摘要：隨著我國城市化進(jìn)程的不斷加快，焚燒發(fā)電作為一種城市生活垃圾新興的處理方式，逐漸被人們所認(rèn)識(shí)。采用焚燒發(fā)電不僅可以有效地解決城市生活垃圾帶來的環(huán)境問題，并且能夠帶來豐厚的經(jīng)濟(jì)利益，因此該技術(shù)的應(yīng)用有著一定的積極意義。本文通過分析目前被廣泛采用的垃圾焚燒發(fā)電BOT模式中存在的風(fēng)險(xiǎn)，對(duì)政府和項(xiàng)目公司所要承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)分別進(jìn)行重點(diǎn)研究，并針對(duì)這些風(fēng)險(xiǎn)提出合理有效的應(yīng)對(duì)策略。
關(guān)鍵詞：BOT 垃圾焚燒發(fā)電 風(fēng)險(xiǎn)
垃圾焚燒發(fā)電是一種以城市生活垃圾作為燃燒介質(zhì)，并且使用特殊的垃圾焚燒設(shè)備，利用垃圾焚燒產(chǎn)生的熱量進(jìn)行發(fā)電的一種處理方式。隨著國家對(duì)環(huán)境保護(hù)問題越來越重視，要求生活垃圾處理向更技術(shù)化、產(chǎn)業(yè)化發(fā)展，從而實(shí)現(xiàn)我國城市生活垃圾全面無害化處理，這使得垃圾焚燒發(fā)電漸漸被許多城市作為處理生活垃圾的一種首選方式。近年來，各地建設(shè)垃圾焚燒發(fā)電廠的融資模式也隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展有了改變，從政府出資運(yùn)營(yíng)到逐漸的引入市場(chǎng)機(jī)制，吸收社會(huì)的資本，采用了更為高效的BOT項(xiàng)目的運(yùn)作方式。這種改變對(duì)政府和項(xiàng)目運(yùn)作公司都是利益與風(fēng)險(xiǎn)并存，垃圾焚燒發(fā)電的特殊性導(dǎo)致了BOT項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)性大大增加，這就要求政府和項(xiàng)目公司在采用BOT項(xiàng)目模式時(shí)必須對(duì)項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行全面的剖析，采用相應(yīng)的對(duì)策，使風(fēng)險(xiǎn)導(dǎo)致的損失降低到最小。
一、垃圾焚燒發(fā)電的風(fēng)險(xiǎn)
在城市生活垃圾的處理中，由于焚燒垃圾發(fā)電項(xiàng)目自身具有投資高、技術(shù)復(fù)雜、資金回收慢、風(fēng)險(xiǎn)高的特點(diǎn)，并且在我國城市生活垃圾處理方式中，自身在技術(shù)研究與應(yīng)用中起步比較晚，加上政府財(cái)力不足等原因，使得借助和引進(jìn)國外技術(shù)，吸收民間資本，采用BOT模式成為發(fā)展城市垃圾焚燒發(fā)電項(xiàng)目的一種較為流行的方式。但是，目前在各大城市中建設(shè)的垃圾焚燒發(fā)電項(xiàng)目都存在著許多問題，也有著許多失敗的、影響十分不好的項(xiàng)目例子。因此，如何合理分擔(dān)和防范垃圾焚燒發(fā)電BOT項(xiàng)目中的風(fēng)險(xiǎn)，是政府和項(xiàng)目公司急需研究應(yīng)對(duì)的問題。在BOT項(xiàng)目眾多的風(fēng)險(xiǎn)中，一般認(rèn)為決策風(fēng)險(xiǎn)、政策法規(guī)風(fēng)險(xiǎn)、垃圾供應(yīng)風(fēng)險(xiǎn)、費(fèi)用支付風(fēng)險(xiǎn)等應(yīng)由政府承擔(dān)，而技術(shù)風(fēng)險(xiǎn)、工程變更風(fēng)險(xiǎn)、運(yùn)營(yíng)與維護(hù)風(fēng)險(xiǎn)等應(yīng)由項(xiàng)目公司承擔(dān)。本文分別對(duì)雙方所要應(yīng)對(duì)的風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行分析，提出相應(yīng)的防范應(yīng)對(duì)策略。
二、垃圾焚燒發(fā)電BOT項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)分析
（一）政府承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)分析以及對(duì)策研究
