內(nèi)部牽制的管理思想在我國有很長的歷史，但內(nèi)部控制作為一門系統(tǒng)的學(xué)科起步較晚。新中國成立后，依據(jù)我國國情，借鑒國外理論和經(jīng)驗，我國逐步建立了內(nèi)部控制規(guī)范體系。
一、內(nèi)部控制發(fā)展空白階段
20世紀(jì)70年代末以前，即改革開放之前，我國內(nèi)部控制幾乎是空白的。新中國成立之后，西方國家對我國實行政治和經(jīng)濟(jì)封鎖，百廢待興的新中國只能全盤學(xué)習(xí)蘇聯(lián)，經(jīng)濟(jì)上借鑒蘇聯(lián)實行高度集中的計劃經(jīng)濟(jì)體制。在計劃經(jīng)濟(jì)體制下，生產(chǎn)什么、怎樣生產(chǎn)和為誰生產(chǎn)等企業(yè)經(jīng)營問題完全由國家來決定，企業(yè)沒有原材料的采購權(quán)和商品的銷售權(quán)，沒有投資權(quán)和籌資權(quán)，沒有擔(dān)保權(quán)和抵押權(quán)，甚至企業(yè)監(jiān)控也是由國家承擔(dān)。在此背景下，當(dāng)然不需要和存在以企業(yè)為主體的內(nèi)部控制。
二、內(nèi)部控制發(fā)展萌芽階段
20世紀(jì)70年代末到90年代初，在此期間我國內(nèi)部控制出現(xiàn)了萌芽。
1978年12月，黨的十一屆三中全會確立了改革開放的總方針，我國“取其精華，去其糟粕”，借鑒學(xué)習(xí)西方經(jīng)濟(jì)理論，開始重視市場的作用，提出由計劃經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)向有計劃的商品經(jīng)濟(jì)，政府對企業(yè)的直接管理逐漸轉(zhuǎn)為間接調(diào)控，即“國家調(diào)節(jié)市場，市場引導(dǎo)企業(yè)”。因此，企業(yè)有了一定的自主權(quán)，出于管理的需要，內(nèi)部控制開始受到重視，政府相關(guān)部門也頒布了一些法規(guī)來促進(jìn)內(nèi)部控制的發(fā)展。
1984年4月24日，財政部頒布《會計人員工作規(guī)則》，規(guī)定：單位應(yīng)建立會計人員崗位責(zé)任制，而且要同本單經(jīng)濟(jì)（經(jīng)營）責(zé)任制相聯(lián)系；另外，出納人員不得兼管收入、費用、債權(quán)、債務(wù)等賬簿的登記工作以及稽核工作和會計檔案保管工作。1985年5月1日實施的《中華人民共和國會計法》，是新中國第一部會計法，它對會計崗位責(zé)任制進(jìn)行了法律層級的規(guī)定。上述法規(guī)都體現(xiàn)了內(nèi)部控制的要求，只是這時的內(nèi)部控制更多的是強調(diào)內(nèi)部牽制，只能算內(nèi)部控制的萌芽。
在這個階段，我國權(quán)威部門還沒形成對內(nèi)部控制的統(tǒng)一概念，一般認(rèn)為內(nèi)部控制是在內(nèi)部牽制的基礎(chǔ)上，以查錯防弊為目的，以職務(wù)分離為手段，以錢物和賬目等會計事項為主要控制對象的初級控制措施。
三、內(nèi)部控制初步發(fā)展階段
20世紀(jì)90年代初到21世紀(jì)初，在此期間我國內(nèi)部控制得到了初步發(fā)展，主要側(cè)重于內(nèi)部會計控制。
1992年10月，黨的十四大把建立社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制確定為改革的總體目標(biāo)；1993年11月，黨的十四屆三中全會明確指出國有企業(yè)改革的方向是建立現(xiàn)代企業(yè)制度。之后，我國經(jīng)濟(jì)加速轉(zhuǎn)型，市場經(jīng)濟(jì)體制和現(xiàn)代企業(yè)制度開始建立，企業(yè)不再是政府的附屬物，成為依法自主經(jīng)營、自負(fù)盈虧、自我約束的經(jīng)濟(jì)實體，面臨著日益激烈的市場競爭，企業(yè)強烈需要內(nèi)部控制進(jìn)行自我管理和自我監(jiān)控以保障企業(yè)的發(fā)展。另外，為了整頓社會經(jīng)濟(jì)秩序、保護(hù)投資者權(quán)益、防止舞弊發(fā)生，政府也重視企業(yè)內(nèi)部控制的發(fā)展，相繼發(fā)布了有關(guān)內(nèi)部控制的法規(guī)。
