本項(xiàng)目支付的補(bǔ)貼資金。
此外，為加快建設(shè)進(jìn)度，項(xiàng)目要求社會資本參與人應(yīng)具備工程施工建設(shè)能力，政府不再另行組織施工單位招標(biāo)工作，由項(xiàng)目公司同施工單位簽署施工協(xié)議后，報(bào)政府實(shí)施機(jī)構(gòu)備案。
啟示
對于咨詢方來說，任何一個項(xiàng)目的順利完成都會帶來諸多經(jīng)驗(yàn)與啟示，為操作其他類似項(xiàng)目提供經(jīng)驗(yàn)和借鑒。
經(jīng)過X地表水廠PPP項(xiàng)目，咨詢團(tuán)隊(duì)深刻感受到設(shè)法了解客戶需求的重要性。事實(shí)上，客戶對項(xiàng)目本身和項(xiàng)目公司都存有一些訴求和疑慮，這些訴求和問題通常不能在前期所提供的項(xiàng)目材料中獲得，只能通過與客戶面對面深入交流才能得知，這也是進(jìn)一步開展工作的基礎(chǔ)。因此，經(jīng)過詳盡調(diào)查和分析，咨詢團(tuán)隊(duì)對項(xiàng)目的現(xiàn)狀和客戶需求有了清晰認(rèn)識。且在實(shí)施方案初步完成之后，仍就實(shí)施方案中提及的核心點(diǎn)與客戶及其他相關(guān)方作詳盡的討論，并在討論當(dāng)中聽取其對某些問題或訴求的解釋與描述，最終通過討論形成共識。
同時，在方案設(shè)計(jì)上，滿足政企雙方需求至關(guān)重要。PPP項(xiàng)目涉及的參與方覆蓋范圍廣，影響范圍大，需要考慮各方的想法和訴求才能設(shè)計(jì)出科學(xué)合理的項(xiàng)目實(shí)施方案。
在本項(xiàng)目中，如何確保社會資本的合理回報(bào)率，有效吸引社會投資是一個核心點(diǎn)，這對此類經(jīng)營性PPP項(xiàng)目的順利開展和推進(jìn)起著十分關(guān)鍵的作用。每個項(xiàng)目不應(yīng)該簡單套用財(cái)政部21號文中的補(bǔ)貼測算公式來進(jìn)行項(xiàng)目的補(bǔ)貼測算，而應(yīng)根據(jù)實(shí)際情況設(shè)計(jì)科學(xué)合理的補(bǔ)貼和運(yùn)營方案，并設(shè)置科學(xué)合理的調(diào)價(jià)機(jī)制，用于保證項(xiàng)目運(yùn)作過程中各方利益的合理分配。
X地表水廠項(xiàng)目資產(chǎn)是自來水廠資產(chǎn)，資產(chǎn)運(yùn)營具有收費(fèi)機(jī)制。項(xiàng)目的收費(fèi)由出口水價(jià)收費(fèi)、政府補(bǔ)貼兩部分構(gòu)成。若X水廠售水量低于當(dāng)年供應(yīng)水量，則按照供應(yīng)水量計(jì)算補(bǔ)貼金額；若售水量高于當(dāng)年供應(yīng)水量，則按照實(shí)際售水量計(jì)算補(bǔ)貼金額。項(xiàng)目的資產(chǎn)運(yùn)營規(guī)避了純市場項(xiàng)目高風(fēng)險(xiǎn)、高收益的特點(diǎn)，收費(fèi)機(jī)制具有長期穩(wěn)定性。
對于這類經(jīng)營性PPP項(xiàng)目，項(xiàng)目自身的運(yùn)營收入和補(bǔ)貼是社會資本投資回報(bào)的主要途徑。但由于PPP項(xiàng)目具有很強(qiáng)的公共性，需要項(xiàng)目長期穩(wěn)定的運(yùn)營，基于風(fēng)險(xiǎn)與收益的對等關(guān)系，在實(shí)施方案和交易結(jié)構(gòu)設(shè)計(jì)過程中，應(yīng)規(guī)避與資本市場和市場化程度較高的投資領(lǐng)域“高風(fēng)險(xiǎn)和高收益”的純市場投資特點(diǎn)的方案設(shè)計(jì)，而應(yīng)將項(xiàng)目投資回報(bào)具有較強(qiáng)的穩(wěn)定性作為基礎(chǔ)，實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目長期合理的穩(wěn)定投資回報(bào)率。
（作者單位：中國投資咨詢有限責(zé)任公司
