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 課題負(fù)責(zé)人：錢紅
課題組員：葉邦銀、張世福、王寧、周倩
完成時間：2022年6月
目錄
【摘要】 4
1緒論 5
1.1研究背景和意義 5
1.1.1研究背景 5
1.1.2研究意義 5
1.2研究框架內(nèi)容 6
1.3研究思路與研究方法 6
1.3.1研究思路與對象 6
1.3.2研究方法 7
1.4研究創(chuàng)新與不足 8
1.4.1研究創(chuàng)新 8
1.4.2不足之處與有待深入研究的問題 9
2基層單位內(nèi)部控制體系建設(shè)的外部環(huán)境與自身條件 10
2.1中央和地方對基層單位內(nèi)部控制體系的規(guī)范要求 10
2.1.1《內(nèi)控規(guī)范》的主要規(guī)定 10
2.1.2《指導(dǎo)意見》的主要規(guī)定 10
2.1.3《通知》的主要規(guī)定 10
2.1.4《報告管理制度》的主要規(guī)定 11
2.2基層單位內(nèi)部控制體系建設(shè)的基礎(chǔ)薄弱 11
2.2.1經(jīng)濟業(yè)務(wù)活動共性風(fēng)險普遍存在 11
2.2.2人員規(guī)模不足導(dǎo)致關(guān)鍵控制執(zhí)行難 13
2.2.3干部與財務(wù)人員素質(zhì)有待加強 13
3江蘇地區(qū)基層單位落實內(nèi)部控制體系的現(xiàn)狀分析 14
3.1我省基層單位內(nèi)部控制落實的總體情況調(diào)研 14
3.1.1單位層面內(nèi)控總體情況 14
3.1.2業(yè)務(wù)層面內(nèi)控總體情況 16
3.2我省基層單位內(nèi)控體系問題匯總 17
3.2.1存在的問題 17
3.2.2原因分析 20
4基層單位內(nèi)部控制體系建設(shè)的實施路徑與方法 22
4.1明確基層單位內(nèi)控的原則、方法和建設(shè)步驟 22
4.1.1內(nèi)控原則 22
4.1.2內(nèi)部控制的方法 22
4.1.3首次建立內(nèi)部控制體系的步驟 -23 -
4.2 定期開展風(fēng)險評估 -24 -
4.2.1明確風(fēng)險評估的范圍 -25 -
4.2.2組織風(fēng)險評估 -25 -
4.2.3風(fēng)險識別、分析、應(yīng)對的過程和成果 -25 -
4.3建立健全組織架構(gòu) -25 -
4.3.1明確各內(nèi)部控制機構(gòu)（崗位）職責(zé) -25 -
4.3.2建立健全組織架構(gòu)管控的具體措施 -26 -
4.4完善關(guān)鍵崗位管理 -26 -
4.4.1關(guān)鍵崗位的設(shè)置與管控要求 -26 -
4.4.2關(guān)鍵崗位管控具體措施 -27 -
4.5建立重大事項的議事決策機制 -27 -
4.6加強內(nèi)控制度建設(shè) -27 -
4.7落實信息與溝通機制 -28 -
4.8設(shè)計符合單位特點的流程、職責(zé)與措施 -29 -
4.8.1預(yù)算業(yè)務(wù) -29 -
4.8.2收支業(yè)務(wù) -38 -
4.8.3采購業(yè)務(wù) -44 -
4.8.4資產(chǎn)業(yè)務(wù) -46 -
4.8.5合同業(yè)務(wù) -52 -
4.9完善內(nèi)控評價與監(jiān)督機制 -54 -
4.9.1采用內(nèi)控評價與內(nèi)控監(jiān)督內(nèi)容 -54 -
4.9.2內(nèi)部控制評價步驟設(shè)計 -54 -
4.9.3加強監(jiān)督評價結(jié)果的應(yīng)用 -55 -
5研究結(jié)論與應(yīng)用 -56 -
5.1研究結(jié)論 -56 -
5.1.1主要觀點 -56 -
5.1.2實踐重點 -57 -
5.2成果應(yīng)用 -57 -
5.2.1設(shè)計的調(diào)研問卷被省財政廳采納并發(fā)文 -57 -
5.2.2調(diào)研報告被省財政廳采納并引用 -59 -
5.2.3課題核心成果被省財政廳采納進入定稿階段 -59 -
5.2.4完善小規(guī)?；鶎有姓聵I(yè)單位內(nèi)控建設(shè)的實施工具 -60-
5.2.5內(nèi)控自評價系統(tǒng)上報操作流程培訓(xùn)視頻被省財政廳運用 -62 -
【摘要】
財政部在2012年公布的《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范（試行）》（以下簡稱“基本規(guī)范”） 中提出，內(nèi)部控制是指行政事業(yè)單位為了應(yīng)對經(jīng)濟活動風(fēng)險，通過制定制度和實施程序而進 行的風(fēng)險防范和管控?！?017年全國行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)分析報告》指出，大部分內(nèi) 控建設(shè)優(yōu)良率不足10%。內(nèi)控制度不健全，內(nèi)控管理失職的責(zé)任追責(zé)機制尚未形成，小規(guī)模 基層行政事業(yè)單位的問題尤為突出
基于此，本報告從基層單位內(nèi)控體系建設(shè)的普遍現(xiàn)狀、江蘇地區(qū)典型基層單位內(nèi)控落實 遇到的問題調(diào)研分析，對基層單位如何建立合規(guī)、高效的內(nèi)部控制體系，簡化因人員有限、 經(jīng)費有限帶來的控制障礙，為基層單位實施內(nèi)部控制體系提出系統(tǒng)的方法和步驟。
通過本文的研究，我們對內(nèi)部控制組織運行、控制措施設(shè)計、控制流程以及控制如何在 單位制度建設(shè)中發(fā)揮作用進行了全面的闡述，并將研究成果在省市級基層單位的應(yīng)用落地提 出了實施步驟。
【關(guān)鍵詞】小規(guī)模基層行政事業(yè)單位內(nèi)部控制流程
1緒論
1.1研究背景和意義
1.1.1研究背景
為了進一步提高行政事業(yè)單位內(nèi)部管理水平，規(guī)范內(nèi)部控制，加強廉政風(fēng)險防控機制建 設(shè)，2012年11月29日，財政部以財會〔2012〕21號印發(fā)《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范（試 行）》，要求各單位梳理經(jīng)濟活動的業(yè)務(wù)流程，明確業(yè)務(wù)環(huán)節(jié)，系統(tǒng)分析經(jīng)濟活動風(fēng)險，確 定風(fēng)險點，選擇風(fēng)險應(yīng)對策略，在此基礎(chǔ)上根據(jù)國家有關(guān)規(guī)定建立健全單位各項內(nèi)部管理制 度并督促相關(guān)工作人員認(rèn)真執(zhí)行。
2019年5月23日，財政部發(fā)布《2017年全國行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)分析報告》。 報告中顯示從全國范圍內(nèi)各單位內(nèi)部控制報告提供的數(shù)據(jù)來看，被評價為優(yōu)的共21776家， 占比僅為4.19%；被評價為良的共89638家，占比17. 26%；評價達(dá)不到優(yōu)良等級的占比高達(dá) 78.55%。我們通過調(diào)研發(fā)現(xiàn)，這在很大程度上是由數(shù)量龐大的基層單位，特別是其中的基層小 型行政事業(yè)單位（以下簡稱“基層單位”，不包括醫(yī)院、衛(wèi)生院、中小學(xué)）造成的?；鶎訂?位由于具有業(yè)務(wù)活動相對簡單、人員配備通常不足、業(yè)務(wù)經(jīng)費普遍較少等固有特征，難以按 照《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范（試行）》等的要求推進內(nèi)部控制建設(shè)。
本課題在前期開展大量調(diào)研活動的基礎(chǔ)上，梳理總結(jié)了我省基層單位內(nèi)部控制建設(shè)的現(xiàn) 狀，并深入挖掘基層單位內(nèi)部控制建設(shè)存在的問題，進而在基層單位固有特征的現(xiàn)實約束下, 提出進一步完善基層單位內(nèi)部控制的對策建議。
1.1. 2研究意義
1、理論意義
一是有利于推動理論界和實踐部門關(guān)注基層單位內(nèi)部控制建設(shè)。內(nèi)部控制作為一個重要 的控制手段，不僅能起到提高行政事業(yè)單位管理水平和提升其公共服務(wù)服務(wù)職能的作用，還 可以起到有效降低腐敗的作用。財政部在2012年制定的《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范（試行）》 （財會〔2012〕21號）要求各行政事業(yè)單位規(guī)范內(nèi)部控制，加強廉政風(fēng)險防控機制建設(shè)，要 求自2014年1月1日起施行。中央紀(jì)委網(wǎng)站2015年通報的860起腐敗案件中，六成以上涉 及基層干部，而涉及國家下?lián)苤粱鶎拥膶ｍ椯Y金和津補貼問題超過300起，這在一定程度上 表明基層單位的內(nèi)部控制建設(shè)依然任重而道遠(yuǎn)。
本課題基于大量調(diào)研發(fā)現(xiàn)的基層單位在內(nèi)部控制建設(shè)過程中存在的問題，有助于推動理 論界和政策面關(guān)注基層單位內(nèi)部控制建設(shè)。
2、實踐意義
有利于為基層單位內(nèi)部控制制度的完善提供可參考的建議。行政事業(yè)單位是依據(jù)憲法和 有關(guān)組織法的規(guī)定設(shè)置的，進行國家行政管理、組織經(jīng)濟建設(shè)和文化建設(shè)，維護社會公共秩 序的單位。作為行政事業(yè)單位的重要組成部分，基層單位承擔(dān)著非常重要的行政和公益職能, 優(yōu)化和完善其公共服務(wù)職能是推進國家治理現(xiàn)代化的必然要求。已有的內(nèi)部控制相關(guān)制度主 要適用于大中型行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)，與基層單位內(nèi)控流程的匹配度較差。受業(yè)務(wù)活 動相對簡單、人員配備通常不足、業(yè)務(wù)經(jīng)費普遍較少等固有特征的限制，運用已有制度規(guī)范 指導(dǎo)基層單位內(nèi)部控制建設(shè)，猶如“小馬拉大車”，內(nèi)控建設(shè)成本、維護成本過重。
本課題在大量調(diào)研基礎(chǔ)上形成的建議，有助于為進一步完善基層單位內(nèi)部控制相關(guān)制度 建設(shè)提供參考。
1.2研究框架內(nèi)容
本報告是對“小規(guī)模基層行政事業(yè)單位內(nèi)部控制體系研究”課題的研究過程、研究成果 的系統(tǒng)論述。
第1章緒論，主要闡述了研究的背景，指出了團隊研究的方法和思路。并提出了本文的 創(chuàng)新點和存在的不足。
第2章從規(guī)范政策的制定、適用性和全國小規(guī)?；鶎有姓聵I(yè)單位在內(nèi)部控制體系建設(shè)、 執(zhí)行中遇到的問題等幾個角度，對基層單位內(nèi)部控制實踐工作的現(xiàn)狀進行分析。
第3章主要通過對我省小規(guī)?；鶎有姓聵I(yè)單位進行問卷調(diào)查和走訪，分析基層單位內(nèi) 控工作中的突出問題。
第4章系統(tǒng)地論述應(yīng)當(dāng)如何在規(guī)范設(shè)計層面，對基層單位從單位運行層面到業(yè)務(wù)操作層 面建立合規(guī)、簡化、兼顧效果的內(nèi)部控制職責(zé)和控制措施。
第5章總結(jié)研究形成的觀點、成果實踐的重點方向以及成果應(yīng)用的情況。
1.3研究思路與研究方法
1.3. 1研究思路與對象
1、基本思路
參考中央、地方政府對財政撥款和自主經(jīng)營的行政事業(yè)單位在合規(guī)、內(nèi)部控制、預(yù)決算 方面的不同要求，結(jié)合江蘇省行政事業(yè)單位內(nèi)部控制制度建設(shè)與執(zhí)行，選取典型基層行政事 業(yè)單位作為樣本單位，考察、評價其內(nèi)部控制體系的建立與實施情況，將預(yù)決算、政府采購、
小規(guī)?；鶎有姓聵I(yè)單位內(nèi)部控制體系研究 合規(guī)管理與內(nèi)部控制體系相融合，提出適合小規(guī)?；鶎訂挝坏膬?nèi)控體系設(shè)計要求和實施路徑, 幫助基層單位在有限的編制和撥款情況下，滿足最必要的內(nèi)控要求，更好地服務(wù)于事業(yè)職能。
2、 研究對象
（1） 小規(guī)模基層行政事業(yè)單位
小規(guī)?；鶎有姓聵I(yè)單位是指在崗人數(shù)較少（通常20人以下規(guī)模）、職能單一、經(jīng)濟業(yè) 務(wù)較為簡單、經(jīng)費來源以財政撥款為主的行政事業(yè)單位。單位在崗人數(shù)包括：在編在崗人員 和非編在崗人員。
（2） 內(nèi)部控制
研究小規(guī)模基層行政事業(yè)單位的治理體系、組織績效與財政預(yù)算管理、單位內(nèi)部控制管 理效果相結(jié)合的體制與機制。
3、 預(yù)期目標(biāo)
通過研究與總結(jié)提煉，構(gòu)建小規(guī)模基層單位內(nèi)控體系的設(shè)計與實施標(biāo)準(zhǔn)。首先滿足代表 性，從樣本單位中選擇各行業(yè)、各職能、各編制規(guī)模具有代表性的單位；其次，從內(nèi)控要素、 內(nèi)控責(zé)任、內(nèi)控制度與措施三個角度，對設(shè)計與實施標(biāo)準(zhǔn)進行探討；最后從監(jiān)督的角度，提 出內(nèi)控執(zhí)行的過程與結(jié)果記錄，明確內(nèi)控評價與監(jiān)督的依據(jù)，便于基層單位有效應(yīng)對。
1. 3. 2研究方法
采用文獻綜述法、網(wǎng)絡(luò)問卷調(diào)查法、實地調(diào)研法、案例分析法、頭腦風(fēng)暴法、總結(jié)歸納 法等方法開展研究工作，通過對國內(nèi)外相關(guān)理論、文獻、案例等進行搜集、整理、歸納、總 結(jié)和研究，并對江蘇省市級二級預(yù)算單位、縣（區(qū)）一、二級預(yù)算單位的情況進行調(diào)查與研 究，總結(jié)與提煉等，找出適合基層單位普適性經(jīng)濟活動內(nèi)控的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)與方法。
本文在論述過程中主要采用了如下的研究方法：
1、 文獻研究法
以本文的研究內(nèi)容為切入點，通過互聯(lián)網(wǎng)、CNKI數(shù)據(jù)庫以及學(xué)校圖書館等途徑，搜集有 關(guān)資料，并對所獲資料進行選擇和整理。
2、 問卷調(diào)查法
設(shè)計問卷并確定調(diào)查對象，向被調(diào)查者發(fā)放有效問卷2093份，包括321家市級二級預(yù)算 單位、872家縣（區(qū)）級一級預(yù)算單位、900家縣（區(qū)）二級預(yù)算單位，地理分布涵蓋南京、 無錫、徐州、常州、蘇州、南通、連云港、淮安、鹽城、揚州、鎮(zhèn)江、泰州、宿遷、昆山、 泰興、沐陽等16個地區(qū)以了解其看法和意見，收集并整理有關(guān)資料進行分析，為隨后的研究 提供依據(jù)。
3、 實地調(diào)研與案例分析法
到南京鼓樓區(qū)、雨花區(qū)、棲霞區(qū)、六合區(qū)、蘇州姑蘇區(qū)等50多個典型基層單位做實地調(diào) 研，了解單位基本情況、內(nèi)控建設(shè)與運行情況，獲取第一手材料。結(jié)合在國家、各地方同類 基層單位在實際工作中遇到的風(fēng)險管理、內(nèi)部控制、廉潔自律情況與相關(guān)經(jīng)濟案件，分析內(nèi) 控缺陷與基層單位運行風(fēng)險之間的關(guān)系。
4、 頭腦風(fēng)暴法
本研究從高等院校、財政部門、基層單位中選取熟悉內(nèi)部控制、財務(wù)工作且具有中高級 職稱的專家，以專家研討會形式開展專家頭腦風(fēng)暴，針對初步確定的內(nèi)控流程框架、控制措 施設(shè)置匹配度以及合規(guī)、內(nèi)控、風(fēng)險管理、預(yù)算控制之間的關(guān)系進行充分的討論。
1. 4研究創(chuàng)新與不足
1.4. 1研究創(chuàng)新
比較《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范（試行）》中對內(nèi)部控制建設(shè)原則的全面性、重要性、 制衡性、適應(yīng)性，課題組提出了以風(fēng)險導(dǎo)向原則、適應(yīng)性原則、實質(zhì)重于形式原則、內(nèi)外部 監(jiān)督結(jié)合的四項原則，新的原則弱化了全面性和、制衡性，強化了符合基層單位特點的內(nèi)控 原則。
基層單位的內(nèi)部控制體系建設(shè)方面，存在單位層面組組不夠積極、實施不夠到位的情況, 課題組從單位內(nèi)控建設(shè)過程、經(jīng)濟業(yè)務(wù)活動過程的關(guān)鍵環(huán)節(jié)、主要控制措施、控制證據(jù)等方 面分別明確單位負(fù)責(zé)人、業(yè)務(wù)分管負(fù)責(zé)人、歸口管理部門（崗）、業(yè)務(wù)部門（崗）、財務(wù)崗、 集體決策組織等各自的職責(zé)與權(quán)限、管理要求，為基層單位壓實內(nèi)控建設(shè)主體責(zé)任提供全方 位的設(shè)計路徑。
針對基層單位關(guān)鍵崗位輪崗難的情況，課題組經(jīng)過調(diào)研設(shè)計從關(guān)鍵崗位劃分、關(guān)鍵崗位 人員管理、關(guān)鍵崗位考核、關(guān)鍵崗位輪崗及專項審計替代性控制措施等方面提供可落地的措 施，解決基層單位內(nèi)控管理這一難點與痛點。
