案情◇◇◇
日前，某污水處理廠PPP項(xiàng)目采用競(jìng)爭(zhēng)性磋商方式實(shí)施采購(gòu)，磋商成交結(jié)果公布后，因中標(biāo)人報(bào)價(jià)遠(yuǎn)高于項(xiàng)目采購(gòu)文件中財(cái)務(wù)分析數(shù)據(jù)得出的30年可獲污水處理費(fèi)總額而被其他供應(yīng)商提起了投訴。
投訴人在投訴書(shū)中表示，同一份磋商文件，除中標(biāo)人外，其他投標(biāo)人報(bào)價(jià)均接近，其懷疑中標(biāo)人報(bào)價(jià)不合理，明顯低于成本價(jià)。同時(shí)，投訴人指出，該項(xiàng)目?jī)r(jià)格分采用“高價(jià)優(yōu)先法”計(jì)算，這一方法需要合理合法的控制依據(jù)，否則會(huì)出現(xiàn)惡性競(jìng)標(biāo)的現(xiàn)象。
當(dāng)?shù)刎?cái)政局接到投訴后就投訴事項(xiàng)展開(kāi)了調(diào)查。經(jīng)調(diào)查發(fā)現(xiàn)，關(guān)于報(bào)價(jià)中的項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)維護(hù)資金，磋商文件提供的“污水處理費(fèi)1.22元/m3（含稅），日常運(yùn)營(yíng)期間的基準(zhǔn)水量為33600t/日，運(yùn)營(yíng)期間水費(fèi)調(diào)價(jià)由成交雙方磋商確定”這一需求不明確，導(dǎo)致供應(yīng)商在測(cè)算時(shí)考慮因素范圍有所不同，造成投訴人與中標(biāo)供應(yīng)商報(bào)價(jià)差異較大的現(xiàn)象發(fā)生。而對(duì)此問(wèn)題，磋商小組并沒(méi)有在磋商過(guò)程中去解決。因此，財(cái)政局認(rèn)為該項(xiàng)目磋商過(guò)程并未按照法定程序進(jìn)行，本次政府采購(gòu)中標(biāo)、成交結(jié)果無(wú)效，責(zé)令項(xiàng)目采購(gòu)人重新開(kāi)展采購(gòu)活動(dòng)。
此外，針對(duì)投訴人對(duì)“高價(jià)優(yōu)先法”提出的投訴，財(cái)政局認(rèn)為這一事項(xiàng)屬于對(duì)磋商文件的質(zhì)疑，彼時(shí)，質(zhì)疑時(shí)效已過(guò)，屬無(wú)效投訴事項(xiàng)不予受理。
分析◇◇◇
該案例有兩個(gè)值得探討的問(wèn)題：第一，對(duì)于因磋商文件需求不明確導(dǎo)致的理解偏差，從程序上看，磋商小組應(yīng)如何解決？第二，該項(xiàng)目采用“高價(jià)優(yōu)先法”計(jì)算價(jià)格分，合理嗎？是否會(huì)導(dǎo)致惡性競(jìng)標(biāo)的現(xiàn)象發(fā)生？
需求明確后投標(biāo)人再報(bào)價(jià)
眾所周知，作為財(cái)政部創(chuàng)新性設(shè)立的新的采購(gòu)方式，競(jìng)爭(zhēng)性磋商的核心內(nèi)容是“先明確采購(gòu)需求、后競(jìng)爭(zhēng)報(bào)價(jià)”的兩階段采購(gòu)模式，而磋商過(guò)程，即是一個(gè)需求特征和目標(biāo)不斷完善的過(guò)程。
《政府采購(gòu)競(jìng)爭(zhēng)性磋商采購(gòu)方式管理暫行辦法》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《管理辦法》）第二十條提到，“在磋商過(guò)程中，磋商小組可以根據(jù)磋商文件和磋商情況實(shí)質(zhì)性變動(dòng)采購(gòu)需求中的技術(shù)、服務(wù)要求內(nèi)容以及合同草案條款，但不得變動(dòng)磋商文件中的其他內(nèi)容。”同時(shí)《管理辦法》第九條指出，磋商文件應(yīng)包括磋商過(guò)程中可能實(shí)質(zhì)性變動(dòng)的內(nèi)容等。依據(jù)這兩條規(guī)定，某政府采購(gòu)專(zhuān)業(yè)律師表示，一般來(lái)說(shuō)，磋商文件應(yīng)當(dāng)列明哪些內(nèi)容可以磋商，而本案涉及項(xiàng)目的磋商文件并沒(méi)有詳細(xì)列明，這一漏洞也許是導(dǎo)致該項(xiàng)目在磋商階段，沒(méi)有解決投標(biāo)人有關(guān)報(bào)價(jià)需求產(chǎn)生理解偏差問(wèn)題的根源。“然而，就這個(gè)污水處理廠PPP項(xiàng)目而言，是可以通過(guò)磋商過(guò)程，統(tǒng)一認(rèn)識(shí)并提煉出一個(gè)統(tǒng)一的技術(shù)和服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)的”，某業(yè)內(nèi)人士說(shuō)。
