■ 喻 菡
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《審計與理財》 2006年第12期
財政部門作為宏觀調(diào)控的部門,不僅負有財政服務(wù)的職能,更負有監(jiān)督的職能。新《會計法》明確了財政部門主管會計工作的職責(zé),貫徹《會計法》是政府賦予財政部門的一項重要職能。如何依據(jù)《會計法》、《財政部門實施會計監(jiān)督辦法》等有關(guān)規(guī)定強化會計的監(jiān)督,以保證會計信息真實,確實是一項重要課題。
一、財務(wù)管理中存在的問題及解決對策
(一)存在的問題。法制觀念淡薄。這突出表現(xiàn)在兩個方面:一是單位負責(zé)人財務(wù)意識淡薄。他們認為單位的會計事務(wù)應(yīng)由會計人員負責(zé),無需了解那么多的會計業(yè)務(wù)。只要把單位的管理好,干部職工利益有所保障;在政策上沒有大問題即可。至于為了本部門的經(jīng)濟利益目的,在會計上做點小動機,改變資金用途、改變科目計量無妨大礙。由于單位負責(zé)人潛在意識中放松了對《會計法》的學(xué)習(xí),因而對會計人員,會計工作不支持、不關(guān)心,輕財務(wù)管理。為了小團體的利益,任意改變會計核算辦法改變會計科目的使用,對自己應(yīng)承擔(dān)的法律責(zé)任知之甚少;對于如何保障會計信息的真實完整,沒有建立起一套與自己職責(zé)相適應(yīng)的內(nèi)控審核制度。二是執(zhí)行層次,即會計人員缺乏對依法進行會計核算重要性的認識,對財務(wù)活動軌跡的核算和反映不夠及時、準確、真實。
單位負責(zé)人和會計人員法制觀念的淡薄、會計人員隸屬單位負責(zé)直接管理是不規(guī)范會計行為產(chǎn)生的根本原因。新《會計法》頒布以來,一些單位負責(zé)人和會計主管至今尚對違反《會計法》行為的處罰表示不理解,法律意識模糊。在他們看來,對按規(guī)定應(yīng)補繳未繳的稅款和受到相應(yīng)的稅務(wù)處罰是可以接受的,對違反財政監(jiān)管行為所受到的處罰似乎難以接受,對應(yīng)承擔(dān)的刑事責(zé)任更無法理解。在實際工作中,尚有部分單位對財政部門的處罰規(guī)定置之不理。對應(yīng)限期改正的違法行為遲遲不見行動。國家法律的強制力得不到充分的履行,單位對法制意識的淡薄可見一斑。
(二)解決對策
原始憑證是記錄和反映經(jīng)濟業(yè)務(wù)的最基本證據(jù)。取得和審核原始憑證是會計核算工作的起點,也是保證會計數(shù)據(jù)的合法、真實、準確、完整的關(guān)鍵。因此財政部門對原始憑證的審核監(jiān)督,是經(jīng)濟活動依法進行的重要環(huán)節(jié)。
1、財政部門對不真實、不合法的原始憑證不予受理。所謂不其實的原始憑證,是指原始憑證記錄的事項與實際經(jīng)濟業(yè)務(wù)不符,是一種虛假的憑證;所謂不合法的原始憑證,是指原始憑證所表述的事項與經(jīng)濟業(yè)務(wù)是相符的,但經(jīng)濟業(yè)務(wù)本身不符合法律、法規(guī)、規(guī)章、制度的規(guī)定。會計人員應(yīng)通過監(jiān)督原始憑證,及時發(fā)現(xiàn)問題,采取相應(yīng)措施,制止、糾正和揭露經(jīng)濟業(yè)務(wù)的違法違紀行為。
2、財政部門對不準確、不完整的原始憑證予以退回,要求更正、補充。所謂不準確的原始憑證,是指原始憑證沒有準確的表述經(jīng)濟活動真相,或在文字上、數(shù)字記錄上發(fā)生差錯等。所謂不完整的原始憑證,是指憑證上的文字說明、有關(guān)數(shù)字沒有按會計制度的要求填寫齊全。所以《會計法》對于記載不準確、不完整的原始憑證只要求退回進行更正、補充,而不是不予受理。
財政部門在審核監(jiān)督原始憑證時不要因為第二種情況出現(xiàn)的問題較普遍,而忽略了對不真實、不合法的原始憑證的審核監(jiān)督,在審核原始憑證時應(yīng)著重注意以下幾點:
