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 瑞安全生命周期管理的探索，源于相關(guān)法律法規(guī)，回應(yīng)項(xiàng)目全生命周期管理訴求，反映行業(yè)普遍狀況及邏輯，考慮調(diào)整和創(chuàng)新的空間，助力PPP項(xiàng)目物有所值。
瑞安，是浙江省溫州市代管縣級(jí)市，2019全國(guó)營(yíng)商環(huán)境百?gòu)?qiáng)縣，于2015年開(kāi)始大力推廣運(yùn)用PPP模式，先后分兩批篩選40個(gè)項(xiàng)目建立項(xiàng)目?jī)?chǔ)備庫(kù)，涉及教育、污水處理、市政道路等領(lǐng)域，總投資額達(dá)600多億元。“采用PPP模式，在引進(jìn)行業(yè)領(lǐng)先的運(yùn)營(yíng)團(tuán)隊(duì)，為城市管理注入新的理念、效率及活力，同時(shí)，引進(jìn)資金減輕政府財(cái)政負(fù)擔(dān)，讓專業(yè)的人做專業(yè)的事，比政府大包大攬更有效率。”瑞安市PPP中心主任阮曉國(guó)說(shuō)。
邏輯起點(diǎn)：解碼PPP項(xiàng)目全生命周期管理體現(xiàn)為“三個(gè)導(dǎo)向”
梳理政策導(dǎo)向。“PPP是新生事物，許多工作尚處于探索中，存在較多風(fēng)險(xiǎn)，為此，瑞安市率全省之先制定了PPP項(xiàng)目規(guī)范化文本——《瑞安市PPP項(xiàng)目規(guī)范化管理辦法》，通過(guò)制度化、程序化設(shè)置，有效規(guī)避PPP項(xiàng)目的識(shí)別、準(zhǔn)備、采購(gòu)、執(zhí)行、移交五個(gè)階段19個(gè)步驟的實(shí)施風(fēng)險(xiǎn)。”阮曉國(guó)如是說(shuō)。對(duì)PPP內(nèi)涵的理解和界定是解碼PPP全生命周期管理的邏輯起點(diǎn)。
把準(zhǔn)需求導(dǎo)向。從PPP全生命周期管理看，搭建自身全生命周期管理系統(tǒng)，改“輸血”為“造血”；從PPP全生命周期政府的角色看，政府參與PPP許多工作前置，且前期工作的規(guī)范與否關(guān)乎項(xiàng)目成??；從PPP全生命周期社會(huì)資本的核心關(guān)切看，地方政府履約問(wèn)題，也是前期工作不規(guī)范，造成了后面政府不得不對(duì)條件、條款提出改變意見(jiàn)。“從實(shí)際出發(fā)，作為國(guó)家力推的PPP模式，瑞安很早就開(kāi)始緊跟政策并積極布局。瑞安市主要領(lǐng)導(dǎo)要求在“十三五”大投入、大建設(shè)、大發(fā)展的重要時(shí)期，要充分發(fā)揮好PPP模式的保障作用，PPP項(xiàng)目全生命周期管理體系的建立，對(duì)諸如此類問(wèn)題的解決，不言而喻。”阮曉國(guó)介紹說(shuō)。
突出問(wèn)題導(dǎo)向。對(duì)具體PPP項(xiàng)目來(lái)說(shuō)，大家首要關(guān)心的就是物有所值論證和財(cái)政承受能力評(píng)價(jià)這兩個(gè)報(bào)告，這兩個(gè)報(bào)告是整個(gè)項(xiàng)目的前提。物有所值是政府相對(duì)于傳統(tǒng)方式值不值得去做。財(cái)政可承受能力，是政府支付能力。阮曉國(guó)在線打開(kāi)瑞安市PPP項(xiàng)目管理平臺(tái)，詳細(xì)介紹：“通過(guò)系統(tǒng)實(shí)現(xiàn)兩評(píng)的在線論證和評(píng)價(jià)。