企業(yè)、行政事業(yè)單位大而全的控制目標(biāo)、風(fēng)險、控制措施（流程+制度+職責(zé)+系統(tǒng)）的內(nèi) 控管理模式，課題組基于基層單位人員素質(zhì)不高，理論水平有限且固有風(fēng)險相似度極高，設(shè) 計了風(fēng)控可預(yù)防、操作簡化易理解的內(nèi)控矩陣結(jié)構(gòu)，以“崗位職責(zé)+流程+主要控制措施”為 紐帶，設(shè)計《基層小型行政事業(yè)單位內(nèi)部控制指南》落實內(nèi)控規(guī)范的實施。
基層單位普遍存在業(yè)務(wù)層面制度不健全、控制流程不科學(xué)這樣長期不能解決的問題，課 題組經(jīng)過大量的調(diào)研，收集反饋意見并反復(fù)修訂編制了《基層小型行政事業(yè)單位內(nèi)控制度指 南》，以“制度匯編”的形式將內(nèi)部控制的組織，經(jīng)濟活動的決策、執(zhí)行、監(jiān)督的要求與基
小規(guī)?；鶎有姓聵I(yè)單位內(nèi)部控制體系研究 層單位內(nèi)部規(guī)章制度連接起來，為基層單位內(nèi)控管理提供了有利的制度抓手。
基層單位缺乏內(nèi)控方面的專業(yè)人才，在內(nèi)控體系建設(shè)與維護過程中都需要持續(xù)性專業(yè)指 導(dǎo)，課題組通過財政部門、主管部門、單位層面設(shè)計不同的應(yīng)對策略，幫組基層單位解決人 的能力不足先天缺陷，為基層單位賦能提供解決方案。
1.4. 2不足之處與有待深入研究的問題
1、 基層單位信息孤島問題難以解決
基層單位使用的財政預(yù)算系統(tǒng)、資產(chǎn)管理系統(tǒng)、財務(wù)核算系統(tǒng)、業(yè)務(wù)系統(tǒng)、內(nèi)控填報系 統(tǒng)及單位其他各類上報系統(tǒng)的預(yù)算數(shù)據(jù)、資金數(shù)據(jù)、報告數(shù)據(jù)、業(yè)務(wù)數(shù)據(jù)彼此不關(guān)聯(lián)，信息 孤島情況嚴(yán)重，造成基層單位人員忙于完成各種系統(tǒng)填報任務(wù)，忽視內(nèi)控監(jiān)督與管理的職責(zé)。 因大數(shù)據(jù)、業(yè)務(wù)一體化等信息技術(shù)發(fā)展迅猛，數(shù)字化應(yīng)用場景對基層單位信息系統(tǒng)平臺的延 展性、兼容性提出了新的要求，內(nèi)部控制只有逐步嵌入業(yè)務(wù)系統(tǒng)、會計系統(tǒng)，才能從操作層 面實現(xiàn)不受人為干預(yù)的有效控制。
基層單位經(jīng)費有限，對于這方面風(fēng)險應(yīng)對策略區(qū)別于一定規(guī)模的行政事業(yè)單位。如何運 用信息信息化手段，將基層單位的資金流、數(shù)據(jù)流、信息流全部關(guān)聯(lián)對接，提高公共服務(wù)效 率，彌補基層單位專業(yè)人才缺乏、人員素質(zhì)與能力不高、人員短缺等方面的不足，由于時間 原因，這部分內(nèi)容尚未完善，有待持續(xù)研究。
2、 財政主管部門對基層單位內(nèi)控有效性評價標(biāo)準(zhǔn)有待完善
基層單位員工普遍存在內(nèi)部控制意識薄弱、往往存在執(zhí)行不到位、監(jiān)督不及時、財政部 門對其內(nèi)控有效性評價方法不科學(xué)的情況。目前財政部發(fā)布的《關(guān)于開展行政事業(yè)單位內(nèi)部 控制基礎(chǔ)性評價工作通知》、《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制報告管理制度（試性）》、每年的內(nèi) 控系統(tǒng)填報等評價標(biāo)準(zhǔn)，對于基層單位內(nèi)控有效性評價缺乏科學(xué)性。
基層單位財政主管部門目前尚未形成統(tǒng)一的符合基層單位特點的內(nèi)控評價標(biāo)準(zhǔn)，對于這 方面內(nèi)容，有待深入研究。
2基層單位內(nèi)部控制體系建設(shè)的外部環(huán)境與自身條件
2. 1中央和地方對基層單位內(nèi)部控制體系的規(guī)范要求
經(jīng)過系統(tǒng)地調(diào)查比較分析，我們認(rèn)為我國當(dāng)前并沒有針對基層單位出臺專門的內(nèi)部控制 制度，其內(nèi)部控制建設(shè)與其他行政事業(yè)單位受同樣的制度約束。具體而言，主要由財政部發(fā) 布的4項政策文件構(gòu)成，分別是《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范（試行）》（財會〔2012〕21 號，以下簡稱《內(nèi)控規(guī)范》）、《關(guān)于全面推進行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)的指導(dǎo)意見》（財 會〔2015〕24號，以下簡稱《指導(dǎo)意見》）、《關(guān)于開展行政事業(yè)單位內(nèi)部控制基礎(chǔ)性評價 工作的通知》（財會〔2016〕11號，以下簡稱《通知》）和《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制報告管 理制度（試行）》（財會〔2017〕1號，以下簡稱《報告管理制度》）。
2. 1. 1《內(nèi)控規(guī)范》的主要規(guī)定
《內(nèi)控規(guī)范》是行政事業(yè)單位（以下簡稱“單位”）內(nèi)部控制建設(shè)的基礎(chǔ)性和綱領(lǐng)性文 件，其規(guī)定了單位建立內(nèi)部控制的目標(biāo)、原則以及具體的風(fēng)險評估和控制方法。同時規(guī)定單 位應(yīng)當(dāng)成立由單位領(lǐng)導(dǎo)任組長的風(fēng)險評估小組，并每年至少進行一次經(jīng)濟活動風(fēng)險評估。風(fēng) 險評估從單位和經(jīng)濟活動業(yè)務(wù)兩個層面展開，評估結(jié)果需形成書面報告。此外，《內(nèi)控規(guī)范》 還詳細(xì)規(guī)定了單位層面的內(nèi)部控制制度和6個業(yè)務(wù)2層面的內(nèi)部控制制度。最后，《內(nèi)控規(guī) 范》要求單位建立健全與內(nèi)部控制的建立和實施相對獨立的內(nèi)部監(jiān)督制度，并指定專門部門 或?qū)Ｈ嗽u價單位內(nèi)部控制的有效性同時出具內(nèi)部控制自我評價報告。
2. 1. 2《指導(dǎo)意見》的主要規(guī)定
《內(nèi)控規(guī)范》發(fā)布實施以后，各行政事業(yè)單位積極推進內(nèi)部控制建設(shè)，取得了初步成效。 但也存在部分單位重視不夠、制度建設(shè)不健全、發(fā)展水平不平衡等問題。為此，《指導(dǎo)意見》 對全面推進行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)提出進一步的指導(dǎo)意見，其中明確提出四項主要任務(wù), 即“健全內(nèi)部控制，強化內(nèi)部流程控制”、“加強內(nèi)部權(quán)力制衡，規(guī)范內(nèi)部權(quán)力運行”、“建 立內(nèi)控報告制度，促進內(nèi)控信息公開”和“加強監(jiān)督檢查工作，加大考評問責(zé)力度”。
2. 1. 3《通知》的主要規(guī)定
《指導(dǎo)意見》要求單位于2016底前完成內(nèi)部控制的建立與實施工作，為進一步指導(dǎo)和促 進各單位有效開展內(nèi)部控制建立與實施工作，財政部實施“以評促建”，決定以量化評價為 導(dǎo)向，開展單位內(nèi)部控制基礎(chǔ)性評價工作?！锻ㄖ诽峁┝藛挝粌?nèi)部控制基礎(chǔ)性評價指標(biāo)評 分表和具體的評分細(xì)則。其中，基礎(chǔ)性評價指標(biāo)評分表設(shè)置60分的單位層面評價指標(biāo)和40 分的業(yè)務(wù)層面評價指標(biāo)。其中，單位層面評價指標(biāo)分為6類21項指標(biāo)，業(yè)務(wù)層面評價指標(biāo)分 為6類15項指標(biāo)。
同時，考慮到基礎(chǔ)性評價指標(biāo)評分表可能不適用所有單位的性質(zhì)和業(yè)務(wù)特點，《指導(dǎo)意 見》允許單位進行兩類調(diào)整：一是各單位可根據(jù)自身性質(zhì)及業(yè)務(wù)特點，在評價過程中增加其 他與單位內(nèi)部控制目標(biāo)相關(guān)的評價指標(biāo)，作為補充評價指標(biāo)納入評價范圍。二是各單位若不 涉及某類業(yè)務(wù)，導(dǎo)致某項指標(biāo)不適用的，需按照規(guī)定的公式剔除不適用的指標(biāo)分值換算評價 得分。
2. 1.4《報告管理制度》的主要規(guī)定
為進一步加強行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)，規(guī)范行政事業(yè)單位內(nèi)部控制報告的編制、報 送、使用及報告信息質(zhì)量的監(jiān)督檢查等工作，促進行政事業(yè)單位內(nèi)部控制信息公開，提高行 政事業(yè)單位內(nèi)部控制報告質(zhì)量，財政部印發(fā)《報告管理制度》。要求各單位按照財政部發(fā)布 的統(tǒng)一報告格式編制內(nèi)部控制報告，并按照“統(tǒng)一部署、分級負(fù)責(zé)、逐級匯總、單向報送” 的方式，由財政部統(tǒng)一部署，各地區(qū)、各垂直管理部門分級組織實施并以自下而上的方式逐 級匯總，非垂直管理部門向同級財政部門報送，各行政事業(yè)單位按照行政管理關(guān)系向上級行 政主管部門單向報送。
2. 2基層單位內(nèi)部控制體系建設(shè)的基礎(chǔ)薄弱
2. 2. 1經(jīng)濟業(yè)務(wù)活動共性風(fēng)險普遍存在
基層單位由于歷史、人員水平和結(jié)果導(dǎo)向等綜合情況，在執(zhí)行預(yù)算、收支、資產(chǎn)、合同、 建設(shè)業(yè)務(wù)等經(jīng)濟業(yè)務(wù)活動中風(fēng)險比較突出，普遍存在以下問題：
（一） 預(yù)算業(yè)務(wù)
一是預(yù)算編制質(zhì)量較低，預(yù)算編制準(zhǔn)備不充足，缺少預(yù)算編制底稿及編制依據(jù)；
二是預(yù)算管理意識不強，業(yè)務(wù)部門參與度不足；
三是預(yù)算剛性約束不足，存在無預(yù)算、超預(yù)算的問題、輕視預(yù)算執(zhí)行進度分析，缺乏執(zhí) 行情況分析會議紀(jì)要，沒有將專項工作及時落實到位、預(yù)算執(zhí)行進度偏離程度高；
四是預(yù)算績效管理流于形式，決算與預(yù)算脫節(jié)，預(yù)算績效評價走過場，評價結(jié)果不能有 效應(yīng)用，預(yù)算管理缺乏監(jiān)督。
（二） 收支業(yè)務(wù)
小規(guī)?；鶎有姓聵I(yè)單位內(nèi)部控制體系研究 一是收入管理不規(guī)范。例如，有租金收入的單位，執(zhí)收部門未及時將租賃合同傳遞給財 務(wù)部門，財務(wù)部門未按租賃合同建立收入臺賬，導(dǎo)致單位不能及時掌握租賃收入的金額、進 度和時限，出現(xiàn)應(yīng)收未收；
二是支出業(yè)務(wù)不符合相關(guān)規(guī)定。例如不按規(guī)范執(zhí)行國庫集中支付、政府采購、公務(wù)卡結(jié) 算等；
三是支出審批流程不完善，特別是事前審批不到位。例如，差旅費、會議費、工作用餐 等費用，缺少申請審批單、費用報銷審批單，只有相關(guān)人員在票據(jù)上簽字，大額合同資金支 付，沒有附合同審批單、項目驗收單、相關(guān)文件等；
四是支出缺乏定期分析和動態(tài)監(jiān)控。缺少支出情況分析的會儀紀(jì)要或者情況說明,財務(wù)部 門也沒有對支出進度進行統(tǒng)計分析，編制內(nèi)部管理報表；
五是印章和票據(jù)管理缺乏相互牽制機制。存在同一人管理全套印鑒的情況,票據(jù)、印章、 U盾沒有配備保險柜,未設(shè)置完整的票據(jù)申購和使用登記臺賬。
（三） 資產(chǎn)業(yè)務(wù)
一是資金支付申請把關(guān)不嚴(yán)。缺乏必要的審批手續(xù)，特別是大額資金支出，未附“三重 一大"集體決策和審批記錄；
二是固定資產(chǎn)管理不規(guī)范。沒有建立資產(chǎn)領(lǐng)用、發(fā)出、使用的管理制度.沒有建立資產(chǎn)臺 張和定期盤點機制；盤點表未形成規(guī)范的盤點記錄、盤點結(jié)論、缺少盤點人簽字等；
三是忽視往來資金對賬清理工作。沒有建立往來資金清理、核對、詢證制度，長期掛賬 不清理、不對賬、不催繳。
（四） 合同業(yè)務(wù)
一是合同簽訂不規(guī)范。合同要素不齊全，合同簽字不規(guī)范，大額合同簽訂.會簽流程不規(guī) 范，缺少法律審核意見等；
二是合同審批制度執(zhí)行不到位。采取集體決策方式的合同審批事項缺少集體決策相關(guān)記 錄等附件；合同支付資金環(huán)節(jié)，缺失合同執(zhí)行進度、合同驗收等附件；
三是合同臺賬管理不規(guī)范。合同臺賬未能準(zhǔn)確反映年度內(nèi)已簽訂合同情況、履行合同情 況、缺乏合同編號、存檔與保管規(guī)范等。
（五） 建設(shè)項目
基層單位雖然涉及建設(shè)項目的單位比例不高，但建設(shè)項目的每個重要環(huán)節(jié)的問題分布相 對平均，說明一旦發(fā)生建設(shè)項目活動，基層單位在風(fēng)險防控的設(shè)計與執(zhí)行上薄弱點多。
一是與建設(shè)項目相關(guān)的議事決策機制和審核機制執(zhí)行不規(guī)范。
二是工程款項支付不符合規(guī)范。
三是概算調(diào)整未能履行適當(dāng)審核和審批程序。
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小規(guī)模基層行政事業(yè)單位內(nèi)部控制體系研究 四是未按規(guī)定辦理竣工決算、組織審計及時辦理竣工驗收。
2.2. 2人員規(guī)模不足導(dǎo)致關(guān)鍵控制執(zhí)行難
（一） 不相容職責(zé)相互分離難以執(zhí)行
基層單位對不相容職責(zé)分離意識不足，或者不相容職責(zé)識別不清，抑或為了工作方便忽 視必要的內(nèi)部牽制。例如，采購人員既負(fù)責(zé)尋找供應(yīng)商又負(fù)責(zé)詢價、采購、驗收、合同簽訂 等。
（二） 關(guān)鍵崗位定期輪崗機制難以落實
基層單位人員編制的問題，關(guān)鍵崗位人員身兼數(shù)職情況突出，長期不輪崗，也未能實施 包括突擊檢查、帶薪休假、定期審計等替代的措施。在財務(wù)崗位甚至出現(xiàn)財務(wù)會計由臨聘人 員擔(dān)任，日常財務(wù)工作只有報賬員一人兼任，有的報賬員還身兼數(shù)職，會計監(jiān)督缺位。
2.2. 3干部與財務(wù)人員素質(zhì)有待加強
（一） 領(lǐng)導(dǎo)思想意識高度不足
雖然大部分基層單位都成立了內(nèi)部控制組織機構(gòu)，明確了內(nèi)控領(lǐng)導(dǎo)小組，但領(lǐng)導(dǎo)在落實 部署上并沒有認(rèn)真組織單位開展全面的流程梳理、風(fēng)險識別與評估，形成系統(tǒng)完整的內(nèi)控制 度，明確部門、崗位職責(zé)與權(quán)限。例如有的單位為了要完成財政部門要求的內(nèi)控系統(tǒng)填報要 求的規(guī)定動作，提供的內(nèi)部控制的佐證材料素材東平西湊，無中生有，缺乏邏輯性、系統(tǒng)性、 規(guī)范性。
（二） 會計人員基礎(chǔ)工作薄弱
基層單位會計人員勝任能力低，政府會計準(zhǔn)則的掌握程度低、會計核算準(zhǔn)確性差，會計 基礎(chǔ)工作薄弱。例如，會計核算科目用錯、業(yè)務(wù)的發(fā)生未按平行記賬要求進行記賬，導(dǎo)致會 計報表不準(zhǔn)確，無法準(zhǔn)確反映單位經(jīng)濟業(yè)務(wù)活動全貌。
3江蘇地區(qū)基層單位落實內(nèi)部控制體系的現(xiàn)狀分析
3. 1我省基層單位內(nèi)部控制落實的總體情況調(diào)研
3.1.1單位層面內(nèi)控總體情況
通過調(diào)研與總結(jié)發(fā)現(xiàn)，目前江蘇地區(qū)基層單位內(nèi)部控制體系建設(shè)在單位層面主要有以下 特點：
1、 基層單位會計核算方式主要是集中核算中心核算與單位自主核算，委托外部代理機構(gòu) 代理記賬情況極少。集中問卷調(diào)研統(tǒng)計的情況是，采取集中核算中心核算方式的占50. 5%， 自主獨立核算方式占47. 3%，委托外部代理機構(gòu)代理記賬占2. 2%。
2、 基層單位人員規(guī)模越大，會計核算采取自主獨立核算的比例越高。
5人以下基層單位會計集中核算中心核算方式的比例達(dá)到61. 36%，自主獨立核算方式的 比例為36.36%； 10人以上-20人以下（含20人）基層單位會計集中核算中心核算方式的比 例48%，自主獨立核算方式的比例為50.58%。
基層單位人員規(guī)模越少，經(jīng)濟活動的三權(quán)分立、風(fēng)險評估、不相容崗位分離等方面未能 有效的設(shè)計與執(zhí)行情況越嚴(yán)重。
3、 對樣本單位分別按5人以下（含5人）、5人以上10人以下（含10人）、10人以上 20人以下進行分層調(diào)研情況如下：
不能實現(xiàn)決策、執(zhí)行、監(jiān)督有效分離的基層單位分別達(dá)到18. 56%、14. 24%、12. 62%；
未開展風(fēng)險評估活動的基層單位分別達(dá)到20.83%、21.92%、18. 6%；
不相容崗位長期混崗情況分別達(dá)到19.32%、14.72%、12.38%。
圖1：基層單位是否實現(xiàn)決策、執(zhí)行、監(jiān)督有效分離情況統(tǒng)計