1996年6月17日，財政部頒布了《會計基礎(chǔ)工作規(guī)范》，規(guī)定各單位應(yīng)當(dāng)根據(jù)《中華人民共和國會計法》和國家統(tǒng)一會計制度的要求，結(jié)合各單位的實際情況，建立健全內(nèi)部會計管理制度。內(nèi)部會計管理制度不僅包括內(nèi)部牽制制度，還包括會計人員崗位責(zé)任制度、稽核制度、財產(chǎn)清查制度、財務(wù)收支審批制度等其他內(nèi)部會計管理制度。
1999年修訂的《中華人民共和國會計法》是我國第一部體現(xiàn)內(nèi)部控制的法律，它明確提出，各單位應(yīng)當(dāng)建立健全內(nèi)部會計監(jiān)督制度，并將其當(dāng)作保障會計信息真實和完整的基本手段之一。修訂后的《中華人民共和國會計法》關(guān)于職責(zé)明確、相互分離、相互制約、相互監(jiān)督等規(guī)定，其本質(zhì)是一種內(nèi)部控制制度。
2001年6月22日，財政部同時發(fā)布了《內(nèi)部會計控制規(guī)范——基本規(guī)范（試行）》和《內(nèi)部會計控制規(guī)范——貨幣資金（試行）》，對各單位建立和完善內(nèi)部會計控制的基本要求以及貨幣資金內(nèi)部控制的具體要求進(jìn)行了明確規(guī)定。其中，《內(nèi)部會計控制規(guī)范——基本規(guī)范（試行）》對內(nèi)部會計控制進(jìn)行了定義，認(rèn)為內(nèi)部會計控制是一系列方法、措施和程序，其目的是提高會計信息質(zhì)量，保護(hù)資產(chǎn)的安全、完整，確保法律法規(guī)和規(guī)章制度的貫徹執(zhí)行等。此后，財政部又陸續(xù)發(fā)布了“采購與付款”、“銷售與收款”、“工程項目”等內(nèi)部會計控制規(guī)范（試行）和“成本與費用”、“預(yù)算”、“籌資”等內(nèi)部會計控制規(guī)范征求意見稿。內(nèi)部會計控制規(guī)范的發(fā)布，促進(jìn)了企業(yè)建立健全內(nèi)部會計控制，一定程度上改變了我國企業(yè)內(nèi)部管理混亂無序、會計信息嚴(yán)重失真等狀況，使我國內(nèi)部控制從理論上完成了由內(nèi)部牽制向內(nèi)部會計控制的轉(zhuǎn)變，對我國內(nèi)部控制建設(shè)起到了積極的推動作用。
在這個階段，內(nèi)部控制有了明確的定義，雖然不同的法規(guī)對其具體的定義不同，但本質(zhì)內(nèi)容是一致的，即內(nèi)部控制是一種內(nèi)部監(jiān)督。此時內(nèi)部控制主要以內(nèi)部會計控制為主，兼顧與會計相關(guān)的其他控制。相比國外同期的內(nèi)部控制理論，內(nèi)部控制概念陳舊，依然用靜態(tài)的觀點描述內(nèi)部控制，而且控制范圍主要側(cè)重于內(nèi)部會計控制，控制范圍有限，風(fēng)險管理與防范意識不強。
四、企業(yè)內(nèi)部控制規(guī)范體系基本建立階段
21世紀(jì)初至今，我國企業(yè)內(nèi)部控制規(guī)范體系初步建立，完成了內(nèi)部會計控制到以風(fēng)險管理為主要特征的全面內(nèi)部控制的轉(zhuǎn)變。
進(jìn)入新世紀(jì)，面臨日益復(fù)雜的經(jīng)濟(jì)環(huán)境，企業(yè)期望內(nèi)部控制覆蓋企業(yè)所有業(yè)務(wù)層面，并突破會計控制的范圍，從而更好地應(yīng)對日益復(fù)雜的各種風(fēng)險。但我國已經(jīng)頒布的內(nèi)部控制相關(guān)法規(guī)只是原則性的規(guī)定，其可操作性不夠，而且法規(guī)的銜接不夠緊密，沒有完整的規(guī)范體系。因此，研究制定切實可行的企業(yè)內(nèi)部控制規(guī)范已迫在眉睫。
2006年7月15日，由財政部牽頭成立了我國企業(yè)內(nèi)部控制標(biāo)準(zhǔn)委員會，其工作目標(biāo)是建立結(jié)構(gòu)合理、內(nèi)容完整、方法科學(xué)的內(nèi)部控制標(biāo)準(zhǔn)體系。
2008年6月28日，財政部、證監(jiān)會、審計署、銀監(jiān)會、保監(jiān)會等五部委聯(lián)合發(fā)布了《企業(yè)內(nèi)部控制基本規(guī)范》?！镀髽I(yè)內(nèi)部控制基本規(guī)范》合理借鑒了國外內(nèi)部控制的成熟經(jīng)驗，并體現(xiàn)了我國內(nèi)部控制的現(xiàn)實環(huán)境要求，為我國企業(yè)首次構(gòu)建了一個企業(yè)內(nèi)部控制的標(biāo)準(zhǔn)框架，這是我國企業(yè)內(nèi)部控制建設(shè)取得的重大突破?！