一方面，通過(guò)系統(tǒng)的數(shù)據(jù)匯總分析功能，結(jié)合相關(guān)指標(biāo)的設(shè)置，來(lái)實(shí)現(xiàn)PPP項(xiàng)目股權(quán)投資支出、運(yùn)營(yíng)補(bǔ)貼支出、風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)支出和配套投入支出的自動(dòng)測(cè)算，同時(shí)統(tǒng)籌所有PPP項(xiàng)目支出數(shù)據(jù)，在線論證項(xiàng)目的財(cái)政承受能力情況；另一方面，通過(guò)物有所值評(píng)價(jià)模塊，結(jié)合系統(tǒng)中的行業(yè)數(shù)據(jù)庫(kù)信息，來(lái)計(jì)算項(xiàng)目的PSC值，實(shí)現(xiàn)對(duì)PPP項(xiàng)目物有所值評(píng)價(jià)的復(fù)核，有效避免PPP項(xiàng)目選擇上的盲目性。高效解決了傳統(tǒng)管理方式下不能實(shí)現(xiàn)的動(dòng)態(tài)管理，PPP項(xiàng)目全生命周期管理平臺(tái)的建立，諸如此類問(wèn)題，不復(fù)存在。”
當(dāng)務(wù)之急：落實(shí)和解決幾個(gè)關(guān)鍵問(wèn)題
融合管理問(wèn)題。把PPP相關(guān)法律法規(guī)內(nèi)嵌到項(xiàng)目全生命周期管理，對(duì)項(xiàng)目的適用范圍、實(shí)施機(jī)構(gòu)、承接主體等明確操作指引，避免PPP操作風(fēng)險(xiǎn)和平臺(tái)風(fēng)險(xiǎn)；不得固定回報(bào)、回購(gòu)安排和明股實(shí)債，避免PPP債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)；突出物有所值評(píng)價(jià)和財(cái)政承受能力論證要求，規(guī)避項(xiàng)目的敞口風(fēng)險(xiǎn)；對(duì)項(xiàng)目對(duì)應(yīng)的資本結(jié)構(gòu)、運(yùn)行成本及項(xiàng)目收益進(jìn)行全面綜合評(píng)估，測(cè)算PSC值以及“內(nèi)部收益率”，科學(xué)判定項(xiàng)目的合理利潤(rùn)率空間，規(guī)避項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)；通過(guò)合理測(cè)算，科學(xué)設(shè)置超額收益分享機(jī)制，盈利而非暴利，規(guī)避國(guó)有資產(chǎn)流失風(fēng)險(xiǎn)；強(qiáng)化執(zhí)行階段的績(jī)效付費(fèi)設(shè)置和中期評(píng)估，實(shí)現(xiàn)超額收益的合理分配，社會(huì)資本或項(xiàng)目公司按合同約定向政府及時(shí)足額支付應(yīng)享有的超額收益，控制利潤(rùn)，防范收益風(fēng)險(xiǎn)。記者看到，瑞安市PPP中心編制了一份工作流程，對(duì)PPP項(xiàng)目的聯(lián)審把關(guān)做了詳盡描述：“PPP項(xiàng)目管理涉及很多部門，需要在政府層面建立工作協(xié)調(diào)機(jī)制。在具體實(shí)施過(guò)程中，我市各部門積極協(xié)作、相互支持、密切配合，對(duì)PPP項(xiàng)目實(shí)行多部門的聯(lián)審把關(guān)。”