(1)大項經(jīng)濟業(yè)務(wù)要審核監(jiān)督審批程序,是否經(jīng)主管財務(wù)的領(lǐng)導(dǎo)批準,是否報財政部門備案通過,是否是單位正常業(yè)務(wù)工作的需要,有無超出單位業(yè)務(wù)范圍之外的經(jīng)濟活動。
(2)對不真實、不合法的原始憑證不予受理,是法律賦予會計機構(gòu)、會計人員的一項重要權(quán)力,要明確權(quán)力與責(zé)任的關(guān)系,不能講情面或有后顧之優(yōu),應(yīng)堅決依法制止和糾正。
(3)《會計法》第四條明確規(guī)定了單位領(lǐng)導(dǎo)人對會計資料的合法、真實、準確、完整負有責(zé)任。這對于審核監(jiān)督原始憑證起到至關(guān)重要的作用,即要堅持單位領(lǐng)導(dǎo)人“一支筆”審核簽字制度。
(4)審核行政事業(yè)性收費有無挪用、截留或改變資金使用性質(zhì)的問題。
(5)審核財務(wù)支出的內(nèi)容有無變通、虛報冒領(lǐng)的問題。
(6)審核是否有擴大開支范圍、提高開支標準的問題。
(7)審核是否將財政資金直接支付給真實、正確的供應(yīng)商。
只有加強對財務(wù)收支監(jiān)督,加強對各項資金的監(jiān)督,只有依法履行職責(zé),認真對單位收支活動的合法性進行監(jiān)督,才能堵塞漏洞,防止違法違紀現(xiàn)象發(fā)生,提高財政監(jiān)督的監(jiān)管力度。
二、加強外派財務(wù)監(jiān)督的監(jiān)管力度
(一)存在的問題
(1)財務(wù)總監(jiān)責(zé)、權(quán)、利不對等。向國有企業(yè)委派財務(wù)總監(jiān)是政府完善現(xiàn)代企業(yè)制度,提高國有企業(yè)監(jiān)管水平而推出的新舉措。從理論上講,財務(wù)總監(jiān)只對董事會負責(zé),站在獨立、公正、客觀的立場上,督促企業(yè)避免會計信息失真、避免隨意操作會計帳務(wù)和處理會計事務(wù),行使相對獨立的監(jiān)督權(quán)。但事實上,財務(wù)總監(jiān)的責(zé)、權(quán)、利是不對等的。
但在實際中我們發(fā)現(xiàn)的集團公司財務(wù)總監(jiān)由政府委派,事業(yè)部財務(wù)總監(jiān)由集團公司委派,事業(yè)部下屬公司的財務(wù)總監(jiān)則由集團公司或事業(yè)部委派,形成了三級財務(wù)總監(jiān)網(wǎng)絡(luò)。集團公司由原來的行政性公司轉(zhuǎn)變?yōu)槠髽I(yè)性集團后,將更多的財務(wù)會計管理權(quán)下放到事業(yè)部。事業(yè)部財務(wù)總監(jiān)一方面實對委派者集團公司負責(zé),同時對所屬單位的會計行為又負有管理監(jiān)督的職能;另一方面又得事事對照《會計法》以決定其行為的取舍,顯見要求有較高的素質(zhì)和責(zé)任心。下屬公司的財務(wù)總監(jiān)也是同樣如此。但董事會并未真正將各級財務(wù)總監(jiān)視作自己職責(zé)的延伸,賦予明確的目標、職責(zé)和權(quán)利。他們更多地是在扮演“執(zhí)行者”而非“監(jiān)督者”的角色,一路有充分的決策參與權(quán)和否決權(quán)。從而,使財務(wù)總監(jiān)的這一職能流于形式,無法真正開展工作。
(二)解決對策
(1)轉(zhuǎn)變機制,規(guī)范制度。財政部門作為會計主管部門加強對會計的監(jiān)管責(zé)無旁貸。因此,如何加大執(zhí)法監(jiān)管力度從事后監(jiān)管轉(zhuǎn)為事先或事中監(jiān)管,從被動監(jiān)管轉(zhuǎn)向主動監(jiān)管,是一個值得探討的問題。筆者認為,必須建立或規(guī)范相應(yīng)的制度,形成以財政為主。以企業(yè)集團和中介機構(gòu)為連接與協(xié)調(diào)的監(jiān)管機制。建立多層面的監(jiān)管網(wǎng)絡(luò)制度。