那么，通過(guò)磋商明確需求后接下來(lái)該怎么辦？上述律師告訴記者，《管理辦法》第二十一條給出了答案：磋商文件能夠詳細(xì)列明采購(gòu)標(biāo)的的技術(shù)、服務(wù)要求的，磋商結(jié)束后，磋商小組應(yīng)當(dāng)要求所有實(shí)質(zhì)性響應(yīng)的供應(yīng)商在規(guī)定時(shí)間內(nèi)提交最后報(bào)價(jià)。而本案中，磋商結(jié)束后，磋商小組并沒(méi)有要求所有實(shí)質(zhì)性響應(yīng)的供應(yīng)商在規(guī)定時(shí)間內(nèi)提交最后報(bào)價(jià)，這就意味著該項(xiàng)目磋商過(guò)程未按法定程序進(jìn)行，可能影響成交結(jié)果。因此，根據(jù)《政府采購(gòu)供應(yīng)商投訴處理辦法》第十九條“財(cái)政部門(mén)經(jīng)審查，認(rèn)定采購(gòu)文件、采購(gòu)過(guò)程影響或者可能影響中標(biāo)、成交結(jié)果的，或者中標(biāo)、成交結(jié)果的產(chǎn)生過(guò)程存在違法行為的，按下列情況分別處理：（一）政府采購(gòu)合同尚未簽訂的，分別根據(jù)不同情況決定全部或者部分采購(gòu)行為違法，責(zé)令重新開(kāi)展采購(gòu)活動(dòng)……”，財(cái)政局作出了責(zé)令采購(gòu)人重新開(kāi)展采購(gòu)活動(dòng)的處理決定。
為什么會(huì)產(chǎn)生理解偏差
報(bào)價(jià)，顧名思義是賣(mài)方通過(guò)考慮成本、利潤(rùn)等因素給出的可行性?xún)r(jià)格，為什么在本污水處理廠PPP項(xiàng)目中，投標(biāo)人會(huì)對(duì)此產(chǎn)生理解偏差？這一偏差的具體內(nèi)容和根源是什么？
記者從磋商文件中獲悉，該項(xiàng)目報(bào)價(jià)點(diǎn)為“項(xiàng)目資本金+運(yùn)營(yíng)維護(hù)資金”。項(xiàng)目投訴處理決議書(shū)稱(chēng)：由于需求表述不明確，致使供應(yīng)商在測(cè)算30年項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)維護(hù)資金時(shí)考慮因素范圍有所不同。由此可見(jiàn)，投標(biāo)人的報(bào)價(jià)差異主要體現(xiàn)在運(yùn)營(yíng)維護(hù)資金部分。
為什么在運(yùn)營(yíng)維護(hù)資金的理解上會(huì)出現(xiàn)偏差？弄清這一問(wèn)題之前不妨先了解一下PPP項(xiàng)目的回報(bào)機(jī)制。
據(jù)了解，PPP項(xiàng)目回報(bào)機(jī)制，即項(xiàng)目收入來(lái)源方式主要包括政府付費(fèi)、使用者付費(fèi)和可行性缺口補(bǔ)助等。其中政府付費(fèi)是指政府直接付費(fèi)購(gòu)買(mǎi)公共產(chǎn)品和服務(wù)；使用者付費(fèi)是指由最終消費(fèi)用戶(hù)直接付費(fèi)購(gòu)買(mǎi)公共產(chǎn)品和服務(wù)。而該污水處理廠PPP項(xiàng)目的運(yùn)營(yíng)維護(hù)資金從何而來(lái)，可以是政府通過(guò)向項(xiàng)目公司購(gòu)買(mǎi)服務(wù)而支付的，也可以是由最終使用者支付的。
海南菲迪克招標(biāo)咨詢(xún)有限公司總經(jīng)理彭時(shí)明表示，如果由政府付費(fèi)，采用“高價(jià)優(yōu)先法”這一拍賣(mài)成交原則來(lái)評(píng)判，無(wú)疑會(huì)導(dǎo)致政府托底的責(zé)任和經(jīng)營(yíng)回報(bào)的壓力變大，增加政府的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，也可能突破國(guó)家對(duì)PPP項(xiàng)目財(cái)政承受的上限。