績(jī)效臺(tái)賬問(wèn)題。2020年2月27日，全國(guó)PPP綜合信息平臺(tái)全新升級(jí)后，增設(shè)行業(yè)主管部門、實(shí)施機(jī)構(gòu)、社會(huì)資本等角色用戶，瑞安PPP項(xiàng)目全生命周期管理平臺(tái)之前預(yù)置了此類功能，自動(dòng)生成績(jī)效目標(biāo)、績(jī)效指標(biāo)、績(jī)效監(jiān)控、績(jī)效評(píng)價(jià)，形成績(jī)效管理臺(tái)賬。負(fù)責(zé)平臺(tái)搭建的北京財(cái)建咨詢的項(xiàng)目經(jīng)理，向記者詳細(xì)介紹了具體情況：“我們團(tuán)隊(duì)通過(guò)對(duì)987個(gè)國(guó)家示范項(xiàng)目，相關(guān)績(jī)效評(píng)價(jià)內(nèi)容的梳理，發(fā)現(xiàn)，目前大多數(shù)PPP項(xiàng)目實(shí)施方案，PPP合同文本，尚未形成可實(shí)操落地的績(jī)效管理方案；尚未動(dòng)態(tài)監(jiān)控PPP項(xiàng)目總體目標(biāo)和年度績(jī)效目標(biāo)；尚未實(shí)際應(yīng)用績(jī)效管理結(jié)果。存在頗多需要完善之處，如目標(biāo)設(shè)置同質(zhì)化嚴(yán)重、分行業(yè)、分領(lǐng)域績(jī)效指標(biāo)庫(kù)缺失等。瑞安PPP項(xiàng)目全生命周期管理平臺(tái)的建立，彌補(bǔ)了績(jī)效管理諸如此類的不足。”
行業(yè)數(shù)據(jù)成長(zhǎng)。截至2019年底，我國(guó)PPP綜合信息平臺(tái)項(xiàng)目管理庫(kù)12341個(gè)的項(xiàng)目總量（基本相當(dāng)于全世界總和），無(wú)如此單一體量的PPP項(xiàng)目庫(kù)，利用系統(tǒng)相關(guān)模塊功能，隨時(shí)自定義相關(guān)指標(biāo)，可隨時(shí)檢索，生成自身的資料庫(kù)、數(shù)據(jù)庫(kù)、行業(yè)數(shù)據(jù)庫(kù)等，都說(shuō)數(shù)據(jù)是新的“石油”隨著項(xiàng)目的實(shí)施和數(shù)據(jù)的積累，按行業(yè)、地區(qū)、回報(bào)機(jī)制等進(jìn)行橫、縱向比對(duì)，實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)資產(chǎn)應(yīng)用和增值，信息化帶來(lái)的價(jià)值不言而喻。
探索績(jī)效管理的務(wù)實(shí)樣本
多維銜接格局。系統(tǒng)由一個(gè)大平臺(tái)和五個(gè)子庫(kù)組成，每個(gè)模塊維度不同，五庫(kù)聯(lián)動(dòng)搭建，資源隨需配置，多維銜接格局，直接為我所用。全周期、全流程、全覆蓋；細(xì)分權(quán)責(zé)、細(xì)分過(guò)程、細(xì)化數(shù)據(jù)；自動(dòng)審核、自動(dòng)批復(fù)、自動(dòng)生成；智能提醒、智能預(yù)警、智能分析。比如說(shuō)，財(cái)政支出責(zé)任占比超過(guò)5%的地區(qū)，要上政府付費(fèi)項(xiàng)目時(shí)，就會(huì)收到系統(tǒng)的自動(dòng)預(yù)警，因?yàn)樨?cái)金〔2019〕10號(hào)文的明確規(guī)定，這種情況下不得新上政府付費(fèi)項(xiàng)目，相關(guān)條件已內(nèi)嵌到平臺(tái)中。這對(duì)如地方債務(wù)、運(yùn)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)等問(wèn)題的解決，不言而喻。
文本體系搭建。建立一套多層次、全覆蓋、信息化共享的PPP項(xiàng)目全生命周期管理平臺(tái)，內(nèi)嵌物有所值評(píng)價(jià)、財(cái)政承受能力論證及一系列產(chǎn)出和成本收益測(cè)算公式，是財(cái)政部門充分發(fā)揮“大數(shù)據(jù)”優(yōu)勢(shì)的體現(xiàn)。“通過(guò)五庫(kù)一平臺(tái)的系統(tǒng)架構(gòu)，實(shí)現(xiàn)PPP的前期項(xiàng)目決策、中期信息發(fā)布以及后期的績(jī)效付費(fèi)的全流程動(dòng)態(tài)管理，確保PPP項(xiàng)目管理的嚴(yán)格有序。”這是阮曉國(guó)平臺(tái)設(shè)計(jì)初衷。從平臺(tái)搭建開(kāi)始，他對(duì)每一環(huán)節(jié)都提出了彌足珍貴的專業(yè)建議。