財政部門應(yīng)該依靠各方面的力量,擴大監(jiān)督范圍,形成一個內(nèi)外協(xié)調(diào)、溝通制約的監(jiān)管網(wǎng)絡(luò)制度。適時提出重點監(jiān)管項目,制訂《會計監(jiān)管工作手冊》和《會計法檢查工作底稿人》制度,加強對會計監(jiān)管的考核力度,在比較重要的部門確定網(wǎng)絡(luò)人員,建立會計監(jiān)管網(wǎng)絡(luò)。同時,還應(yīng)建立財政部門與所轄單位的例會制度與碰頭會制度,專管員與監(jiān)管戶的日常聯(lián)系制度。定期召開網(wǎng)絡(luò)會議,及時溝通會計活動中的情況,揭露問題,找出差距,提出對策,使會計監(jiān)管既有深度又有廣度,將會計監(jiān)管真正落到實處。
(2)實行派駐財務(wù)總監(jiān)制度與國庫集中支付改革相結(jié)合。向財政性投資項目派駐財務(wù)總監(jiān)只是目前逐步建立公共財政框架時期的一項過渡性財政監(jiān)督措施,要徹底解決財政性投資項目資金的安全有限問題,只有全面實行國庫集中支付改革,才能解決當(dāng)前財務(wù)總監(jiān)在實施監(jiān)督過程中那種鞭長莫及的窘境。因此,要使項目從立項、審批、概算、實施、結(jié)算等各個環(huán)節(jié)得到有力監(jiān)督,就必須把派駐財務(wù)總監(jiān)與國庫集中支付改革結(jié)合起來,項目資金通過集中支付中心直接支付給各個產(chǎn)品供應(yīng)商,減少資金流通中間環(huán)節(jié),增強資金使用的透明度,避免資金管理使用上的漏洞,從而達到真正從源頭預(yù)防腐敗的目的。
(3)實行派駐財務(wù)總監(jiān)制度與財政采購制度相結(jié)合,杜絕工程物資流通中的浪費。工程項目的建設(shè)是一個非常復(fù)雜的過程,其中需要對采購的價格、設(shè)備和材料的等級、性能及采購的品種進行監(jiān)督,防止差錯與舞弊行為,但是財務(wù)總監(jiān)往往顧此失彼,力所不及。因此,在國債及重點項目管理中推進政府采購的范圍和力度,勢在必行,從而有效地杜絕工程物資采購環(huán)節(jié)造成的巨大浪費,杜絕由此而產(chǎn)生的腐敗。
(4)實行派駐財務(wù)總監(jiān)制度與財政性資金使用績效評價制度相結(jié)合。財務(wù)總監(jiān)雖然對所監(jiān)管項目的資金實施事前、事中、事后全過程的監(jiān)控,項目得到合格驗收,但作為整個項目投入使用后的社會和經(jīng)濟效益的評價,項目財政資金的績效評價等方面往往被忽視。因此,筆者認為要對財政資金進行監(jiān)控,就必須對財政性投資資金安全有效管理,就必須有財務(wù)總監(jiān)與財政資金撥付與使用單位共同組成項目資金績效評價小組,對竣工結(jié)算后的項目資金進行全面的績效評價,這樣可以為地方政府和資金管理及使用部門提供更客觀、更科學(xué)的決策依據(jù)。
(5)建立舉報和曝光制度。一是應(yīng)該落實公開舉報制度,公布舉報電話。舉報受理單位;二是落實舉報處理制度,確定查處時限,及時調(diào)查處理;三是落實舉報獎勵制度。凡經(jīng)檢查屬實的,根據(jù)不同情況給予一定的獎勵。除了落實公開舉報制度外,還應(yīng)對會計違法行為嚴格追究法律責(zé)任,使違法者受到法律的懲罰,保證國家統(tǒng)一會計制度和會計政策切實遵守,保障會計工作正常進行,發(fā)揮會計職能作用,形成高質(zhì)量的會計管理系統(tǒng)合財政監(jiān)控系統(tǒng)。
強化財政監(jiān)督機制,確保財政監(jiān)督無“盲區(qū)”,讓監(jiān)督權(quán)力“硬”起來,將立法機關(guān)、審計機關(guān)、財政機關(guān)、預(yù)算部門和公眾組織直接參與,財政、審計部門全程監(jiān)督,特別是重視財政監(jiān)督結(jié)果的運用,依法處罰違紀部門和單位,而且重在處罰違紀部門和單位的主要負責(zé)人,讓那些下手者得到應(yīng)有的懲戒。
(作者單位:南昌市東湖區(qū)財政局)