圖2：基層單位是否開展經(jīng)濟業(yè)務(wù)活動風(fēng)險評估情況

圖3：基層單位是否存在不相容崗位長期混崗情況

4、絕大多數(shù)基層單位重大事項采取集體決策，但決策的形式與集體決策留痕的規(guī)范性、 完整性有待加強，尚有少數(shù)單位無集體決策會議、無會議記錄要求。

5、基層單位“一人多崗”、“一崗多責(zé)”的現(xiàn)狀難以短期改變現(xiàn)狀，加之單位經(jīng)費少， 普遍存在對關(guān)鍵崗位人員的管理不到位情況。
基層單位未能對其建立輪崗機制或雖然建立輪崗機制但無法執(zhí)行的情況占比50. 99%，對 其進行培訓(xùn)與評價的比例僅為59.48%。
3.1. 2業(yè)務(wù)層面內(nèi)控總體情況
通過調(diào)研與總結(jié)發(fā)現(xiàn)，目前基層單位內(nèi)部控制體系建設(shè)主要表現(xiàn)如下：
1、 經(jīng)濟業(yè)務(wù)活動相關(guān)制度不健全情況仍然非常嚴(yán)重，成立內(nèi)控牽頭部門或崗位的比沒有 成立的單位，制度健全性相對好些。
集中調(diào)研問卷結(jié)果分析中，單位在收支管理、采購管理、資產(chǎn)管理、建設(shè)項目、合同管 理等活動，被調(diào)研樣本單位制度不健全的情況非常嚴(yán)重，分別達(dá)到76.1%、81.39%、71.14%、 76.74%、56.28%。
2、 基層單位人員的內(nèi)控方面專業(yè)知識水平有待提高，從事內(nèi)控建設(shè)的牽頭部門或崗位對 內(nèi)控體系建設(shè)要求的理解、對單位內(nèi)控風(fēng)險點的識別不全面、不系統(tǒng)，導(dǎo)致內(nèi)控措施的設(shè)計 與執(zhí)行的有效性不足。
主要體現(xiàn)在以下方面：（1）預(yù)算管理活動在業(yè)務(wù)部門或業(yè)務(wù)崗位參與、預(yù)算統(tǒng)計與分析、 決算集體審議、內(nèi)部信息公開、預(yù)算績效考核等方面問題比較集中；（2）非稅收入上繳及時 性、支出事項范圍及開支標(biāo)準(zhǔn)不符合相關(guān)規(guī)定問題比較集中，尚存在虛列支出、弄虛作假， 偽造領(lǐng)導(dǎo)簽字的高風(fēng)險事項；（3）大額物資或資產(chǎn)采購驗收管理不規(guī)范，仍然存在通過“化 整為零”等方式規(guī)避政府采購；（4）銀行預(yù)留印鑒與銀行U盾管理、資產(chǎn)保護控制措施管控 等方面的風(fēng)險點突出；（5）合同登記與歸檔管理的執(zhí)行不到位；（6）涉及建設(shè)業(yè)務(wù)活動單 位比例雖然不高，但該業(yè)務(wù)在各個環(huán)節(jié)上都存在的風(fēng)險點，風(fēng)險的分布比較均衡。
3、基層單位在組織結(jié)構(gòu)、人員編制等方面缺乏對經(jīng)濟活動進行獨立的監(jiān)督的組織與人員, 未能對內(nèi)控制度建立和實施情況進行評價以及監(jiān)督考評結(jié)果未與績效考核掛鉤的情況比較普 遍。
3. 2我省基層單位內(nèi)控體系問題匯總
3. 2. 1存在的問題
盡管我省基層單位大都建立了內(nèi)部控制，但結(jié)合實際將內(nèi)控要求嵌入單位信息系統(tǒng)中。 內(nèi)控建設(shè)主要停留在滿足近年來財政部門相關(guān)制度的形式上要求，內(nèi)部控制的質(zhì)量沒有實質(zhì) 性顯著提高，主要體現(xiàn)在：
1、單位層面組織不夠積極、實施不夠到位
一是沒有積極組織力量將制度內(nèi)化。大多數(shù)單位雖然如期建立了內(nèi)部控制制度，但部分 單位僅是把省級或市級財政部門下發(fā)的范本略作修改，沒有真正結(jié)合本單位的實際制定相應(yīng) 的可操作性強和實用性高的制度體系，導(dǎo)致內(nèi)部控制組織實施不力。例如，有的單位沒有明 確制定重大事項集體決策制度，僅以相關(guān)例會代替，無法真正有效的約束權(quán)力的運行。再如, 有的單位制定的費用報銷審批制度，只要求在發(fā)票上或匯總憑證上簽署經(jīng)手人、證明人和審 批人，不能有效的還原經(jīng)濟活動的原貌，無法明確各業(yè)務(wù)部門和責(zé)任人的工作責(zé)任，做不到 痕跡管理。
二是部分單位對重要內(nèi)部控制制度實施不到位。例如，雖然大部分基層單位都成立了內(nèi) 部控制領(lǐng)導(dǎo)小組，但部分領(lǐng)導(dǎo)在落實部署上并沒有認(rèn)真組織單位開展全面的流程梳理、風(fēng)險 識別與評估，形成系統(tǒng)完整的內(nèi)控制度。日常仍多以行為習(xí)慣及領(lǐng)導(dǎo)請示的方式開展工作， 內(nèi)控制度的頂層設(shè)計與具體操作規(guī)范缺乏系統(tǒng)性、全面性，關(guān)鍵領(lǐng)域重要環(huán)節(jié)的風(fēng)險敞口較 大。再如，部分單位不相容崗位職責(zé)設(shè)置未能有效分離。“一人多崗”、“一崗多責(zé)”，關(guān) 鍵崗位人員身兼數(shù)職情況在樣本單位中較為突出。少數(shù)單位在財務(wù)崗位甚至出現(xiàn)財務(wù)會計由 臨聘人員擔(dān)任，日常財務(wù)工作由報賬員一人兼任，有的報賬員還身兼數(shù)職，會計監(jiān)督缺位。還 有些單位的關(guān)鍵崗位定期輪崗制度難以有效落實。由于人員編制限制，關(guān)鍵崗位長期不輪崗， 也未能實施包括突擊檢查、強制休假、定期審計等替代的措施。
三是對內(nèi)部控制的理解認(rèn)識不到位。有效的內(nèi)部控制不僅要求覆蓋單位所有的經(jīng)濟業(yè)務(wù) 活動和事項，貫穿單位所有經(jīng)濟活動決策、執(zhí)行、監(jiān)督的全過程，同時還要求單位全員參與 內(nèi)部控制建設(shè)工作。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，部分單位認(rèn)為內(nèi)部控制是財務(wù)部門（崗位）的工作，和其他 部門（崗位）關(guān)系不大。以專項資金管理為例，財務(wù)部門（崗位）通常只負(fù)責(zé)審核業(yè)務(wù)部門 （崗位）提供的相關(guān)資料和審批流程，但部分單位對僅由業(yè)務(wù)部門（崗位）負(fù)責(zé)的資料，沒 有建立歸口管理制度，導(dǎo)致歸檔資料不完整，留下較大的內(nèi)控風(fēng)險敞口。
2.業(yè)務(wù)層面控制制度不健全、控制流程不科學(xué)
調(diào)研發(fā)現(xiàn)，基層單位在業(yè)務(wù)層面普遍存在控制制度不健全、控制流程不科學(xué)的問題，可 能導(dǎo)致管理效能低下，引發(fā)廉政風(fēng)險。
(1)預(yù)算業(yè)務(wù)
一是預(yù)算業(yè)務(wù)活動全過程制度不健全。其中，27. 35%的單位在預(yù)算編制和審核管理環(huán)節(jié) 的制度不健全；44. 45%的單位在預(yù)算執(zhí)行和調(diào)整環(huán)節(jié)的制度不健全；44. 18%的單位在決算編 制和審批環(huán)節(jié)的制度不健全。二是部分單位業(yè)務(wù)部門對預(yù)算編制的參與度不夠。41.85%的樣 本單位表示業(yè)務(wù)部門或業(yè)務(wù)崗位對預(yù)算編制的參與度不足，只是簡單的匯總預(yù)算，編制過程 中缺少與業(yè)務(wù)部門的充分溝通。三是少量單位預(yù)算剛性不足。11.95%的單位預(yù)算調(diào)整缺乏支 撐文件或沒有預(yù)算調(diào)整程序，5. 63%的單位甚至有未按照授權(quán)審批程序執(zhí)行預(yù)算支付，無預(yù)算 或超預(yù)算開支的情況。四是決算程序不規(guī)范。主要體現(xiàn)在決算審核不夠到位，存在賬表不符、 數(shù)據(jù)錯誤等問題。五是預(yù)算績效管理流于形式。45.78%的單位認(rèn)為上級主管部門對本單位預(yù) 算績效考核指標(biāo)設(shè)計不科學(xué)、不合理，58.31%單位的內(nèi)部績效考核與預(yù)算、決算情況不掛鉤, 導(dǎo)致預(yù)算績效評價走過場，評價結(jié)果無法有效應(yīng)用。
(2)收支業(yè)務(wù)
一是收支管理制度不健全。76. 1%的樣本單位表示本單位收支相關(guān)的管理制度不健全。例 如，部分單位沒有健全非稅票據(jù)的領(lǐng)用存管理制度，單位未設(shè)置完整的票據(jù)申購和使用登記 簿。二是收支管理不規(guī)范。部分單位非稅收入的入賬及上交不及時，部分單位支出事項范圍 及開支標(biāo)準(zhǔn)不符合相關(guān)規(guī)定，執(zhí)行國庫集中支付、政府采購、公務(wù)卡結(jié)算等有關(guān)制度規(guī)定， 不規(guī)范不嚴(yán)謹(jǐn)。三是少數(shù)單位存在偽造原始憑證等高風(fēng)險事項。2. 3%的樣本單位存在對支出 原始憑證的真實性、合法性審核不嚴(yán)，虛列支出的問題；0.79%的樣本單位甚至存在在支出原 始憑證上偽造領(lǐng)導(dǎo)簽字的高風(fēng)險事項。
(3)政府采購業(yè)務(wù)
一是采購需求缺乏合理依據(jù)。部分單位在申報采購需求時，不做詳細(xì)的市場調(diào)查，隨意 填報預(yù)算金額和技術(shù)配置條件，導(dǎo)致采購預(yù)算偏離市場價格，技術(shù)配置與實際需求不相適應(yīng)。 二是采購制度落實不到位。部分單位未嚴(yán)格按照內(nèi)部控制制度的要求，將政府采購需求制定 與內(nèi)部審批、招標(biāo)文件準(zhǔn)備與復(fù)核、合同簽訂與驗收、驗收與保管等不相容崗位相互分離。 三是政府采購活動不規(guī)范。部分單位未按規(guī)定選擇政府采購方式、發(fā)布采購信息，4. 24%的樣 本單位甚至存在通過“化整為零”或采用其他方式規(guī)避公開招標(biāo)的行為。四是輕履約驗收的 現(xiàn)象依然存在。13.29%的樣本單位存在對大額物資或資產(chǎn)采購驗收管理不規(guī)范的問題，導(dǎo)致 供應(yīng)商履約結(jié)果不符合采購合同規(guī)定的情況時有發(fā)生。
一是資金管理不規(guī)范。13.94%的單位對銀行預(yù)留印鑒和銀行U盾未實行分開保管，U盾 密碼未定期更新，存在資金被貪污挪用的風(fēng)險。二是固定資產(chǎn)管理不嚴(yán)格。12.97%的單位未 按規(guī)定建立資產(chǎn)記錄、實物保管、定期盤點和賬實核對等財產(chǎn)保護控制措施；4. 62%的單位資 產(chǎn)出租、出借不符合相關(guān)制度規(guī)定的要求；5. 06%的單位資產(chǎn)處置沒有嚴(yán)格執(zhí)行審核審批程序。
（5） 建設(shè)項目業(yè)務(wù)
一是決策審核機制執(zhí)行不規(guī)范。10. 93%的單位與建設(shè)項目相關(guān)的議事決策機制和審核機 制執(zhí)行不規(guī)范。二是項目臺賬建立不規(guī)范。部分單位未按照規(guī)定對工程項目的招投標(biāo)、中標(biāo) 單位、決算金額、中標(biāo)金額、工程實際支付情況建立單獨的臺賬。三是項目資金支付業(yè)務(wù)流 程不規(guī)范。部分單位存在項目資金撥付流程不規(guī)范、核查記錄不完整、驗收記錄不留痕等問 題。四是項目資料歸檔制度不健全。建設(shè)項目形成的資料，有的交財務(wù)部門保管，分散在憑 證中；有的留在業(yè)務(wù)部門，分散在各個崗位，沒有指定歸口管理部門或崗位按照檔案管理要 求規(guī)范存檔。
（6） 合同業(yè)務(wù)
一是合同要素不齊全。有的單位合同基礎(chǔ)信息缺失，存在無法定代表人或授權(quán)人簽字、 無簽訂日期等情況。二是合同審批制度不規(guī)范。有的單位大額合同審批采用集體決策審議的, 有會議紀(jì)要但沒有合同會簽審批單；支付資金沒有支付申請單，也沒有合同實行進度和驗收 情況的材料。三是合同資料歸檔不及時、不完整。24. 16%的樣本單位對合同訂立和履行相關(guān) 的資料收集歸檔不及時、不完整，未指定專人登記合同臺賬，未對合同進行編號存檔保管。
3.控制方法有待提升、監(jiān)督評價執(zhí)行乏力
一是信息系統(tǒng)沒有有效嵌入內(nèi)部控制流程。大部分單位經(jīng)濟活動及其內(nèi)部控制的流程和 措施尚未嵌入信息系統(tǒng)，少部分單位盡管已經(jīng)探索實施內(nèi)部控制信息化建設(shè)，但還多限于單 位內(nèi)部的辦公系統(tǒng)，沒有全面覆蓋單位的經(jīng)濟活動。例如，政府采購供應(yīng)商沒有嵌入國庫集 中支付系統(tǒng)，人為操作因素較多，內(nèi)控風(fēng)險敞口較大；再如，部分使用專項資金的單位，沒 有建立項目庫管理系統(tǒng)，管理效能低下。
二是內(nèi)部風(fēng)險評估工作形同虛設(shè)。根據(jù)內(nèi)部控制相關(guān)制度的規(guī)定，單位的風(fēng)險評估工作 每年不能少于一次，但從調(diào)研情況看，按規(guī)定實施風(fēng)險評估工作的單位較少。即便實施了風(fēng) 險評估的單位，風(fēng)險評估的內(nèi)容也與工作實際聯(lián)系不夠，起不到及時發(fā)現(xiàn)風(fēng)險，實現(xiàn)既定內(nèi)部 控制目標(biāo)的作用。