1、政府決策風(fēng)險(xiǎn)。在政府承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)分析中，決策風(fēng)險(xiǎn)是其中重要的一項(xiàng)。由于政府的決策不當(dāng)，導(dǎo)致了很多垃圾焚燒發(fā)電BOT項(xiàng)目不能取得預(yù)期的效果。由于焚燒發(fā)電是一種新的垃圾處理方式，但是在我國大部分地區(qū)居民并不了解，加上政府的宣傳教育不夠、信息的不對(duì)稱，使得大部分居民認(rèn)為在焚燒垃圾的過程中就會(huì)產(chǎn)生嚴(yán)重的環(huán)境污染，因此對(duì)這項(xiàng)工程技術(shù)的建設(shè)持反對(duì)的態(tài)度。政府在建設(shè)焚燒發(fā)電廠時(shí)，前期的論證不夠細(xì)致、選址不當(dāng)、環(huán)評(píng)未能取得周邊居民的肯定等等，都會(huì)影響到后續(xù)項(xiàng)目的運(yùn)營(yíng)。因此在制定決策時(shí)，就需要政府吸收國內(nèi)外成功項(xiàng)目的經(jīng)驗(yàn)，對(duì)項(xiàng)目建設(shè)的選址、技術(shù)要求、環(huán)保指標(biāo)、收益指標(biāo)進(jìn)行嚴(yán)格的論證，特別是要減少周邊居民的疑慮，環(huán)評(píng)工作要細(xì)致認(rèn)真，實(shí)事求是。另外政府在工作中需要提高行政效率和工作透明度，以社會(huì)公眾的公共利益出發(fā)，減少群體性事件的發(fā)生。
2、政策法規(guī)風(fēng)險(xiǎn)。由于現(xiàn)階段我國法律法規(guī)不完善，政府在出臺(tái)政策時(shí)隨意性大，難以保證延續(xù)性，如果政策或法規(guī)后續(xù)發(fā)生變更，這就會(huì)影響政府方與項(xiàng)目方簽訂的協(xié)議，使得項(xiàng)目公司的收益受到了影響，這當(dāng)中可能造成項(xiàng)目建設(shè)工期延誤、項(xiàng)目公司運(yùn)營(yíng)的成本增加，這都可能需要政府對(duì)項(xiàng)目公司的損失做出賠償。因此，為防范此風(fēng)險(xiǎn)，減少政府的損失，政府在制定特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議時(shí)，要充分考慮特許經(jīng)營(yíng)期間政策或法規(guī)變更的可能性，在協(xié)議中規(guī)定中留有余地和變更的空間，盡可能減少對(duì)項(xiàng)目公司的影響。政府還應(yīng)有針對(duì)性地建立相應(yīng)的監(jiān)督機(jī)制和保障機(jī)制，確保不會(huì)由于政策或法規(guī)的變更影響到項(xiàng)目的正常運(yùn)營(yíng)。
3、垃圾供應(yīng)風(fēng)險(xiǎn)：主要是由政府方提供的生活垃圾數(shù)量和質(zhì)量與協(xié)議數(shù)值不一致，達(dá)不到協(xié)議要求，使得項(xiàng)目公司的成本增加，收益減少。在研究我國城市生活垃圾中可以發(fā)現(xiàn)，由于我國大部分地區(qū)還未能實(shí)現(xiàn)垃圾分類處理，使得城市生活垃圾存在含水率比較高，熱值低，處理飛灰大的特點(diǎn)。政府如果不能很好的把握這些特點(diǎn)，很容易造成提供的垃圾數(shù)量達(dá)標(biāo)而質(zhì)量不達(dá)標(biāo)的情況，因此政府需要根據(jù)生活垃圾的特點(diǎn)進(jìn)行有針對(duì)性的對(duì)策處理，降低這種風(fēng)險(xiǎn)的存在。具體的措施是：政府方在運(yùn)作垃圾焚燒發(fā)電項(xiàng)目之前，需要對(duì)城市生活所提供的垃圾數(shù)量以及熱值進(jìn)行科學(xué)的分析評(píng)估，確定供應(yīng)垃圾的數(shù)量以及質(zhì)量方面的基準(zhǔn)值，并在特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議中明確規(guī)定。此外，政府部門還需要開展垃圾分類工作，這樣可以為焚燒發(fā)電項(xiàng)目提供穩(wěn)定高質(zhì)量的垃圾，并減少環(huán)境污染。
4、費(fèi)用支付風(fēng)險(xiǎn)。由于目前大部分城市生活垃圾處理都由政府補(bǔ)貼部分費(fèi)用，項(xiàng)目公司主要收入由政府補(bǔ)貼和垃圾焚燒發(fā)電賣電的收入構(gòu)成。因此，在防范費(fèi)用支付風(fēng)險(xiǎn)時(shí)，就要求政府在支付補(bǔ)貼費(fèi)用時(shí)，需要制定出合理的補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)，并對(duì)項(xiàng)目公司處理的垃圾量進(jìn)行有效的統(tǒng)計(jì)，防止項(xiàng)目公司虛報(bào)處理量騙取補(bǔ)貼的行為。