上海百通項(xiàng)目管理咨詢(xún)有限公司張志軍表示，一方面，該項(xiàng)目磋商文件明確，資金來(lái)源是社會(huì)資本，項(xiàng)目公司全部由社會(huì)資本方出資負(fù)責(zé)組建；另一方面，如果運(yùn)營(yíng)維護(hù)資金是通過(guò)政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)獲得，報(bào)價(jià)理應(yīng)在不低于成本價(jià)的基礎(chǔ)上越低越好，對(duì)于本項(xiàng)目，評(píng)分時(shí)應(yīng)該采用“價(jià)低者得”的標(biāo)準(zhǔn)去評(píng)判才對(duì)，但該項(xiàng)目的評(píng)分標(biāo)準(zhǔn)卻并非如此。因此，可以倒推該項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)維護(hù)資金不是由政府出錢(qián)“買(mǎi)”?！爱?dāng)然，磋商文件中這一不明確表述，應(yīng)該在磋商過(guò)程中加以明確”，張志軍說(shuō)。
高價(jià)優(yōu)先法：PPP項(xiàng)目不能一概而論
那么，“高價(jià)優(yōu)先法”合理嗎？雖然本案中，對(duì)于投訴人提到的“高價(jià)優(yōu)先”評(píng)分標(biāo)準(zhǔn)會(huì)出現(xiàn)惡性競(jìng)標(biāo)現(xiàn)象，財(cái)政局以“已過(guò)質(zhì)疑時(shí)效，屬無(wú)效投訴事項(xiàng)”駁回了，但“高價(jià)優(yōu)先”四個(gè)字難免不引人注意。
記者從該污水處理廠PPP項(xiàng)目磋商文件中看到，項(xiàng)目采用綜合評(píng)分法對(duì)提交最后報(bào)價(jià)的投資人的響應(yīng)文件和最后報(bào)價(jià)進(jìn)行綜合評(píng)分。評(píng)審標(biāo)準(zhǔn)分為兩部分：技術(shù)評(píng)分和價(jià)格評(píng)分，其中價(jià)格評(píng)分占比30%。在價(jià)格評(píng)分部分，磋商文件規(guī)定，價(jià)格分采用高價(jià)優(yōu)先法計(jì)算，即滿足磋商文件要求且最后報(bào)價(jià)最高的投資人的價(jià)格為磋商基準(zhǔn)價(jià)，其價(jià)格分為滿分。而《管理辦法》第二十四條規(guī)定，“綜合評(píng)分法中的價(jià)格分統(tǒng)一采用低價(jià)優(yōu)先法計(jì)算，即滿足磋商文件要求且最后報(bào)價(jià)最低的供應(yīng)商的價(jià)格為磋商基準(zhǔn)價(jià)，其價(jià)格分為滿分?！?br />
乍一看，項(xiàng)目磋商文件中的規(guī)定似乎與《管理辦法》存在沖突，對(duì)于這一沖突，彭時(shí)明表示：“PPP項(xiàng)目不能機(jī)械照搬招投標(biāo)的價(jià)格評(píng)審套路，因?yàn)槎卟皇且粋€(gè)體系?！睆堉拒妼?duì)此觀點(diǎn)表示贊同。張志軍向記者介紹，PPP項(xiàng)目運(yùn)作方式分為BOT、TOT等多種，而價(jià)格分應(yīng)采用高價(jià)優(yōu)先法還是低價(jià)優(yōu)先法，視項(xiàng)目具體內(nèi)容而定。
記者從該項(xiàng)目磋商文件了解到，該污水處理廠PPP項(xiàng)目的性質(zhì)為存量項(xiàng)目。政府出售項(xiàng)目經(jīng)營(yíng)權(quán)，直接獲取相關(guān)收益。項(xiàng)目收益則全部歸社會(huì)資本方所有。“從這一系列信息可以看出，該項(xiàng)目屬于存量資產(chǎn)和經(jīng)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)讓的TOT項(xiàng)目，”張志軍說(shuō)，“它不同于我們平常接觸的政府采購(gòu)項(xiàng)目，政府作為出讓方或轉(zhuǎn)讓方，某種程度上，自然希望把存量資產(chǎn)或特許經(jīng)營(yíng)權(quán)賣(mài)得越高越好。所以，采取價(jià)高者得的方式是合理的。”
至于“高價(jià)優(yōu)先法”到底會(huì)不會(huì)如投訴人所說(shuō)，導(dǎo)致惡性競(jìng)標(biāo)現(xiàn)象發(fā)生，彭時(shí)明認(rèn)為的確會(huì)，“投標(biāo)人為了得到某個(gè)項(xiàng)目，即使最終回報(bào)達(dá)不到他所給出的報(bào)價(jià)，也要拼命往上報(bào)，惡意報(bào)價(jià)現(xiàn)象自然就發(fā)生了，這會(huì)給項(xiàng)目后期履約帶來(lái)一定風(fēng)險(xiǎn)?！倍绾畏婪哆@一風(fēng)險(xiǎn)，投訴人稱(chēng)：需要合理合法的控制。對(duì)此，張志軍表示，在社會(huì)誠(chéng)信體系尚待完善的當(dāng)下，可以酌情設(shè)立報(bào)價(jià)的最高上限，同時(shí)應(yīng)加強(qiáng)后期的履約監(jiān)管。