巡視、審計、財政等外部監(jiān)督發(fā)現(xiàn)的漏洞或問題
未能及時整改
未將監(jiān)督考評的結(jié)果與部門（或崗位）績效考核
掛鉤
0.00* 10.00%20.00%30.00»40.00« 50.005660.00% 7O.OOS
圖6：基層單位內(nèi)外部監(jiān)督與評價情況
三是監(jiān)督評價執(zhí)行乏力。如圖6所示，60. 92%的樣本單位內(nèi)外部監(jiān)督與評價制度不健全, 23. 79%的樣本單位未對內(nèi)部控制制度的建立和實施情況進行評價。21. 98%的樣本單位未將監(jiān) 督考評的結(jié)果與部門（或崗位）績效考核掛鉤，有5. 11%的樣本單位甚至對巡視、審計、財 政等外部監(jiān)督發(fā)現(xiàn)的漏洞或問題未能及時整改。
3. 2.2原因分析
1、 部分內(nèi)部控制制度有待完善
盡管財政部針對行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)先后出臺了《內(nèi)控規(guī)范》、《指導(dǎo)意見》、 《通知》和《報告管理制度》等系列制度，但主要適用于大中型行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè), 與基層單位內(nèi)控流程的匹配度較差。同時，小型行政事業(yè)單位職能、類別、規(guī)模等差異性較 大，執(zhí)行現(xiàn)有內(nèi)部控制制度有較大限制。例如，在調(diào)研中發(fā)現(xiàn)有部分行政事業(yè)單位人員編制 不足10人，但經(jīng)濟活動較為活躍，不相容崗位相分離和關(guān)鍵崗位輪崗等關(guān)鍵制度落實難度較 大。再如,基層單位經(jīng)濟業(yè)務(wù)規(guī)模小，支出以基本支出為主、項目支出較少，大多數(shù)單位基本 不涉及或很少涉及政府采購和建設(shè)項目。
2、 基層單位內(nèi)部控制意識有待增強
內(nèi)部控制制度不可避免的會造成工作手續(xù)繁瑣，對工作效率會產(chǎn)生一定程度的影響。有 的單位沒有充分認(rèn)識到內(nèi)部控制制度的重要性，片面的認(rèn)為內(nèi)部控制成本較高而對內(nèi)控執(zhí)行 缺乏積極性，進而導(dǎo)致內(nèi)部控制工作只停留在“紙上文章”和應(yīng)付檢查層面，未對執(zhí)行和監(jiān) 督起到指導(dǎo)作用。有的單位沒有建立全員參與內(nèi)部控制建設(shè)工作的意識，沒有建立各部門在 內(nèi)部控制中的溝通協(xié)調(diào)和聯(lián)動機制，沒有按照現(xiàn)有內(nèi)控制度的要求結(jié)合本單位工作的實際， 對現(xiàn)有工作流程進行梳理和再造，導(dǎo)致單位的內(nèi)部控制建設(shè)工作達(dá)不到程序簡化、標(biāo)準(zhǔn)明確、 操作規(guī)范、公開透明的要求，降低了相關(guān)內(nèi)部控制制度的可操作性和執(zhí)行力。
3、 基層單位人員規(guī)模和業(yè)務(wù)經(jīng)費有限
業(yè)務(wù)活動相對簡單、人員配備通常不足、業(yè)務(wù)經(jīng)費普遍較少是基層單位的固有特征，調(diào) 研發(fā)現(xiàn)，基層單位的內(nèi)部控制工作質(zhì)量與其人員規(guī)模和業(yè)務(wù)經(jīng)費呈現(xiàn)明顯的負(fù)相關(guān)關(guān)系。以 人員規(guī)模為例，5人以下（含5人）單位在全部經(jīng)濟活動中未實現(xiàn)決策、執(zhí)行和監(jiān)督三權(quán)有 效分離的占比為18. 56%,而10人以上20人以下（含20人）單位未實現(xiàn)三權(quán)有效分離的占比 為12.62%； 5人以下（含5人）單位存在不相容崗位長期混崗的情況占比19.32%，而10人以 上20人以下（含20人）單位存在不相容崗位長期混崗的情況占比12.38%。
4、基層單位缺乏內(nèi)控方面的專業(yè)型人才
一是基層單位內(nèi)控人員普遍對法律法規(guī)的合規(guī)性要求掌握不充分?；鶎訂挝辉O(shè)計內(nèi)控時 需要考慮國家、部級、省、市級等各個層面的法律、法規(guī)，政策要求多且散。同時，有效的 內(nèi)控設(shè)計還需要將這些政策融合到單位現(xiàn)有的制度、措施和程序中。操作難度相當(dāng)大，難免 會有一定的遺漏。二是基層人員職業(yè)倦怠情緒明顯，學(xué)習(xí)前端業(yè)務(wù)知識的動力不足，對全業(yè) 務(wù)流程內(nèi)部控制的參與度不足。三是基層人員事務(wù)性具體工作任務(wù)繁重，新知識更新難以及 時培訓(xùn)到位，關(guān)鍵崗位人員對內(nèi)控的基本知識及管理要求難以全面、深入掌握，導(dǎo)致基層單 位缺乏正確做事的方法與工具，內(nèi)控建設(shè)的效果提升不明顯。
5、會計信息系統(tǒng)有待延展
隨著大數(shù)據(jù)、人工智能、移動互聯(lián)網(wǎng)、云計算、物聯(lián)網(wǎng)、區(qū)塊鏈等新技術(shù)創(chuàng)新迭代速度 加快，經(jīng)濟社會數(shù)字化轉(zhuǎn)型的全面開啟，數(shù)字化應(yīng)用場景對會計信息系統(tǒng)有效嵌入內(nèi)部控制 流程提出來新挑戰(zhàn)，也提供了新機遇。然而，當(dāng)前大部分單位會計信息系統(tǒng)僅滿足傳統(tǒng)會計 核算的需要，不能滿足內(nèi)部控制制度中對業(yè)務(wù)和管理形成有效支撐和驅(qū)動的要求。盡管部分 單位嘗試將內(nèi)部控制建設(shè)要求嵌入會計信息系統(tǒng)，促進業(yè)財融合，但在實踐中普遍面臨標(biāo)準(zhǔn) 缺失、信息安全、人才匱乏等問題，導(dǎo)致相關(guān)工作長期處于起步或局部應(yīng)用階段。
4基層單位內(nèi)部控制體系建設(shè)的實施路徑與方法
在第2章和第3章，分別調(diào)研和分析了我國小規(guī)模基層單位普遍和在我省范圍的基層單 位存在的一些內(nèi)控共性問題，而針對我省的基層單位，課題組提出了系統(tǒng)地建立單位層面內(nèi) 部控制、業(yè)務(wù)操作層面內(nèi)部控制的控制要素，以及如何評價和上報內(nèi)部控制工作績效的方法。
4. 1明確基層單位內(nèi)控的原則、方法和建設(shè)步驟
4.1. 1內(nèi)控原則
單位建立與實施內(nèi)部控制，應(yīng)當(dāng)準(zhǔn)系下列原則：
（一） 風(fēng)險導(dǎo)向原則。內(nèi)部控制應(yīng)當(dāng)以防范風(fēng)險為出發(fā)點，重點關(guān)注對實現(xiàn)內(nèi)部控制目 標(biāo)造成重大影響的風(fēng)險領(lǐng)域。
（二） 適應(yīng)性原則。內(nèi)部控制應(yīng)當(dāng)符合國家有關(guān)規(guī)定和單位的實際情況，并隨著外部環(huán) 境的變化、單位經(jīng)濟活動的調(diào)整和管理要求的提高，不斷修訂和完善。
（三） 實質(zhì)重于形式原則。內(nèi)部控制應(yīng)當(dāng)注重實際效果，而不局限于特定的表現(xiàn)形式和 實現(xiàn)手段。
（四） 內(nèi)外監(jiān)督結(jié)合原則。內(nèi)外部監(jiān)督的結(jié)果應(yīng)當(dāng)相互結(jié)合，形成協(xié)同監(jiān)督與制約機制。
4. 1. 2內(nèi)部控制的方法
針對單位的特點，實施內(nèi)部控制的方法一般包括：不相容崗位分離控制、內(nèi)部授權(quán)審批 控制、預(yù)算控制、財產(chǎn)保護控制、會計和單據(jù)控制、信息公開等。
1、不相容崗位相互分離
通過合理設(shè)置內(nèi)部控制關(guān)鍵崗位，明確劃分職責(zé)權(quán)限，實施相應(yīng)的分離措施，形成相互 制約、相互監(jiān)督的工作機制。各項經(jīng)濟活動通常分為事項申請、內(nèi)部審核審批、業(yè)務(wù)執(zhí)行、 信息記錄和內(nèi)部監(jiān)督等崗位。每一項經(jīng)濟活動的發(fā)生與完成，通過兩個或兩個以上的人員分
小規(guī)?；鶎有姓聵I(yè)單位內(nèi)部控制體系研究 離，進行相互檢查和核對。
不相容崗位未能有效分離，單位應(yīng)充分評估風(fēng)險的影響程度，必要時采取專 項審計和定期輪崗等替代程序。
2、 內(nèi)部授權(quán)審批控制
明確各崗位辦理業(yè)務(wù)和事項的流程、職責(zé)與權(quán)限，建立重大事項集體決策和 會簽制度，各崗位人員應(yīng)在授權(quán)范圍內(nèi)行使職權(quán)、辦理業(yè)務(wù)。屬于“三重一大” 的事項，應(yīng)實行集體決策審批機制，任何人不得單獨進行決策或者擅自改變集體 決策意見。
3、 預(yù)算控制
預(yù)算控制是要求單位各項經(jīng)濟活動事前計劃、事中控制和事后反饋。
4、 財產(chǎn)保護控制
通過建立資產(chǎn)日常管理制度和定期清查機制，采取資產(chǎn)記錄、實物保管與維 護、定期盤點、賬實核對、處置報批等措施，確保資產(chǎn)安全完整。
5、 會計和單據(jù)控制
通過健全財務(wù)管理制度，規(guī)范會計處理，明確界定各項經(jīng)濟活動所涉及的表 單和票據(jù)要求，要求相關(guān)人員按照規(guī)定填制、審核、歸檔和保管單據(jù)，及時向集 中核算組織或財務(wù)部門（崗位）申報。
6、 信息內(nèi)部公開
建立健全經(jīng)濟活動相關(guān)信息內(nèi)部公開機制，確定信息公開的內(nèi)容、范圍、方 式和程序。通過信息公開，加強內(nèi)部監(jiān)督，促進溝通協(xié)調(diào)，提高工作效率。
4. 1. 3首次建立內(nèi)部控制體系的步驟
內(nèi)部控制建立與實施是一項系統(tǒng)工程，通常分為啟動階段、建設(shè)階段、運行 階段、評價與監(jiān)督四個階段。
1、啟動階段
（1）制訂內(nèi)部控制實施方案
內(nèi)部控制實施方案一般由單位負(fù)責(zé)人指定熟悉業(yè)務(wù)、了解《內(nèi)控規(guī)范》的部 門（崗位）牽頭編制，并充分聽取業(yè)務(wù)骨干的意見，必要時可征求專家意見或借 鑒有建設(shè)經(jīng)驗的單位。實施方案編制完成后，應(yīng)提交相關(guān)負(fù)責(zé)人審核，經(jīng)集體研 究決策通過后發(fā)布實施。
（2） 明確內(nèi)部控制組織架構(gòu)與職責(zé)
根據(jù)單位實際情況，確定內(nèi)部控制實施人員，明確單位負(fù)責(zé)人、內(nèi)部控制牽 頭部門（崗位）、業(yè)務(wù)部門（崗位）、內(nèi)部控制評價與監(jiān)督組織（或崗位）的職 責(zé)。
（3） 召開建設(shè)啟動會
召開內(nèi)部控制建設(shè)啟動會，單位負(fù)責(zé)人就內(nèi)部控制的重要性、必要性等進行 動員講話，落實全員掌握內(nèi)部控制基本理念，知曉需要配合的環(huán)節(jié)，形成聯(lián)動機 制，營造內(nèi)部控制建設(shè)工作良好氛圍。
2、 建設(shè)階段
（1） 風(fēng)險評估
梳理單位層面、經(jīng)濟業(yè)務(wù)層面的風(fēng)險，進行風(fēng)險分析與評估，形成風(fēng)險評估 報告。
（2） 編制內(nèi)部控制流程
繪制相關(guān)經(jīng)濟活動業(yè)務(wù)流程圖，確定關(guān)鍵環(huán)節(jié)控制措施。
（3） 完善內(nèi)部控制相關(guān)制度
建立與單位內(nèi)部控制相匹配的內(nèi)部控制相關(guān)制度及配套表單等，形成完善的 內(nèi)部管理制度體系。
3、 運行階段
（1） 召開內(nèi)部控制實施動員會
內(nèi)部控制建設(shè)成果經(jīng)集體決策審批通過后，通過發(fā)文程序正式下發(fā)實施，并 由單位負(fù)責(zé)人對全員進行動員，減少內(nèi)部控制實施過程中由于員工認(rèn)知不足導(dǎo)致 不能有效理解并執(zhí)行。
（2） 執(zhí)行與考核
全體人員應(yīng)加強內(nèi)控理念提升，執(zhí)行內(nèi)部控制相關(guān)制度，科學(xué)設(shè)置監(jiān)督與獎 懲機制，將內(nèi)部控制執(zhí)行的結(jié)果納入績效考核，促進內(nèi)部控制的有效執(zhí)行。
4、 內(nèi)部控制評價與監(jiān)督
定期開展內(nèi)控自評價工作，并根據(jù)內(nèi)控自評價結(jié)果、經(jīng)濟活動新的變化和要 求，及時調(diào)整程序和改進措施，不斷修訂和完善內(nèi)部控制體系。
4. 2定期開展風(fēng)險評估
4. 2. 1明確風(fēng)險評估的范圍
基層單位風(fēng)險評估范圍包括：單位層面和業(yè)務(wù)層面。
單位層面重點關(guān)注組織架構(gòu)、關(guān)鍵崗位管理、議事決策機制、制度管理、信 息與溝通管理、權(quán)力制衡與監(jiān)督等。
業(yè)務(wù)層面重點關(guān)注預(yù)算業(yè)務(wù)、收支業(yè)務(wù)、采購業(yè)務(wù)、資產(chǎn)業(yè)務(wù)、合同業(yè)務(wù)等。
4. 2. 2組織風(fēng)險評估
風(fēng)險評估工作由內(nèi)部控制牽頭組織（崗位）負(fù)責(zé)。風(fēng)險評估小組由單位負(fù)責(zé) 人擔(dān)任組長，小組成員包括分管負(fù)責(zé)人、業(yè)務(wù)部門人員等。風(fēng)險評估至少每年進 行一次，外部環(huán)境、經(jīng)濟活動或管理要求等發(fā)生重大變化的，應(yīng)及時對風(fēng)險進行 重新評估。
4. 2.3風(fēng)險識別、分析、應(yīng)對的過程和成果
開展風(fēng)險評估的工作主要內(nèi)容包括：成立風(fēng)險評估小組、制定風(fēng)險評估方案 與計劃、開展風(fēng)險識別、分析、應(yīng)對工作、出具風(fēng)險評估報告。
風(fēng)險類型包括：決策風(fēng)險、業(yè)務(wù)執(zhí)行風(fēng)險、監(jiān)管風(fēng)險、財務(wù)風(fēng)險、法律風(fēng)險 等。通過對不同類型的風(fēng)險定性與定量評估，確認(rèn)風(fēng)險等級，結(jié)合單位風(fēng)險容忍 度提出風(fēng)險應(yīng)對策略與措施的建議，包括優(yōu)化流程、完善制度、落實關(guān)鍵崗位管 理、評價與監(jiān)督結(jié)果納入績效考核等。
風(fēng)險識別與分析應(yīng)形成風(fēng)險清單，上級主管部門可在系統(tǒng)內(nèi)組織風(fēng)險清單的 收集，分析研判共性風(fēng)險，供基層單位參考。
4. 3建立健全組織架構(gòu)
4. 3. 1明確內(nèi)部控制機構(gòu)（崗位）職責(zé)
內(nèi)部控制機構(gòu)（崗位） 內(nèi)部控制工作主要職責(zé)
單位負(fù)責(zé)人 對單位內(nèi)部控制的建立健全和有效實施負(fù)責(zé)。
內(nèi)部控制牽頭組織（崗位） 組織協(xié)調(diào)內(nèi)部控制建設(shè)工作，擬訂內(nèi)部控制實施方案，組織 協(xié)調(diào)單位內(nèi)部跨部門（崗位）的內(nèi)控實施工作，跟蹤并反饋 內(nèi)部控制建設(shè)進度、內(nèi)部控制缺陷整改進度等。
業(yè)務(wù)部門（崗位） 參與單位內(nèi)部控制建設(shè)，對本部門（崗位）的經(jīng)濟活動進行 流程梳理和風(fēng)險評估，執(zhí)行單位內(nèi)部控制管理制度，落實內(nèi) 部控制相關(guān)要求等。

內(nèi)部控制評價與監(jiān)督組織 （崗位） 對單位內(nèi)部控制的建立與實施情況及有效性進行監(jiān)督檢查和 評價，提出整改意見和建議等。
說明：單位內(nèi)部控制建設(shè)工作可結(jié)合實際，落實到具體部門或具體崗位。括號里內(nèi)容表示“或 者，，非“并列，，關(guān)系。