務(wù)實(shí)樣本探索。截至目前，瑞安市PPP項(xiàng)目入庫(kù)個(gè)數(shù)18個(gè)，在溫州市及浙江省89個(gè)縣市區(qū)排名中位居首位。瑞安市PPP項(xiàng)目落地率為100%，高出浙江省落地率22個(gè)百分點(diǎn)。阮曉國(guó)帶我們來(lái)到瑞安智慧城管監(jiān)督指揮大廳，現(xiàn)場(chǎng)了解項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)實(shí)際。根據(jù)單位職能和區(qū)域位置將各地采集員上報(bào)的問(wèn)題件分派給處置單位，電子大屏幕上，問(wèn)題信息、流轉(zhuǎn)和處置情況一“幕”了然。智慧城管實(shí)現(xiàn)了第一時(shí)間發(fā)現(xiàn)問(wèn)題，第一時(shí)間處置問(wèn)題，第一時(shí)間解決問(wèn)題。目前，智慧城管信息系統(tǒng)共納入鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）、交警大隊(duì)、公用集團(tuán)等66個(gè)協(xié)同處置部門，根據(jù)指揮中心的派遣任務(wù)，職能部門在線上“接單”，第一時(shí)間處置問(wèn)題。瑞安城管全面進(jìn)入智慧執(zhí)法時(shí)代，提升了城市管理水平。
“在推進(jìn)PPP項(xiàng)目的實(shí)踐過(guò)程中，我們也發(fā)現(xiàn)一些問(wèn)題，如PPP合理利潤(rùn)難以控制，PPP法律相關(guān)政策有待規(guī)范，PPP運(yùn)作專業(yè)人才缺乏，中介機(jī)構(gòu)水平參差不齊，等等。”阮曉國(guó)說(shuō)，下一步，我們將進(jìn)一步落實(shí)好省廳決策部署和要求，突出做好以下四方面的工作：一是精準(zhǔn)識(shí)別項(xiàng)目。重視項(xiàng)目篩選環(huán)節(jié)，做好項(xiàng)目物有所值評(píng)價(jià)，統(tǒng)籌開(kāi)展財(cái)政承受能力論證工作，確保財(cái)政中長(zhǎng)期可持續(xù)性。二是科學(xué)編制方案。項(xiàng)目方案設(shè)計(jì)遵循風(fēng)險(xiǎn)分配優(yōu)化、風(fēng)險(xiǎn)收益對(duì)等的原則，合理分配風(fēng)險(xiǎn)。三是穩(wěn)妥實(shí)施采購(gòu)。明確PPP項(xiàng)目原則上采用競(jìng)爭(zhēng)性方式選擇社會(huì)資本，設(shè)定合理的資格條件、評(píng)分標(biāo)準(zhǔn)等評(píng)審內(nèi)容，以實(shí)現(xiàn)PPP項(xiàng)目競(jìng)爭(zhēng)的公平公正。四是全程加強(qiáng)監(jiān)管。研究建立項(xiàng)目公司績(jī)效考核機(jī)制，做好項(xiàng)目中期評(píng)估工作，嘗試引入第三方力量，提高PPP項(xiàng)目的專業(yè)化監(jiān)管水平。
“瑞安全生命周期管理的探索，源于相關(guān)法律法規(guī)，回應(yīng)項(xiàng)目全生命周期管理訴求，反映行業(yè)普遍狀況及邏輯，考慮調(diào)整和創(chuàng)新的空間，助力PPP項(xiàng)目物有所值。”阮曉國(guó)總結(jié)說(shuō)。