镀髽I(yè)內(nèi)部控制基本規(guī)范》的重大突破主要表現(xiàn)在：第一，科學(xué)界定了內(nèi)部控制的含義，強調(diào)內(nèi)部控制是由企業(yè)董事會、監(jiān)事會、經(jīng)理層和全體員工全員參與的過程，而且突破了會計控制的范圍，轉(zhuǎn)為全面控制；第二，重新定位了內(nèi)部控制的目標(biāo)體系，不僅涵蓋傳統(tǒng)為會計審計服務(wù)的目標(biāo)，而且進(jìn)行拓展包括提高經(jīng)營效率和效果、促進(jìn)企業(yè)實現(xiàn)發(fā)展戰(zhàn)略等目標(biāo)；第三，借鑒發(fā)展了內(nèi)部控制的要素，在形式上借鑒了美國COSO 報告（《內(nèi)部控制-整體框架》）的五要素框架，在內(nèi)容上體現(xiàn)了美國新COSO報告（《企業(yè)風(fēng)險管理-整體框架》）的八要素框架的實質(zhì)，構(gòu)建了以內(nèi)部環(huán)境為重要基礎(chǔ)、以風(fēng)險評估為重要環(huán)節(jié)、以控制活動為重要手段、以信息與溝通為重要條件、以內(nèi)部監(jiān)督為重要保證，相互促進(jìn)、相互聯(lián)系的五要素內(nèi)部控制框架；第四，開創(chuàng)性建立了以企業(yè)為主體、以政府監(jiān)管為促進(jìn)、以中介機(jī)構(gòu)審計為重要組成部分的內(nèi)部控制實施機(jī)制，這是我國首次在企業(yè)內(nèi)部控制中，制度性地引入政府的監(jiān)督檢查環(huán)節(jié)，突出了政策的宏觀引導(dǎo)性，而不是微觀上具體操縱企業(yè)內(nèi)部控制行為。
2010年4月26日，為了保證《企業(yè)內(nèi)部控制基本規(guī)范》的貫徹實施，促進(jìn)企業(yè)內(nèi)部控制的建立、實施和評價，規(guī)范注冊會計師對內(nèi)部控制的審計，財政部等五部委又聯(lián)合發(fā)布了《企業(yè)內(nèi)部控制配套指引》，包括18項《企業(yè)內(nèi)部控制應(yīng)用指引》、1項《企業(yè)內(nèi)部控制評價指引》和1項《企業(yè)內(nèi)部控制審計指引》，三者之間既相互獨立，又相互聯(lián)系，形成一個有機(jī)整體?！镀髽I(yè)內(nèi)部控制配套指引》細(xì)化了《企業(yè)內(nèi)部控制基本規(guī)范》的內(nèi)容，增強了《企業(yè)內(nèi)部控制基本規(guī)范》的操作性，為我國企業(yè)建立、實施內(nèi)部控制提供了較為具體的指導(dǎo)。
至此，我國企業(yè)內(nèi)部控制規(guī)范體系基本建立，即以《企業(yè)內(nèi)部控制基本規(guī)范》為基礎(chǔ)，以《企業(yè)內(nèi)部控制配套指引》為有力補充的內(nèi)部控制規(guī)范體系。《企業(yè)內(nèi)部控制基本規(guī)范》是企業(yè)內(nèi)部控制規(guī)范體系的基礎(chǔ)，規(guī)定了內(nèi)部控制的定義、目標(biāo)、原則、要素等基本要求，提出了企業(yè)建立實施內(nèi)部控制的基本要求。《企業(yè)內(nèi)部控制配套指引》是有力補充，其中《企業(yè)內(nèi)部控制應(yīng)用指引》為企業(yè)建立健全本企業(yè)內(nèi)部控制提供指導(dǎo)；《企業(yè)內(nèi)部控制評價指引》為企業(yè)內(nèi)部控制自我評價提供指導(dǎo)；《企業(yè)內(nèi)部控制審計指引》為會計師事務(wù)所和注冊會計師審計企業(yè)內(nèi)部控制提供指導(dǎo)。這套企業(yè)內(nèi)部控制規(guī)范體系結(jié)構(gòu)合理、內(nèi)容完整、方法科學(xué)，適應(yīng)我國企業(yè)實際情況，并融合了國際先進(jìn)經(jīng)驗，內(nèi)部控制從原來強調(diào)內(nèi)部會計控制，轉(zhuǎn)變對企業(yè)內(nèi)部所有層面的管理控制，重點突出了風(fēng)險管理理念，強調(diào)全面風(fēng)險管理，這對于改善我國企業(yè)內(nèi)部控制現(xiàn)狀、提高企業(yè)核心競爭力、實現(xiàn)企業(yè)價值最大化意義深遠(yuǎn)。
目前，我國內(nèi)部控制完成了從內(nèi)部牽制到內(nèi)部會計控制再到內(nèi)部控制規(guī)范體系的蛻變。但企業(yè)內(nèi)部控制規(guī)范體系只是我國內(nèi)部控制建設(shè)的階段性成果，隨著外部環(huán)境的變化，我國內(nèi)部控制建設(shè)應(yīng)形成長效機(jī)制，不斷發(fā)展和完善。