4. 3. 2建立健全組織架構(gòu)管控的具體措施
基層單位應(yīng)當(dāng)從機構(gòu)設(shè)置、權(quán)責(zé)分配、內(nèi)部控制職責(zé)設(shè)置、內(nèi)控制度建設(shè)與 執(zhí)行等關(guān)鍵環(huán)節(jié)明確組織架構(gòu)的主要控制措施。
編號 關(guān)鍵環(huán)節(jié) 主要控制措施 控制證據(jù)
1 機構(gòu)設(shè)置 單位各項活動涉及的決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督 權(quán)在機構(gòu)設(shè)置上明確分離，確保業(yè)務(wù)流程順 暢，有效制衡。 組織架構(gòu)及部門（崗位） 職責(zé)
2 權(quán)責(zé)分配 明確劃分各環(huán)節(jié)、各崗位的權(quán)力和責(zé)任，確 保各職責(zé)權(quán)限在嚴(yán)格控制下履行。權(quán)力和責(zé) 任的分配應(yīng)有書面說明。不相容職責(zé)的分離 政策不能有效執(zhí)行時，應(yīng)考慮采取專項審 計、定期輪崗等替代程序。 權(quán)力清單；崗位職責(zé)說明； 專項審計報告；定期輪崗 計劃及執(zhí)行記錄等
3 內(nèi)部控制職責(zé)設(shè) 置 單位成立內(nèi)部控制領(lǐng)導(dǎo)小組，明確領(lǐng)導(dǎo)小組 成員構(gòu)成、運行方式以及內(nèi)部控制管理的職 責(zé)；明確內(nèi)部控制牽頭組織（崗位）職責(zé)； 明確內(nèi)部控制評價與監(jiān)督組織（崗位）職責(zé); 明確業(yè)務(wù)部門（崗位）的內(nèi)控職責(zé)。 內(nèi)部控制實施方案正式發(fā) 文
4 內(nèi)控制度建設(shè)與
執(zhí)行 通過對各類經(jīng)濟活動的流程梳理，明確內(nèi)控 缺陷整改方案，完善相關(guān)制度及表單，評價 與監(jiān)督組織（崗位）對內(nèi)控設(shè)計與執(zhí)行情況 開展監(jiān)督，并將考核結(jié)果納入績效考核。 內(nèi)控評價報告；績效考核
表；內(nèi)控相關(guān)制度等

4.4完善關(guān)鍵崗位管理
4. 4. 1關(guān)鍵崗位的設(shè)置與管控要求
基層單位需要確定關(guān)鍵崗位，建立健全內(nèi)部控制關(guān)鍵崗位責(zé)任制，明確職責(zé) 分工、輪崗周期。實施輪崗時，要落實交接手續(xù)，按照單位有關(guān)規(guī)定辦理交接手 續(xù)。若不具備輪崗條件，應(yīng)當(dāng)采取專項審計等替代控制措施。
內(nèi)部控制關(guān)鍵崗位人員需加強職業(yè)道德教育和業(yè)務(wù)技能培訓(xùn)，具備與其工作 崗位相適應(yīng)的資格和能力，將關(guān)鍵崗位人員參加教育、培訓(xùn)情況納入績效考核。

4. 4. 2關(guān)鍵崗位管控具體措施
編號 關(guān)鍵環(huán)節(jié) 主要控制措施 控制證據(jù)
1 關(guān)鍵崗位劃 分 通過崗位的重要性、工作復(fù)雜性、任職條件等識 別與劃分關(guān)鍵崗位，形成關(guān)鍵崗位清單并明確崗 位職責(zé)；單位財務(wù)崗應(yīng)做為關(guān)鍵崗位人員進行管 理。 關(guān)鍵崗位清單；關(guān)鍵崗
位職責(zé)等
2 關(guān)鍵崗位人 員管理 對關(guān)鍵崗位人員建立遴選（聘）標(biāo)準(zhǔn)，進行必要 的背景調(diào)查與信息公開。對擬選（聘）關(guān)鍵崗位 人員公開學(xué)歷、從業(yè)經(jīng)驗、專業(yè)技術(shù)水平、獎懲 情況等，接受社會監(jiān)督。將職業(yè)道德修養(yǎng)和專業(yè) 勝任能力作為選（聘）任用的重要標(biāo)準(zhǔn)，確保選 （聘）人員具備與其工作崗位相適應(yīng)的資格和能 力，加強培訓(xùn)，提高關(guān)鍵崗位人員的專業(yè)能力和 職業(yè)道德水平。 關(guān)鍵崗位選（聘）標(biāo)準(zhǔn)； 背景調(diào)查記錄；信息公 開公告；培訓(xùn)和教育記 錄等
3 關(guān)鍵崗位考 核 制定考核制度，并嚴(yán)格執(zhí)行，秉持客觀公正精神, 將考核結(jié)果與獎勵、人事任免等結(jié)合起來，使關(guān) 鍵崗位責(zé)任制起到鼓勵先進、激勵后進、提高工 作效率的作用。 績效考核制度；績效考 核指標(biāo)表；績效考核結(jié) 果；獎懲文件等
4 關(guān)鍵崗位輪
崗 對關(guān)鍵崗位進行輪崗或安排替代程序，包括但不 限于專項審計等。 輪崗計劃與執(zhí)行表；專
項審計報告等

4. 5建立重大事項的議事決策機制
重大決策事項應(yīng)當(dāng)由單位集體決策組織研究決定，在重大經(jīng)濟活動決策過程 中財務(wù)崗人員列席參加并提供財務(wù)專業(yè)建議。單位重大經(jīng)濟事項一般包括：預(yù)算 編制與調(diào)整、大額資金使用、大宗資產(chǎn)采購、重要資產(chǎn)處置等。單位重大經(jīng)濟事 項的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)根據(jù)實際情況，結(jié)合有關(guān)規(guī)定確定，不得隨意更改。重大決策事 項應(yīng)建立上級主管部門、財政部門及專業(yè)人士參與研討與咨詢機制。
議事決策會議應(yīng)事前確定議題、準(zhǔn)備材料、醞釀意見，會議中應(yīng)充分討論、 逐項表決，最后做出決定、形成會議記錄與紀(jì)要進行歸檔，并按檔案管理要求進 行保管。
對于未按集體決策要求履行決策程序的決策事項，應(yīng)建立問責(zé)追責(zé)機制，確 ?？茖W(xué)、民主決策。
4.6加強內(nèi)控制度建設(shè)

明確基層單位日常運行和管理，需要自身建立制度體系。在對制度體系進行
建設(shè)或者更新時，考慮將內(nèi)部控制要求、流程嵌入制度內(nèi)容中，同時制度建設(shè)的
優(yōu)劣也需要加強控制和評價。
編號 關(guān)鍵環(huán)節(jié) 主要控制措施 控制證據(jù)
1 制度建設(shè) 根據(jù)制度分級分類要求，明確各類制度建設(shè)的歸口管理 組織（崗）；經(jīng)濟活動類制度應(yīng)涵蓋單位的組織運行、 工作決策、財務(wù)管理、預(yù)算管理、收支管理、采購管理、 資產(chǎn)管理、合同管理、印章管理、檔案管理等。行業(yè)特 點的制度應(yīng)結(jié)合業(yè)務(wù)特點編制。通過流程梳理，明確業(yè) 務(wù)流程、權(quán)責(zé)分配，編制內(nèi)部控制手冊，完善相關(guān)制度 及表單。制度設(shè)計過程可咨詢上級主管部門或外部專家。 重要制度應(yīng)經(jīng)分管負(fù)責(zé)人、單位集體決策組織審議通過 后發(fā)布。 部門（崗）職責(zé)； 各類制度、流程圖、 表單；制度發(fā)文通 知等
2 制度運行 制度歸口管理組織（崗）負(fù)責(zé)收集制度運行及評價發(fā)現(xiàn) 的問題，跟蹤制度的修訂完善工作，新的法律法規(guī)和監(jiān) 管要求出現(xiàn)時應(yīng)及時組織對制度有效性進行檢查并落實 修訂完善。 制度修改意見相關(guān) 材料，包括郵件、 通知單等
3 制度評價 將制度設(shè)計與運行有效性納入內(nèi)控自評價范圍，將評價 結(jié)果納入領(lǐng)導(dǎo)干部績效考核。對于發(fā)現(xiàn)的內(nèi)控缺陷，提 出整改方案，完善相關(guān)制度及表單。 內(nèi)控自評價報告； 下達(dá)的整改通知等

4.7落實信息與溝通機制
單位應(yīng)做到及時、準(zhǔn)確地收集、傳遞與內(nèi)部空相關(guān)的信息，至少在預(yù)算、內(nèi)
部報告、反舞弊事項上建立溝通、跟蹤機制，并建立有效的信息系統(tǒng)。
編號 關(guān)鍵環(huán)節(jié) 主要控制措施 控制證據(jù)
1 預(yù)算報告 財務(wù)崗應(yīng)主動反饋各業(yè)務(wù)部門預(yù)算執(zhí)行進度及 異常情況分析結(jié)果；業(yè)務(wù)部門應(yīng)及時查明原因， 并反饋預(yù)算執(zhí)行偏差調(diào)整方案與計劃。 預(yù)算分析報告；預(yù)算偏
差調(diào)整方案與計劃等
2 內(nèi)部報告 單位應(yīng)建立內(nèi)部報告的會議機制，明確各類會議 議事范圍，議事流程、會議留痕記錄要求等。會 議包括但不限于：重大決策會議、黨支部委員會 議、安全生產(chǎn)專項會議、月度經(jīng)營會議、各類專 題會議等。 各類會議管理規(guī)范文 件及執(zhí)行情況記錄等。
3 反舞弊 單位及上級主管部門設(shè)置并公開舉報電話和信 箱，紀(jì)檢監(jiān)察組織對發(fā)現(xiàn)違規(guī)線索應(yīng)及時核查并 按規(guī)定的程序匯報。 舉報電話和信箱等

4 信息系統(tǒng) 以現(xiàn)有的財務(wù)管理系統(tǒng)、資產(chǎn)管理系統(tǒng)、政府采 購系統(tǒng)、預(yù)算管理系統(tǒng)、內(nèi)控評價系統(tǒng)等信息系 統(tǒng)為抓手，由上級主管部門或財政部門建立信息 共享平臺，為單位提供云端的業(yè)財數(shù)據(jù)自動化融 合和協(xié)同。信息共享平臺與財政統(tǒng)一部署的系統(tǒng) 對接，實現(xiàn)系統(tǒng)原始數(shù)據(jù)或信息經(jīng)過系統(tǒng)加工處 理后信息在各系統(tǒng)內(nèi)的一致性，完成資金、資產(chǎn) 閉環(huán)管理，實現(xiàn)資金流、業(yè)務(wù)流、信息流等數(shù)據(jù) 共享。 各系統(tǒng)相關(guān)數(shù)據(jù)、信息
共享平臺規(guī)劃等

4.8設(shè)計符合單位特點的流程、職責(zé)與措施
（1） 為了便于小規(guī)?；鶎有姓聵I(yè)單位“多做選擇題、少做應(yīng)用題”，找準(zhǔn)風(fēng) 險點，并選擇對應(yīng)的風(fēng)險應(yīng)對策略，課題組經(jīng)過調(diào)研總結(jié)歸納了五項涉及絕大多 數(shù)單位的經(jīng)濟業(yè)務(wù)活動，包括預(yù)算業(yè)務(wù)、收支業(yè)務(wù)、采購業(yè)務(wù)、資產(chǎn)業(yè)務(wù)、合同 業(yè)務(wù)，設(shè)計符合小規(guī)?；鶎訂挝惶攸c的流程、崗位責(zé)任、控制措施。
（2） 每項經(jīng)濟業(yè)務(wù)逐項流程描述，包括：流程圖、關(guān)鍵環(huán)節(jié)列示、關(guān)鍵環(huán)節(jié)對 應(yīng)的主要控制措施、控制證據(jù)和控制頻率。
（3） 主要控制措施均針對基層單位經(jīng)濟業(yè)務(wù)關(guān)鍵環(huán)節(jié)經(jīng)常發(fā)生的風(fēng)險而設(shè)計。
4. 8. 1預(yù)算業(yè)務(wù)
（一）基本控制要求
預(yù)算業(yè)務(wù)是指單位根據(jù)工作目標(biāo)和計劃編制的年度財務(wù)收支計劃。預(yù)算業(yè)務(wù) 一般由收入預(yù)算和支出預(yù)算組成，反映預(yù)算年度內(nèi)單位的資金收支規(guī)模和資金使 用方向。
預(yù)算業(yè)務(wù)主要流程包括：預(yù)算編制、預(yù)算執(zhí)行、預(yù)算調(diào)整、決算編制、預(yù)算 績效評價等。
單位應(yīng)當(dāng)建立預(yù)算管理機制，促進預(yù)算管理的制度化、規(guī)范化、科學(xué)化建設(shè), 有效提高資源的利用效率及管理服務(wù)水平。
一、預(yù)算編制流程
（一）流程圖

預(yù)算編制流程圖
財務(wù)崗
財務(wù)分管負(fù)責(zé)人 業(yè)務(wù)部門（崗） 業(yè)務(wù)分管負(fù)責(zé)人 單位負(fù)責(zé)人
單位集體決策組織
上級主管單位/
預(yù)算主管部門
主持召開預(yù)算 編制會議
編制基本支 出預(yù)算草稿
編制項目支出預(yù) 算、收入預(yù)算的
(4—田—)竈SM経.Z
編制J
上”預(yù)算草
案

調(diào)整基本支 出預(yù)算草案
分解細(xì)化控制數(shù)
編制年度預(yù)算 指標(biāo)分解方案
審核
調(diào)整項目支出預(yù)
算、收入預(yù)算的草一一＞ 審核 案
（2）關(guān)鍵控制描述

編號 關(guān)鍵環(huán)節(jié) 主要控制措施 控制證據(jù) 控制 頻率
1 預(yù)算布置 財政部門下發(fā)或上級主管部門轉(zhuǎn)發(fā)預(yù)算編制工作 通知；單位負(fù)責(zé)人主持召開預(yù)算編制會議，傳達(dá) 年度預(yù)算編制工作要求，組織預(yù)算編制政策與方 法培訓(xùn)。 預(yù)算編制工作通知 書；年度預(yù)算會議通 知；預(yù)算培訓(xùn)材料； 預(yù)算會議記錄、紀(jì)要 等 按年
2 預(yù)算編制
"一上一
下” 財務(wù)崗根據(jù)定額指標(biāo)、在崗在編人員情況編制基 本支出預(yù)算草稿，財務(wù)分管負(fù)責(zé)人審核；業(yè)務(wù)崗 根據(jù)單位事業(yè)發(fā)展規(guī)劃和年度目標(biāo)任務(wù)在規(guī)定時 間內(nèi)，結(jié)合歷史數(shù)據(jù)及項目情況，合理編制收入 預(yù)算草稿和項目支出預(yù)算草稿，業(yè)務(wù)分管負(fù)責(zé)人 審核后，由財務(wù)崗匯總編制“一上”預(yù)算草案， 經(jīng)財務(wù)分管負(fù)責(zé)人審核，通過單位集體決策會后 上報；財政部門下達(dá)或上級主管部門轉(zhuǎn)發(fā)“一下” 預(yù)算控制數(shù)。 集體決策會議通知 及會議記錄與紀(jì)要；
“一上”預(yù)算草案等 按年
3 預(yù)算編制
“二上二
下” 財務(wù)崗分解細(xì)化“一下”預(yù)算控制數(shù)，業(yè)務(wù)崗與 財務(wù)崗進行研討，在控制數(shù)下試算平衡內(nèi)部預(yù)算 指標(biāo)；
財務(wù)崗調(diào)整基本支出預(yù)算草案，財務(wù)分管負(fù)責(zé)人 審核。業(yè)務(wù)崗調(diào)整項目支出草案、收入預(yù)算草案, 業(yè)務(wù)分管負(fù)責(zé)人審核后，由財務(wù)崗匯總編制“二 上”預(yù)算草案，通過單位集體決策會后上報；財 政部門下達(dá)或上級主管部門轉(zhuǎn)發(fā)年度預(yù)算批復(fù) 數(shù)。 “二上”預(yù)算控制數(shù) 研討會通知、預(yù)算
“二上”草案集體決 策會議通知、會議記 錄及紀(jì)要、“二上” 預(yù)算草案；年度預(yù)算 批復(fù)通知書等 按年
4 預(yù)算指標(biāo) 分解下達(dá) 財務(wù)崗對“二上”預(yù)算草案數(shù)與“二下”下達(dá)批 復(fù)數(shù)進行分析比對，將預(yù)算指標(biāo)層層分解細(xì)化， 細(xì)化落實到具體預(yù)算項目，形成可執(zhí)行的預(yù)算指 標(biāo)分解方案，報財務(wù)分管負(fù)責(zé)人審批后，財務(wù)崗 及時下達(dá)年度預(yù)算指標(biāo)核定數(shù)至各部門。 “二下”預(yù)算指標(biāo)分 解方案；年度預(yù)算指 標(biāo)核定通知書等 按年