（二）項(xiàng)目公司承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)分析以及對(duì)策
1、技術(shù)風(fēng)險(xiǎn)。由于在我國大部分地區(qū)對(duì)城市生活垃圾并沒有進(jìn)行具體的分類，這就使得城市生活垃圾具有高灰分、高水分、熱值比較低的特點(diǎn)，而項(xiàng)目公司一般都有引進(jìn)的國外先進(jìn)技術(shù)和設(shè)備，如果不經(jīng)過改造，在應(yīng)用中過程中這些設(shè)備并不能很好地適應(yīng)我國城市生活垃圾的特點(diǎn)，導(dǎo)致了項(xiàng)目公司運(yùn)營(yíng)成本增加。因此，項(xiàng)目公司引進(jìn)國外先進(jìn)技術(shù)和設(shè)備之前，需要對(duì)當(dāng)?shù)氐纳罾M(jìn)行數(shù)據(jù)分析，根據(jù)具體的生活垃圾特點(diǎn)制定相適應(yīng)的技術(shù)參數(shù)，從而引進(jìn)最符合當(dāng)?shù)靥攸c(diǎn)的技術(shù)和設(shè)備，減少由于設(shè)備不符而導(dǎo)致的損失。
2、工程變更風(fēng)險(xiǎn)。工程變更是建設(shè)項(xiàng)目實(shí)施過程中的基本特征。項(xiàng)目公司在建設(shè)項(xiàng)目的執(zhí)行過程中，存在大量的工程變更，既有傳統(tǒng)的以工程變更指令形式產(chǎn)生的工程變更，也包括由政府更改設(shè)計(jì)或要求以及不可抗力等因素被動(dòng)形成的工程變更。工程變更對(duì)項(xiàng)目公司有著巨大的影響，通常導(dǎo)致建設(shè)項(xiàng)目工期延誤、投資增加、時(shí)間成本增加以及勞動(dòng)力和機(jī)械效益損失等。這就要求項(xiàng)目公司在建設(shè)過程中，加強(qiáng)合同和協(xié)議的管控，對(duì)工程變更簽署相應(yīng)的條款規(guī)定，一旦發(fā)生工程變更，要嚴(yán)格執(zhí)行合同規(guī)定，區(qū)分責(zé)任，必要時(shí)可通過法律等手段追討工程變更所造成的損失。
3、運(yùn)營(yíng)與維護(hù)風(fēng)險(xiǎn)。項(xiàng)目公司在運(yùn)營(yíng)中主要面臨污染物排放不達(dá)標(biāo)，運(yùn)行過程中發(fā)生安全事故，設(shè)備維護(hù)時(shí)間過長(zhǎng)或維護(hù)不當(dāng)導(dǎo)致設(shè)備故障等問題，這些都會(huì)對(duì)項(xiàng)目公司的成本和收益造成影響。應(yīng)對(duì)運(yùn)營(yíng)與維護(hù)期間存在的風(fēng)險(xiǎn)，項(xiàng)目公司一是應(yīng)該按照更嚴(yán)格的污染物排放標(biāo)準(zhǔn)運(yùn)營(yíng)項(xiàng)目，加強(qiáng)排放物的監(jiān)測(cè)；二是加強(qiáng)運(yùn)營(yíng)管理，杜絕安全事故的發(fā)生；三是對(duì)整個(gè)設(shè)備運(yùn)行加強(qiáng)監(jiān)控，發(fā)現(xiàn)問題及時(shí)處理解決。
三、總結(jié)
本文通過分析我國城市垃圾焚燒發(fā)電BOT項(xiàng)目存在的風(fēng)險(xiǎn)，對(duì)當(dāng)中應(yīng)由政府承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)和應(yīng)由項(xiàng)目公司承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)分別進(jìn)行研究，分析目前雙方存在的主要問題，提出了應(yīng)對(duì)策略，從技術(shù)上盡可能的規(guī)避或減少風(fēng)險(xiǎn)帶來的損失。但垃圾焚燒發(fā)電BOT項(xiàng)目在我國仍然處于起步階段，與國外成熟的建設(shè)運(yùn)營(yíng)項(xiàng)目相比還有很多的不足。我們?cè)谝M(jìn)國外先進(jìn)技術(shù)和設(shè)備的同時(shí)，更要結(jié)合自身特點(diǎn)，進(jìn)行大膽的改革嘗試。政府和項(xiàng)目公司在簽訂特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議前要慎重地分析所要面臨的所有風(fēng)險(xiǎn)，而不僅僅局限于本文所提到的風(fēng)險(xiǎn)，才能最大限度地保證垃圾焚燒發(fā)電BOT項(xiàng)目的順利實(shí)施。
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作者：黃文通