二、預(yù)算執(zhí)行流程
（一）流程圖
預(yù)算執(zhí)行流程圖

（二）預(yù)算執(zhí)行主要控制措施
單位應(yīng)當(dāng)從預(yù)算申請、預(yù)算審批、預(yù)算執(zhí)行等關(guān)鍵環(huán)節(jié)明確控制措施、控制 證據(jù)及控制頻率。
編號 關(guān)鍵環(huán)節(jié) 主要控制措施 控制證據(jù) 控制頻率
1 預(yù)算申請 業(yè)務(wù)崗根據(jù)業(yè)務(wù)需要，結(jié)合專項資金預(yù)算情況提 出預(yù)算執(zhí)行申請，并根據(jù)單位管理規(guī)范要求，提 供支撐材料及單據(jù)；各項預(yù)算執(zhí)行均應(yīng)納入預(yù)算 體系，非預(yù)算內(nèi)或超預(yù)算支付應(yīng)先進行預(yù)算調(diào)整 審批流程。 預(yù)算管理制 度；支出管理 制度；支撐材 料及附件等 按次
2 預(yù)算審批 單位應(yīng)規(guī)范預(yù)算執(zhí)行業(yè)務(wù)審核審批的內(nèi)容、范 圍、程序、權(quán)限；
業(yè)務(wù)分管負(fù)責(zé)人對業(yè)務(wù)事項的真實性、合理性進 行審核；
財務(wù)崗檢查預(yù)算執(zhí)行事項是否在預(yù)算內(nèi)，采購結(jié) 算方式、付款方式是否合理，所附憑證及單據(jù)內(nèi) 容是否完整、合法，財務(wù)分管負(fù)責(zé)人 預(yù)算執(zhí)行申請 單；“三重一 大”會議通知、 記錄及紀(jì)要等 按次

在授權(quán)范圍內(nèi)進行審批；超出審批權(quán)限的事項應(yīng) 提交單位集體決策組織進行決策。
3 預(yù)算執(zhí)行 依據(jù)采購業(yè)務(wù)管理規(guī)范、支出業(yè)務(wù)管理規(guī)范履行 預(yù)算執(zhí)行程序。 采購管理制 度；支出管理 制度；預(yù)算執(zhí) 行申請單 按次

三、預(yù)算調(diào)整流程
（一）流程圖

（二）預(yù)算調(diào)整主要控制措施
單位應(yīng)當(dāng)從預(yù)算調(diào)整申請、審批、下達(dá)等關(guān)鍵環(huán)節(jié)明確控制措施、控制證據(jù) 及控制頻率。
編號 關(guān)鍵環(huán)節(jié) 主要控制措施 控制證據(jù) 控制頻率
1 預(yù)算調(diào)整申 請 單位應(yīng)明確預(yù)算調(diào)整事項的范圍、預(yù)算調(diào)整 審核審批程序；業(yè)務(wù)崗根據(jù)工作部署變動、 國家有關(guān)政策法規(guī)發(fā)生變化等實際情況提 出預(yù)算調(diào)整申請。 預(yù)算調(diào)整方案 按次

2 預(yù)算調(diào)整審
批 業(yè)務(wù)分管負(fù)責(zé)人審核通過后，財務(wù)崗匯總編 制預(yù)算調(diào)整方案，財務(wù)分管負(fù)責(zé)人審核，不 調(diào)整單位預(yù)算指標(biāo)情況，經(jīng)單位集體決策組 織審批后，下達(dá)年度預(yù)算調(diào)整核定整數(shù)；需 要調(diào)整單位年度預(yù)算指標(biāo)情況，由財政部門 下達(dá)或上級主管部門轉(zhuǎn)發(fā)年度預(yù)算調(diào)整核 定數(shù)。 預(yù)算調(diào)整會議 通知、會議記錄 與會議紀(jì)要；年 度預(yù)算調(diào)整核 定通知書 按次
3 調(diào)整預(yù)算分 解下達(dá) 財務(wù)崗對預(yù)算調(diào)整指標(biāo)進行分解細(xì)化，細(xì)化 落實到具體預(yù)算項目，形成可執(zhí)行的（年度） 預(yù)算調(diào)整指標(biāo)分解方案，報財務(wù)分管負(fù)責(zé)人 審批后，財務(wù)崗及時下達(dá)預(yù)算指標(biāo)調(diào)整核定 數(shù)至各部門。 預(yù)算指標(biāo)分解 方案；年度預(yù)算 指標(biāo)核定通知 書等 按次（不調(diào) 整單位預(yù)算 指標(biāo)情況）； 按年（調(diào)整 單位預(yù)算指 標(biāo)情況）

四、決算編制流程
（一）流程圖

（二）決算編制主要控制措施
單位應(yīng)當(dāng)從決算部署、決算編制、決算審批等關(guān)鍵環(huán)節(jié)明確控制措施、控制 證據(jù)及控制頻率。
編號 關(guān)鍵環(huán)節(jié) 主要控制措施 控制證據(jù) 控制頻率
1 決算部署 財政部門下達(dá)或上級主管部門轉(zhuǎn)發(fā)部署決算編 制工作通知；單位負(fù)責(zé)人召集決算工作部署會 議，落實決算工作的職責(zé)，必要時可以請上級 主管部門予以指導(dǎo)。 決算工作部署會 議通知；會議記 錄與紀(jì)要等 按年
2 決算編制 財務(wù)崗根據(jù)預(yù)算執(zhí)行結(jié)果做決策數(shù)據(jù)準(zhǔn)備工作 與核對，核對無誤后，在財政系統(tǒng)內(nèi)編制決算 報表及報告。決算審核應(yīng)采取人工核對與財務(wù) 核算系統(tǒng)數(shù)據(jù)比對相結(jié)合方式，財務(wù)分管負(fù)責(zé) 會計賬簿；決算
表等 按年

人審核、單位集體決策組織審議，對編制范圍、 編制方法、數(shù)據(jù)等內(nèi)容進行全面的審核，必要 時可咨詢上級主管部門。
3 決算審批 決算數(shù)據(jù)集體決策會議審議通過后，財務(wù)崗上 報決算數(shù)據(jù)，財政部門審核通過后下達(dá)決算批 復(fù)或上級主管部門轉(zhuǎn)發(fā)批復(fù)；由財務(wù)崗打印決 算報告并裝訂成冊，交單位負(fù)責(zé)人簽批；財務(wù) 崗按單位信息內(nèi)部公開流程執(zhí)行年度決算公開 程序，接受公眾監(jiān)督。 決算報告；網(wǎng)站 公布單位決算信 息等 按年

五、預(yù)算績效自評價流程
（一）流程圖
預(yù)算績效自評價流程

（二）預(yù)算績效自評價主要控制措施
單位應(yīng)當(dāng)從預(yù)算績效自評價準(zhǔn)備、預(yù)算績效自評價實施、預(yù)算績效自評價報 告編制、預(yù)算績效自評價結(jié)果運用等關(guān)鍵環(huán)節(jié)明確控制措施、控制證據(jù)及控制頻 率。
編號 關(guān)鍵環(huán)節(jié) 主要控制措施 控制證據(jù) 控制 頻率
1 預(yù)算績效自
評價準(zhǔn)備 單位財政部門或上級主管部門要求，確定預(yù)算 自評價的對象，財務(wù)崗下發(fā)預(yù)算績效自評價通 知書；財務(wù)分管負(fù)責(zé)人召開預(yù)算自評價工作部 署會議；確定績效評價工作小組名單，績效評 價工作小組制定績效評價工作方案、編制績效 評價資料準(zhǔn)備清單等，必要時可聘請外部專家 或委托中介結(jié)構(gòu)。 績效自評價工作部 署會議通知、會議 記錄與紀(jì)要；績效 評價小組成名名 單；績效評價方案； 績效評價資料準(zhǔn)備 清單；績效自評價 委托合同等。 按年
（項 目）
2 預(yù)算績效自
評價實施 績效評價小組根據(jù)預(yù)算項目總體績效目標(biāo)及 預(yù)算政策文件要求設(shè)計績效評價指標(biāo)；通過檢 查、核實、測評等方法梳理各項績效指標(biāo)完成 情況、預(yù)算執(zhí)行情況、未完成績效目標(biāo)或偏離 績效目標(biāo)較大的原因分析及相應(yīng)的措施等。 預(yù)算批復(fù)文件、績 效自評價指標(biāo)設(shè)計 表、績效自評價工 作底稿等 按年 （項 目）
3 預(yù)算績效自 評價報告編 制 績效評價小組在形成分析初步結(jié)論基礎(chǔ)上，征 求業(yè)務(wù)崗、外部專家意見后編制預(yù)算績效評價 報告初稿，財務(wù)分管負(fù)責(zé)人審核，單位負(fù)責(zé)人 審批后，財務(wù)崗在規(guī)定時間內(nèi)上報上級主管部 門、財政部門。預(yù)算績效評價報告按照決策、 過程、產(chǎn)出、效益等方面設(shè)置評價指標(biāo)、發(fā)現(xiàn) 存在的問題，提出相關(guān)完善或整改建議。 績效自評價報告 按年
（項 目）
4 預(yù)算績效自 評價結(jié)果運 用 業(yè)務(wù)崗編制整改方案及整改計劃，經(jīng)業(yè)務(wù)分管 負(fù)責(zé)人審批，績效評價工作小組負(fù)責(zé)跟蹤整改 進度與效果。 整改計劃與執(zhí)行情 況報告；跟蹤整改 反饋材料等 按年 （項 目）

4. 8. 2收支業(yè)務(wù)
（一）基本控制要求
收入是指單位在開展專業(yè)業(yè)務(wù)活動及其他活動依法取得的非償還性財政資 金。支出是指在開展專業(yè)業(yè)務(wù)活動及其他活動中發(fā)生的資金耗費和損失。
收支業(yè)務(wù)主要流程包括：財政撥款收入、支付業(yè)務(wù)等活動。
單位應(yīng)當(dāng)建立健全收入、支出管理制度，開展的收支活動應(yīng)符合國家有關(guān)法 律法規(guī)、財經(jīng)紀(jì)律、政策和單位相關(guān)管理規(guī)定，確保收入、支出會計處理正確、 及時。

（二）財政撥款收入的主要控制措施

單位應(yīng)當(dāng)從用款申請與審批、財政批復(fù)、財政撥付及會計處理、結(jié)余資金計 算及退回、期末對賬等關(guān)鍵環(huán)節(jié)明確控制措施、控制證據(jù)及控制頻率。
編號 關(guān)鍵環(huán)節(jié) 主要控制措施 控制證據(jù) 控制頻率
1 用款申請
與審批 業(yè)務(wù)崗提出用款申請，業(yè)務(wù)分管負(fù)責(zé)人 對真實性、合理性進行審核，財務(wù)崗預(yù) 算進行審核，財務(wù)分管負(fù)責(zé)人在權(quán)限內(nèi) 對對程序合規(guī)性進行審批（審核），超 出權(quán)限情況，經(jīng)單位集體決策會議審議 后，由財務(wù)崗提交財政部門用款申請。 用款申請表 按次
2 財政批復(fù) 財務(wù)崗獲取財政撥款文件后，應(yīng)核對撥 款指標(biāo)、授權(quán)支付額度、預(yù)算項目、功 能分類等是否與用款申請一致。 財政撥款文件 按次
3 財政撥付 及會計處 理 財務(wù)崗核實財政業(yè)務(wù)信息處理平臺額度 到賬通知單與銀行財政授權(quán)（直接）支 付額度到賬通知書信息一致性、預(yù)算項 目、功能分類與撥款文件一致性、核實 收入資金到賬情況；按政府會計準(zhǔn)則要 求進行收入核算，集中核算組織或財務(wù) 崗應(yīng)設(shè)置財政撥款收入臺賬。 代理銀行收款單據(jù)； 財政授權(quán)（直接）支 付入賬通知書；財政 授權(quán)（直接）支付額 度到賬通知書；銀行 賬戶對賬單；財政撥 款收入臺賬 按次
4 結(jié)余資金 計算及退 回 財務(wù)崗對單位的財政與非財政收支結(jié)轉(zhuǎn) 結(jié)余金額進行統(tǒng)計計算；在年末決算前, 財務(wù)崗負(fù)責(zé)基本支出的結(jié)余情況統(tǒng)計， 并通知業(yè)務(wù)崗提交當(dāng)年預(yù)算項目支出完 成情況的報告，登記結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余臺賬；期 末如有結(jié)余資金，出納崗按財政部門的 規(guī)定辦理退回授權(quán)審批手續(xù)，并退回結(jié) 余資金。 結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余臺賬；退回 授權(quán)審批單；財政直 接支付入賬通知書等 按年
5 期末對賬 財務(wù)崗月末應(yīng)編制銀行存款余額調(diào)節(jié) 表，核對財務(wù)入賬記錄、財政授權(quán)（直 接）支付入賬通知書及銀行存款的一致 性；對于不一致情況財務(wù)崗應(yīng)及時查明 原因，落實收款責(zé)任。 銀行賬戶對賬單；銀
行存在余額調(diào)節(jié)表 按月

二、支付業(yè)務(wù)
本指南支付業(yè)務(wù)主要流程包括財政集中核算模式的支付、單位自主核算模式 的支付，其所需資金來源于財政撥款收入。
（一） 流程圖
支付業(yè)務(wù)流程-財政集中核算模式流程圖
業(yè)務(wù)部門（崗） 業(yè)務(wù)分管負(fù)責(zé)人 財務(wù)崗 財務(wù)分管負(fù)責(zé)人 單位集體決策組織 財政集中核算中心

支付業(yè)務(wù)流程-財政集中核算模式流程圖

（二）支付業(yè)務(wù)主要控制措施
單位應(yīng)當(dāng)建立專出管理規(guī)范，從提出支付申請、支付審核、資金支付、會計 處理、支出分析與異常報告、違規(guī)追責(zé)等關(guān)鍵環(huán)節(jié)明確控制措施、控制證據(jù)及控 制頻率。

編號 關(guān)鍵環(huán)節(jié) 主要控制措施 控制證據(jù) 控制頻率
1 支付申請
與審批 單位應(yīng)規(guī)范支出業(yè)務(wù)審核審批的內(nèi)容、范圍、程 序、權(quán)限，明確各項支出均應(yīng)納入預(yù)算體系，非 預(yù)算內(nèi)或超預(yù)算支付應(yīng)先進行預(yù)算調(diào)整審批；業(yè) 務(wù)崗根據(jù)業(yè)務(wù)需要，結(jié)合專項資金預(yù)算情況提出 支付申請，并根據(jù)單位支付管理規(guī)范要求，提供 支付業(yè)務(wù)應(yīng)附單據(jù)，業(yè)務(wù)分管負(fù)責(zé)人對真實性、 合理性進行審核；財務(wù)崗檢查支出事項是否在預(yù) 算內(nèi)，結(jié)算方式是否合理，所附憑證及單據(jù)內(nèi)容 是否完整、合法、支付信息是否完整、支出是否 符合單位有關(guān)規(guī)定、是否按照支付流程、權(quán)限進 行審核，對業(yè)務(wù)分管負(fù)責(zé)人簽字樣式進行真實性 核對，對有異常事項有權(quán)要求業(yè)務(wù)崗做出解釋； 財務(wù)分管負(fù)責(zé)人對支出業(yè)務(wù)的程序合規(guī)性、合理 性進行審核，對權(quán)對異常事項提出質(zhì)疑，督促業(yè) 務(wù)崗查明原因，財務(wù)崗負(fù)責(zé)跟蹤。財務(wù)分管負(fù)責(zé) 人在授權(quán)范圍內(nèi)進行審批，超出審批權(quán)限由單位 集體決策組織審議批準(zhǔn)。 支出管理制度； 支付申請單及附 件；支付申請單；
“三重一大”會 議記錄及紀(jì)要； 原始憑證、會計 憑證等 按次
2 資金支付 財政集中核算模式：財政集中核算中心應(yīng)對單位 財務(wù)分管負(fù)責(zé)人簽名樣式進行備案；收到支付申 請單時，應(yīng)核對簽字的真實性、專項支出預(yù)算指 標(biāo)的符合性、憑證及附件完整性進行檢查并由財 政集中核算中心出納崗辦理支付；
單位自主核算模式：單位出納崗應(yīng)對單位財務(wù)分 管負(fù)責(zé)人簽名樣式進行備案；收到支付申請單 時，應(yīng)核對簽字的真實性、憑證及附件完整性進 行檢查，符合規(guī)定情況下予以辦理支付； 簽名備案文件； 銀行匯款單據(jù)、 每月支出明細(xì) 賬； 按次/按月/按 次/發(fā)生時
3 會計處理 財政集中核算模式：財政集中核算中心應(yīng)及時準(zhǔn) 確記錄財務(wù)會計、預(yù)算會計賬簿，按照財政直接 支付、財政授權(quán)支付方式分別記賬。單位財務(wù)崗 應(yīng)建立支出臺賬，每月將支出明細(xì)報財務(wù)分管負(fù) 責(zé)人及單位負(fù)責(zé)人；
單位自主核算模式：單位財務(wù)崗應(yīng)及時準(zhǔn)確記錄 財務(wù)、預(yù)算會計賬簿，按照財政直接支付、財政 授權(quán)支付方式分別記賬，并建立支出臺賬，每月 將支出明細(xì)報財務(wù)分管負(fù)責(zé)人及單位負(fù)責(zé)人。 會計賬簿；支出 臺賬；支出明細(xì) 報表等 按次
4 支出分析 與異常報 告 單位財務(wù)崗應(yīng)對預(yù)算執(zhí)行的異常情況進行分析， 包括支出項目類型，預(yù)算資金額、當(dāng)期累計執(zhí)行 進度、與歷史對比等；對于發(fā)現(xiàn)存在數(shù)據(jù)異常、 提供虛假支付憑證或可能存在的舞弊風(fēng)險等情 況，應(yīng)及時向分管負(fù)責(zé)人、單位負(fù)責(zé)人匯報。如 發(fā)現(xiàn)有串謀風(fēng)險情況，應(yīng)向上級主管部門予以反 饋。 支出數(shù)據(jù)異常分 析報告；報告材 料等 按次
5 違規(guī)追責(zé) 單位應(yīng)建立責(zé)任追究機制，對于支付過程中的違 規(guī)行為，應(yīng)嚴(yán)格按制度要求進行追責(zé)問責(zé)，單位 應(yīng)及時將應(yīng)由個人承擔(dān)賠償責(zé)任的資金予以追 回并及時入賬。 違規(guī)責(zé)任追究管 理制度；違法追 責(zé)的文件材料； 資金入賬銀行通 知單等 按次
4. 8. 3采購業(yè)務(wù)
（一）基本控制要求
采購業(yè)務(wù)是指單位使用財政資金，按照政府采購目錄、政府購買服務(wù)目錄的 規(guī)定進行采購的活動。
采購業(yè)務(wù)主要流程包括：采購申請與審批、采購執(zhí)行、采購驗收等活動。
單位應(yīng)當(dāng)建立完善的采購管理制度，明確各類采購業(yè)務(wù)的歸口管理部門或崗 位，建立合規(guī)且符合單位實際的采購管理要求和程序，保證單位采購程序依法、 合規(guī)。
（一）流程圖

(二)采購業(yè)務(wù)主要控制措施
單位應(yīng)當(dāng)從采購申請與審批、采購執(zhí)行、采購驗收、明確控制措施、控制證 據(jù)及控制頻率。

編
號 關(guān)鍵流程 主要控制措施 控制證據(jù) 控制頻 率
1 米購申請與 審批 業(yè)務(wù)崗填寫采購申請單，業(yè)務(wù)分管負(fù)責(zé)人審核采購 需求的真實性、合理性；財務(wù)崗審核經(jīng)費來源、依 據(jù)及是否有預(yù)算，是否在預(yù)算額度；（經(jīng)費）歸口 管理部門（崗）審核
資產(chǎn)配置標(biāo)準(zhǔn)及購置業(yè)務(wù)合理性，對資產(chǎn)類采購需 求，應(yīng)結(jié)合單位資產(chǎn)臺賬，查看在用或庫存現(xiàn)狀， 避免重復(fù)采購。對服務(wù)類采購需求，應(yīng)經(jīng)過事先調(diào) 研，評估服務(wù)事項的技術(shù)難度，是否應(yīng)是屬于崗位 人員應(yīng)具有的能力范圍與工作職責(zé)范圍，避免不必 要的服務(wù)采購；對物資類采購需求，應(yīng)掌握“非必 要不采購”的原則；（經(jīng)費）歸口管理分管負(fù)責(zé)人 在權(quán)限內(nèi)審批，超出采購權(quán)限應(yīng)履行集體決策程序 通過后實施采購。 采購申請單；資 產(chǎn)臺賬；服務(wù)類 采購技術(shù)評估 表；集體決策通 知、會議記錄及 紀(jì)要等 按次
2 米購執(zhí)行 采購崗在采購平臺的目錄中選擇商品或服務(wù)進行采 購，若無可選項，應(yīng)在平臺中發(fā)起“心愿單”，有 機構(gòu)承接“心愿單”，按采購平臺流程實施采購； 若沒有機構(gòu)接“心愿單”，在單位自行采購權(quán)限內(nèi) 的，按自行采購流程實施采購，超出自行采購權(quán)限 的，按政府采購規(guī)定的流程發(fā)布政府采購信息、對 招標(biāo)進行公告、邀請招標(biāo)資格預(yù)審公告、依法公開 中標(biāo)信息等流程實施采購；單位應(yīng)明確各種采購方 式的適用條件，遵守相關(guān)法律法規(guī)和內(nèi)部采購流程 規(guī)范。 采購平臺系統(tǒng)中
單據(jù)等 按次
3 合同簽訂 業(yè)務(wù)崗依據(jù)合同訂立流程發(fā)起簽訂合同程序（見本 指南4.5. 2合同業(yè)務(wù)-合同訂立流程）。 采購合同
4 采購驗收 單位應(yīng)明確不同類型采購驗收程序、驗收內(nèi)容和標(biāo) 準(zhǔn)，對于技術(shù)難度高的采購類事項應(yīng)建立中期或階 段性驗收機制；采購崗應(yīng)聯(lián)合職能部門（崗）進行 聯(lián)合驗收，單位應(yīng)明確驗收人與采購人相分離機制, 禁止單人驗收，以驗收小組形式組織驗收，必要時 可邀請專家參與驗收；驗收完成后，應(yīng)出具驗收單 或報告，且所有參與驗收人員應(yīng)簽字確認(rèn)；對驗收 發(fā)現(xiàn)問題未進行處理的，應(yīng)進行追責(zé)處理；財務(wù)崗 根據(jù)驗收證明等相關(guān)文件辦理款項支付。 驗收單/驗收報
告 按次

4. 8. 4資產(chǎn)業(yè)務(wù)
（一）基本控制要求
資產(chǎn)業(yè)務(wù)包括：貨幣資金、實物資產(chǎn)、無形資產(chǎn)。
貨幣資金是指單位擁有的現(xiàn)金、銀行存款、零余額賬戶用款額度和其他貨幣 資金。
實物資產(chǎn)是指單位占有、使用、管理，依法確認(rèn)為單位所有的各種實物經(jīng)濟 資源，包括房屋及建筑物、通用設(shè)備、專用設(shè)備、文物和陳列品、圖書檔案、家 具/用具/裝具、動植物、低值易耗品等。
無形資產(chǎn)是指單位占有、使用、管理，依法確認(rèn)為單位所有的、沒有實物形 態(tài)的可辨認(rèn)非貨幣性資產(chǎn)。
貨幣資金管理主要流程包括：銀行賬戶管理、網(wǎng)上銀行管理、票據(jù)管理、財 務(wù)印章管理等活動。
實物資產(chǎn)與無形資產(chǎn)管理主要流程包括：資產(chǎn)配置、資產(chǎn)使用、資產(chǎn)盤點、 資產(chǎn)處置等活動。
單位應(yīng)當(dāng)建立完善的資產(chǎn)管理制度，確保資產(chǎn)安全和完整，符合國家法律法 規(guī)和單位內(nèi)部管理要求，提高資產(chǎn)使用效率，防止資產(chǎn)損失和浪費。
（二）基本流程與主要控制措施
1、貨幣資金
貨幣資金管理從貨幣資金收入、貨幣資金支付、銀行賬戶管理、網(wǎng)上銀行管 理、票據(jù)管理、財務(wù)印章管理等關(guān)鍵環(huán)節(jié)明確主要控制措施、控制證據(jù)及控制頻 率。
編
號 關(guān)鍵環(huán)節(jié) 主要控制措施 控制證據(jù) 控制頻率
1 銀行賬戶管 理 財務(wù)崗申請辦理銀行賬戶開立、變更、注銷等手 續(xù)應(yīng)經(jīng)財務(wù)分管負(fù)責(zé)人及單位負(fù)責(zé)人批準(zhǔn)。 銀行賬戶開立 /變更/注銷申 請表 按次
2 網(wǎng)上銀行管 理 單位應(yīng)制定網(wǎng)上銀行操作規(guī)范流程，嚴(yán)格執(zhí)行網(wǎng) 上交易、電子支付操作人員不相容崗位分離控 制，明確經(jīng)辦、審核與審批操作人員權(quán)限；網(wǎng)上 銀行的交易和支付行為應(yīng)納入內(nèi)部控制評價與 監(jiān)督范圍，定期進行檢查和監(jiān)督。 網(wǎng)上銀行操作 規(guī)范流程；內(nèi) 控自評價報 告；內(nèi)外部監(jiān) 督報告等 按發(fā)生時
3 票據(jù)管理 單位指定財務(wù)崗向財政、稅務(wù)等部門申領(lǐng)或購 買，并按規(guī)定使用，同時設(shè)立票據(jù)領(lǐng)用登記簿， 對票據(jù)領(lǐng)用時間、票據(jù)名稱、起止號碼進行等記。 票據(jù)領(lǐng)用時進行臺賬登記并簽字。嚴(yán)禁使用自行 印制非指定票據(jù)行為。票據(jù)核銷繳回時，應(yīng)辦理 相關(guān)審批手續(xù)，建立銷毀清冊。 票據(jù)領(lǐng)用登記 簿；票據(jù)使用 登記臺賬；票 據(jù)銷毀清冊等 按發(fā)生時
4 財務(wù)印章管 理 單位指定財務(wù)崗進行保管財務(wù)印章，未經(jīng)授權(quán)的 人一律不得接觸；財務(wù)印章不得轉(zhuǎn)借他人，禁止 由一人保管單位所有預(yù)留銀行印鑒章（財務(wù)專用 章、單位負(fù)責(zé)人名章）。印章使用時進行臺賬登 記并簽字。 印章保管授權(quán) 書；印章使用 登記臺賬 按次

2、實物資產(chǎn)與無形資產(chǎn)
編號 關(guān)鍵環(huán)
節(jié) 主要控制措施 控制證據(jù) 控制頻
率
1 資產(chǎn)配 置需求 計劃申 請 業(yè)務(wù)崗對存量資產(chǎn)質(zhì)量、結(jié)構(gòu)、分布和使用情況 進行分析，結(jié)合年度工作需要提出資產(chǎn)配置需求 計劃，業(yè)務(wù)分管負(fù)責(zé)人對真實性、合理性進行審 核。 資產(chǎn)配置需求計劃
申請單等 按年
2 資產(chǎn)配 置預(yù)算 審核 財務(wù)崗進行經(jīng)費來源、依據(jù)及預(yù)算審核、資產(chǎn)歸 口管理部門（崗）進行合理性審核、論證后報資 產(chǎn)歸口管理分管負(fù)責(zé)人審批，超出其審批權(quán)限的 應(yīng)經(jīng)單位集體決策審批；財務(wù)崗根據(jù)資產(chǎn)配置需 求計劃和財務(wù)分管負(fù)責(zé)人審核意見，在資產(chǎn)管理 信息系統(tǒng)和財政一體化系統(tǒng)中同步編制新增資產(chǎn) 購置預(yù)算。 資產(chǎn)配置需求計劃 申請單；資產(chǎn)管理 系統(tǒng)、財政一體化 系統(tǒng)資產(chǎn)預(yù)算數(shù)等 按發(fā)生
時
3 資產(chǎn)領(lǐng) 用管理 資產(chǎn)使用部門指定專人負(fù)責(zé)資產(chǎn)使用臺賬記錄； 資產(chǎn)歸口管理部門負(fù)責(zé)資產(chǎn)領(lǐng)用登記、日常維修 等管理工作。 業(yè)務(wù)部門資產(chǎn)使用 臺賬；資產(chǎn)歸口管 理部門資產(chǎn)使用臺 賬 按年
4 資產(chǎn)維 修與保 養(yǎng) 單位資產(chǎn)歸口管理部門應(yīng)建立資產(chǎn)維修、保養(yǎng)制 度，制定年度維修保養(yǎng)計劃，定期檢查、及時消 除隱患，落實維修保養(yǎng)職責(zé)。 資產(chǎn)管理制度；年 度維修保養(yǎng)計劃及 執(zhí)行記錄 按發(fā)生 時

3、資產(chǎn)盤點

編號 關(guān)鍵環(huán)節(jié) 主要控制措施 控制證據(jù) 控制頻率
1 盤點方案編 制與審批 資產(chǎn)歸口管理部門（崗）制定資產(chǎn)盤點方案， 明確資產(chǎn)清查盤點范圍、內(nèi)容、基準(zhǔn)日、盤點 人與監(jiān)盤人職責(zé)分工等內(nèi)容。資產(chǎn)清查盤點方 案提交資產(chǎn)分管負(fù)責(zé)人審核批準(zhǔn)后，下發(fā)資產(chǎn) 清查盤點通知。 資產(chǎn)清查盤點方 案；資產(chǎn)清查盤點 通知等 按年
2 實施盤點 資產(chǎn)歸口管理部門（崗）對資產(chǎn)數(shù)量、使用性 能等情況進行核對和查實，資產(chǎn)使用部門配合 盤點，財務(wù)崗監(jiān)督盤點； 資產(chǎn)清查盤點表 按年
3 編制盤點報 告 資產(chǎn)歸口管理部門（崗）將盤點結(jié)果與財務(wù)賬 簿記錄、資產(chǎn)管理系統(tǒng)記錄進行核對，對各項 資產(chǎn)盤盈、盤虧、損失進行逐項審核，分類整 理匯總，編寫資產(chǎn)清查盤點報告，提出相關(guān)處 資產(chǎn)清查盤點報
告 按年

理建議，報資產(chǎn)分管負(fù)責(zé)人審批。
4 賬務(wù)處理 對個人原因造成單位資產(chǎn)毀損，經(jīng)責(zé)任認(rèn)定程 序后，財務(wù)崗應(yīng)對承擔(dān)賠償責(zé)任的當(dāng)事人賠償 款催繳并及時入賬；財務(wù)崗根據(jù)經(jīng)批準(zhǔn)的資產(chǎn) 盤點報告批復(fù)，進行資產(chǎn)盤盈、盤虧財務(wù)處理; 資產(chǎn)使用部門和資產(chǎn)歸口管理部門（崗）應(yīng)及 時更新資產(chǎn)使用臺賬和資產(chǎn)管理系統(tǒng)相關(guān)數(shù) 據(jù)。 集體決策會議通 知、記錄及紀(jì)要； 資產(chǎn)損失責(zé)任認(rèn) 定文件；資產(chǎn)管理 系統(tǒng)調(diào)整記錄；資 產(chǎn)賬務(wù)處理記錄 等 按年

4、資產(chǎn)處置

編
號 關(guān)鍵環(huán)節(jié) 主要控制措施 控制證據(jù) 控制頻率
1 資產(chǎn)處置 申請與審 批 單位應(yīng)確定資產(chǎn)報廢的標(biāo)準(zhǔn)、申請程序與審批 權(quán)限；資產(chǎn)歸口管理部門（崗）根據(jù)資產(chǎn)使用 部門提出處置建議進行核實后，提交財務(wù)崗應(yīng) 進行審核。對達(dá)到或超過使用年限的情況，由 資產(chǎn)管理制度；資產(chǎn) 處置申請 按次
資產(chǎn)分管負(fù)責(zé)人審批，對使用年限內(nèi)資產(chǎn)報廢 申請，應(yīng)由單位集體決策審批。
2 資產(chǎn)處置 對需要進行評估后處置的資產(chǎn)，資產(chǎn)歸口管理 部門（崗）委托有資質(zhì)的中介機服務(wù)機構(gòu)進行 評估，形成評估報告，涉及資產(chǎn)報廢的，由具 備相應(yīng)資質(zhì)專業(yè)機構(gòu)進行技術(shù)鑒定或出具審核 意見。單位應(yīng)保留處置記錄和有關(guān)憑證。若報 廢資產(chǎn)涉及保密要求，單位應(yīng)將資產(chǎn)交保密機 構(gòu)進行處置。 選聘資產(chǎn)評估機構(gòu) 的記錄；資產(chǎn)評估報 告；資產(chǎn)報廢評估材 料或鑒定材料；資產(chǎn) 處置憑證等 按次
3 處置收入 上繳與賬 務(wù)處理 取得處置收入后，財務(wù)崗應(yīng)及時開票將處置款 上繳財政部門，資產(chǎn)使用部門和資產(chǎn)歸口管理 部門（崗）應(yīng)及時更新資產(chǎn)使用臺賬和資產(chǎn)管 理系統(tǒng)相關(guān)數(shù)據(jù)；財務(wù)崗應(yīng)依據(jù)批復(fù)文件和有 效憑證及時進行入賬、調(diào)賬、銷賬等相關(guān)賬務(wù) 處理。 資產(chǎn)使用臺賬；資產(chǎn) 管理系統(tǒng)；調(diào)整賬務(wù) 記錄等 按次

4. 8. 5合同業(yè)務(wù)
（一） 基本控制要求
合同是指單位與自然人、法人及其他單位等平等主體之間設(shè)立、變更、終止 民事權(quán)利義務(wù)關(guān)系的協(xié)議，主要與經(jīng)濟活動密切相關(guān)，包含合同或協(xié)議（以下統(tǒng) 稱“合同”），一般以書面形式體現(xiàn)。
合同業(yè)務(wù)主要流程包括：合同訂立、合同履行、合同檔案管理等。單位應(yīng)當(dāng) 建立完善的合同管理制度，確保合同訂立與合同履行的規(guī)范性。
（二） 基本流程與主要控制措施
1、合同訂立
（1）流程圖

（2）關(guān)鍵控制措施
編號 關(guān)鍵環(huán)節(jié) 主要控制措施 控制證據(jù) 控制頻率
1 合同文本 擬定與審 核 業(yè)務(wù)崗草擬合同，合同文本應(yīng)優(yōu)先選擇單位標(biāo)準(zhǔn)文 本。財務(wù)崗對收付款結(jié)算方式合理性、發(fā)票要求的規(guī) 范性等審核，法務(wù)崗對合同內(nèi)容完整性、合同雙方權(quán) 利義務(wù)、保密性要求、廉政要求、權(quán)利義務(wù)對等性、 單位利益保護等方面進行審核，必要時單位可聘請外 部法律顧問提供法律咨詢服務(wù)。合同文本審核意見應(yīng) 留痕，業(yè)務(wù)崗對于未能全部采納審核意見的情況，應(yīng) 提供合理解釋，并就是否會給單位造成影響進行說 明；單位應(yīng)按合同金額、合同類別設(shè)置合同簽署權(quán)限 和授權(quán)簽署程序。業(yè)務(wù)分管負(fù)責(zé)人在審批權(quán)限內(nèi)對業(yè) 務(wù)真實性、程序合規(guī)性審核，超出權(quán)限經(jīng)單位集體決 策。 合同文本；合 同審核意見 記錄等 按次
2 合同簽署 履行合同審核與審批手續(xù)后，根據(jù)單位合同簽訂授權(quán) 管理要求，由被授權(quán)人代表單位簽訂合同。 合同審批單； 合同簽訂授 權(quán)委托書等 按次
3 合同登記 單位統(tǒng)一制定合同編號規(guī)則，合同簽署后，由合同歸 口部門（崗）對合同進行編號管理；業(yè)務(wù)崗及合同歸 口部門（崗）應(yīng)建立合同管理臺賬，及時對合同進行 統(tǒng)計、分類和歸檔，詳細(xì)登記合同的訂立、履行和變 更情況，確保實現(xiàn)對合同的全過程封閉管理；合同應(yīng) 留一份交財務(wù)崗，業(yè)務(wù)崗、財務(wù)崗對合同進行歸檔管 理。 合同用印記 錄臺賬；合同 歸檔記錄等 按次
4. 9完善內(nèi)控評價與監(jiān)督機制
4.9. 1采用內(nèi)控評價與內(nèi)控監(jiān)督內(nèi)容
內(nèi)部控制評價與監(jiān)督是指單位定期或不定期對單位層面和業(yè)務(wù)層面等內(nèi)部 管理機制的建立和執(zhí)行情況、內(nèi)部控制關(guān)鍵崗位及人員的設(shè)置情況等進行監(jiān)督檢 查和自我評價，及時發(fā)現(xiàn)內(nèi)部控制存在的問題并提出改進建議的過程。
（1） 內(nèi)控評價，由單位自行組織，對單位內(nèi)部控制建立與實施的有效性進 行評價，發(fā)現(xiàn)內(nèi)部控制存在的問題，形成評價結(jié)論并提出改進建議，出具評價報 告。
（2） 內(nèi)控監(jiān)督，是單位內(nèi)部監(jiān)督組織（崗）、上級主管部門、財政部門、 紀(jì)檢監(jiān)察等部門對單位內(nèi)部控制的建立與實施情況進行監(jiān)督檢查，形成監(jiān)督檢查 記錄或報告。
單位內(nèi)控評價與監(jiān)督崗位人員不得負(fù)責(zé)內(nèi)部控制的建立和實施相關(guān)工作，以 確保相關(guān)崗位人員相對獨立。對人員規(guī)模少，難以做到設(shè)置獨立的評價與監(jiān)督組 織（崗）的單位，可委托獨立第三方履行內(nèi)部評價與監(jiān)督職責(zé)，必要時上級主管 部門可組織開展系統(tǒng)類的內(nèi)控評價工作。
4. 9.2內(nèi)部控制評價步驟設(shè)計
（一） 內(nèi)控評價準(zhǔn)備
單位每年應(yīng)根據(jù)上級文件要求，制定內(nèi)控評價工作計劃與工作方案，經(jīng)單位 內(nèi)控領(lǐng)導(dǎo)小組審批后，下發(fā)內(nèi)控評價通知。工作方案應(yīng)當(dāng)明確組織形式、工作范 圍、任務(wù)構(gòu)成、人員安排、時間計劃、費用預(yù)算、工作機制等具體要求。
單位應(yīng)組織召開內(nèi)控評價工作動員會，宣傳貫徹內(nèi)控評價工作方案整體要求, 并對工作內(nèi)容及配合事項進行必要的培訓(xùn)，明確相關(guān)部門和人員內(nèi)控評價工作職 責(zé)和具體操作要求。
（二） 實施內(nèi)控評價
單位應(yīng)制定內(nèi)控評價標(biāo)準(zhǔn)和指標(biāo)，內(nèi)控評價實施人員應(yīng)與業(yè)務(wù)操作人員、業(yè) 務(wù)分管負(fù)責(zé)人、業(yè)務(wù)歸口管理人及時溝通，對評價發(fā)現(xiàn)的風(fēng)險及問題進行認(rèn)定， 并與相關(guān)部門共同分析風(fēng)險可容忍度、缺陷形成原因、改進建議等。
內(nèi)控評價實施人員應(yīng)填寫內(nèi)控自評價工作底稿。應(yīng)當(dāng)充分保留檢查工作的記 錄、文件、信息等資料并進行歸檔管理，不得篡改、擅自銷毀和遺失有關(guān)檔案。
（三）編制內(nèi)控評價報告
內(nèi)控評價實施人員應(yīng)提交內(nèi)控評價結(jié)果，編制內(nèi)控評價報告，報送單位內(nèi)控 領(lǐng)導(dǎo)小組審議，根據(jù)審議結(jié)果由單位負(fù)責(zé)人簽發(fā)報告。
4. 9. 3加強監(jiān)督評價結(jié)果的應(yīng)用
（一） 整改落實
對于認(rèn)定的內(nèi)部控制缺陷，單位應(yīng)當(dāng)落實整改方案及整改責(zé)任人，對已經(jīng)造 成損失或負(fù)面影響的，應(yīng)當(dāng)追究相關(guān)人員的責(zé)任。
（二） 內(nèi)控評價與監(jiān)督考核
內(nèi)部控制評價與監(jiān)督考核是推動單位落實內(nèi)部控制責(zé)任、推動單位持續(xù)改進 或優(yōu)化管理的重要手段。上級主管部門應(yīng)壓實單位內(nèi)控建設(shè)主體責(zé)任，將單位評 價與監(jiān)督結(jié)果納入對單位負(fù)責(zé)人的考核范圍，對單位重大內(nèi)控缺陷應(yīng)進行問責(zé)。
單位負(fù)責(zé)人應(yīng)加強對業(yè)務(wù)分管負(fù)責(zé)人的管理，將其分管范圍內(nèi)的內(nèi)部控制建 設(shè)及執(zhí)行情況納入考核。
單位應(yīng)將監(jiān)督與評價結(jié)果在內(nèi)部進行公開，接受來自單位全體人員的監(jiān)督， 更加充分地發(fā)揮公共監(jiān)督職能。
5研究結(jié)論與應(yīng)用
5. 1研究結(jié)論
5.1. 1主要觀點
小規(guī)?；鶎有姓聵I(yè)單位人員配備通常不足、經(jīng)濟業(yè)務(wù)活動相對簡單、業(yè)務(wù) 經(jīng)費普遍較少，職能細(xì)碎的工作背景下，基本規(guī)范在引用和實踐時表現(xiàn)出與小規(guī) ?；鶎有姓聵I(yè)單位內(nèi)控流程匹配度較差，運用已有的基本規(guī)范指導(dǎo)其內(nèi)部控制 建設(shè)，猶如“小馬大車”，內(nèi)控建設(shè)與維護成本過重。
因此，在大量調(diào)研基礎(chǔ)上形成的課題成果，有助于為進一步完善小規(guī)?；鶎?行政事業(yè)單位內(nèi)部控制相關(guān)制度建設(shè)提供參考。設(shè)計適合小規(guī)模型基層行政事業(yè) 單位內(nèi)控指南，能夠既簡化繁復(fù)無效的流程又能有效防控小規(guī)?；鶎有姓聵I(yè)單 位經(jīng)濟活動的風(fēng)險，便于單位和內(nèi)控建設(shè)牽頭部門快速實施，體系維護效果好成 本低。
（1） 調(diào)研報告揭示問題有利于推動基層單位內(nèi)控理論研究
全覆蓋的調(diào)研，形成的調(diào)研報告《小規(guī)?；鶎有姓聵I(yè)單位內(nèi)部控制調(diào)研報 告》，揭示了全省小規(guī)?；鶎訂挝粌?nèi)部控制建設(shè)與運行中的痛點、難點，有利于 推動基層單位內(nèi)控理論與實踐研究。
（2） 內(nèi)控指南的設(shè)計符合基層單位特點
形成《基層小型行政事業(yè)單位內(nèi)部控制指南》，涵蓋內(nèi)部控制體系建設(shè)的路 徑與方法、風(fēng)險評估、單位層面控制、業(yè)務(wù)層面控制、內(nèi)部控制評價與監(jiān)督等， 對五大經(jīng)濟業(yè)務(wù)活動的關(guān)鍵環(huán)節(jié)與控制措施的設(shè)計符合基層單位的實際，便于落 地執(zhí)行。
（3） 內(nèi)控制度匯編為基層單位加強制度建設(shè)提供可行的路徑與方法
形成《基層小型行政事業(yè)單位內(nèi)部控制制度指南》，涵蓋組織運行類制度、 工作決策機制類制度、風(fēng)險管理類制度、輪崗機制類制度、財務(wù)管理類制度、預(yù) 算管理類制度、收入管理類制度、支出管理類制度、政府采購類管理制度、資產(chǎn) 管理類制度、合同管理類制度、印章管理類制度、內(nèi)部控制評價與監(jiān)督類制度、 檔案管理制度、信息內(nèi)部公開管理制度及各類報告模板、表單模板等，在內(nèi)控制 度建設(shè)上，為基層單位加強制度建設(shè)提供可性的路徑與方法。
5. 1. 2實踐重點
《基層小型行政事業(yè)單位內(nèi)部控制指南》、《基層小型行政事業(yè)單位內(nèi)部控 制制度指南》融合廉潔防腐、風(fēng)控合規(guī)、監(jiān)督評價等多重要求的小規(guī)?；鶎訂挝?內(nèi)控體系要求，有利于在省級財政部門、主管部門層級向基層單位進行推廣。在 《內(nèi)控指南》、《制度指南》中體現(xiàn)：
（1） 基層單位的內(nèi)控要素體系的標(biāo)準(zhǔn)設(shè)計；。
（2） 基層單位的內(nèi)控制度體系的標(biāo)準(zhǔn)設(shè)計。
（3） 基層單位的控制活動嵌入業(yè)務(wù)、財務(wù)的實踐。
（4） 基層單位內(nèi)控評價與監(jiān)督標(biāo)準(zhǔn)的設(shè)計。
5. 2成果應(yīng)用
5. 2. 1設(shè)計的調(diào)研問卷被省財政廳采納并發(fā)文
課題組經(jīng)過深入調(diào)研，所設(shè)計的調(diào)研問卷涵蓋內(nèi)容全面、針對性強。問卷內(nèi) 容包括：單位基本情況、單位層面內(nèi)控情況、業(yè)務(wù)層面內(nèi)控情況、內(nèi)外部監(jiān)督與 評價情況。調(diào)研問卷的設(shè)計內(nèi)容得到省財政廳的認(rèn)可，以省財政廳發(fā)文（蘇財會 函[2021]18號），在全省范圍開展內(nèi)部控制問卷調(diào)查工作。
江蘇省財政廳
羊財會畫(2021 ) LE號
關(guān)于JF展基耐小型彳亍政帝業(yè)單位內(nèi)部控制
問卷面査工作的通知
養(yǎng)設(shè)區(qū)審反昆山有、泰六點-汁町吳時載.峙；
為潔入推進基卷辦型行載奉上単位 < 指左崗人戲不捉辻20 A,股鑿單一、查濟上奏較為街車' 買費毛耳成•時能援款為主豹 行政夢業(yè)単位】肉毎控?fù)?dān)讓設(shè).提升I勺部管理水平和風(fēng)陸咚蒞能 力.冼定幵農(nóng)基孱小窪有映豪上單位內(nèi)郵姓制同卷調(diào)査工作。國 掲有美拿項埴機垢下才
—,調(diào)查対盆
基晨辦型行政奉業(yè)単位相關(guān)人員口
—,調(diào)查時間
即B起至20:21年切月I0B止c
三' 調(diào)查形式
長歡同卷調(diào)查工作幕用胃上菩題方玫粧行,可通辻電腦終端 或.者手機等悴動終洋訪同譚苴同程口同整胃址和二堆碼拍下；

5. 2. 2調(diào)研報告被省財政廳采納并引用
經(jīng)過網(wǎng)絡(luò)調(diào)研，收集有效問卷2093份，包括321家市級二級預(yù)算單位，872 家縣(區(qū))級一級預(yù)算單位、900家縣二級預(yù)算單位，涵蓋南京、無錫、徐州、 常州、蘇州、南通、連云港、淮安、鹽城、揚州、鎮(zhèn)江、泰州、宿遷、昆山、泰 興、沐陽等16個地區(qū)，并對小規(guī)?；鶎有姓聵I(yè)單位開展實地調(diào)研50多家，在 充分調(diào)研的基礎(chǔ)上，課題組經(jīng)過分析、歸納和總結(jié)，形成調(diào)研報告，調(diào)研報告問 題分析透徹，應(yīng)對策略得當(dāng)，報告絕大部分被省財政廳采納并引用。以下是省財 政廳內(nèi)部報告截圖。
目錄
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5. 2. 3課題核心成果被省財政廳采納進入定稿階段
為貫徹小規(guī)?；鶎有姓聵I(yè)單位在實踐中更好地落實內(nèi)控體系建設(shè)責(zé)任，課 題組在研究成果的基礎(chǔ)上，編制了二個指南《基層小型行政事業(yè)單位內(nèi)部控制指 南》、《基層小型行政事業(yè)單位內(nèi)控制度指南匯編》。二個指南均被省財政廳采 納，截止目前已協(xié)助省財政廳完成了指南反饋意見收集與修訂工作?！痘鶎有⌒?行政事業(yè)單位內(nèi)部控制指南》字?jǐn)?shù)18879，《基層小型行政事業(yè)單位內(nèi)控制度指 南匯編》字?jǐn)?shù)60340。

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江蘇省財政廳
5. 2.4完善小規(guī)模基層行政事業(yè)單位內(nèi)控建設(shè)的實施工具
1、設(shè)計單位層面與業(yè)務(wù)層面內(nèi)控業(yè)務(wù)流程框架
內(nèi)控流程框架為基層單位梳理管理活動和經(jīng)濟業(yè)務(wù)活動提供參考，為分解工 作實施控制提供示例。
課題《小頰?；鶎有姓聵I(yè)單位內(nèi)控體系研究》 小規(guī)模基層單位內(nèi)控業(yè)務(wù)途程框架
小規(guī)?；鶎訂挝粌?nèi)控業(yè)務(wù)流程框架
示例
: 活動 工作分解 關(guān)鍵環(huán)節(jié)
風(fēng)險評估 風(fēng)險評估工作機制設(shè)置
風(fēng)險識SU與評估
風(fēng)險應(yīng)對
tn^設(shè)置
權(quán)責(zé)分配
內(nèi)部控制職責(zé)設(shè)置
關(guān)云崗IV7管理 ¥鍵尚偉切1令

2、設(shè)計符合小規(guī)?；鶎訂挝惶攸c的內(nèi)控矩陣
在業(yè)務(wù)流程框架的基礎(chǔ)上，設(shè)計符合小規(guī)?；鶎訂挝惶攸c的內(nèi)控矩陣，矩陣 結(jié)構(gòu)清晰與業(yè)務(wù)流程框架一一對應(yīng)，便于理解與執(zhí)行。對內(nèi)控流程中的關(guān)鍵環(huán)節(jié) 設(shè)計符合小規(guī)?；鶎訂挝惶攸c的主要控制措施。對所列控制措施對應(yīng)的控制執(zhí)行 的證據(jù)和控制發(fā)生的頻率進行明確，便于單位依此為依據(jù)，為單位內(nèi)控建設(shè)與內(nèi) 控評價工作提供參依據(jù)。
課題《小規(guī)?；鶎有姓鲁髥挝粌?nèi)控體系研究H 小規(guī)?；鶎訂挝粌?nèi)控矩博模板

3、設(shè)計管理報告模板
風(fēng)險評估報告參考模板、內(nèi)部控制自評價報告參考模板內(nèi)容涵蓋完整，便于 小規(guī)?；鶎有姓聵I(yè)單位實踐中參考引用。
5. 2. 5內(nèi)控自評價系統(tǒng)上報操作流程培訓(xùn)視頻被省財政廳運用
課題小組在內(nèi)控制度匯編中，為基層單位年度終了上報內(nèi)部控制情況編寫了 操作指南。課題組編制了具體操作的視頻文件，2022年5月份已被省財政廳運 用。

行政事業(yè)單位內(nèi)控報告
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課題的調(diào)研問卷、調(diào)研報告、視頻文件已被省財政廳正式運用，二個指南成 果，有待基層單位第二輪反饋意見收集后完善、優(yōu)化、定稿、發(fā)布。